Para el reconocimiento del estatuto de apátrida no se exige que el interesado se halle en territorio nacional, es suficiente que el interesado se encuentre en un puesto fronterizo.

 

La sentencia de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Supremo, sec. 5ª, de 23 de julio de 2020, nº 1091/2020, rec. 3661/2019, confirma la sentencia que deniega la solicitud de protección internacional efectuada en el puesto fronterizo, y ordena iniciar de oficio el procedimiento de apatridia, indicando que para el reconocimiento del estatuto de apátrida no se exige que el interesado se halle en territorio nacional, es suficiente que el interesado se encuentre en un puesto fronterizo. 

La circunstancia de no estar expresamente prevista en el reglamento la posibilidad de iniciarse el procedimiento mientras el interesado se encuentra en un puesto fronterizo no significa que lo prohíba. 

El art. 2.2 del RD 865/2001, que no distingue el lugar o la ocasión en los que se produzca el conocimiento de la situación de apatridia ni excepciona los supuestos en los que el interesado se encuentre en frontera. 

Por lo que si durante la tramitación de estas solicitudes de protección internacional en frontera estas oficinas tienen conocimiento de la posible consideración como apátrida del solicitante, deben iniciar de oficio el procedimiento de reconocimiento de tal condición de apátrida, mientras el solicitante se encuentra en el puesto fronterizo. 

A) La sentencia recurrida, dictada por la Sección Segunda de la Audiencia Nacional con fecha 18 de marzo de 2019 (aclarada por auto de 21 de marzo de 2019), estima parcialmente el recurso interpuesto por D. Florian contra las resoluciones de 21 y 25 de octubre de 2017, de la Directora General de Política Interior (por delegación del Ministro del Interior) que denegaron, respectivamente, las solicitudes de protección internacional y de reexamen de la misma. 

La Sala, si bien confirma la denegación de la solicitud de protección internacional efectuada por el recurrente en el puesto fronterizo, anula, no obstante, las resoluciones recurridas, exclusivamente, por no haber ordenado iniciar de oficio el procedimiento de apatridia y ordena su iniciación con tal carácter. 

El artículo 2.2 del RD 865/2001, dispone: 

"Se iniciará de oficio cuando la Oficina de Asilo y Refugio tenga conocimiento de hechos, datos o información que indiquen la posible concurrencia de las circunstancias determinantes del estatuto de apátrida. En este caso la Oficina de Asilo y Refugio informará debidamente al solicitante para que éste tenga la oportunidad de presentar sus alegaciones." 

El actor es nacional de No reconocido (Sáhara), y no consta que ostente nacionalidad alguna. Ante esta situación es necesario iniciar de oficio del expediente de apatridia, por lo que esta petición de la demanda debe ser acogida. 

Por último, y en cuanto a la motivación de las Resoluciones, entendemos que se encuentran motivadas en la medida en que explican las razones de la denegación de la protección internacional. Ahora bien, no se han adoptado las medidas por la Administración para iniciar el procedimiento de apatridia. 

De todo lo dicho resulta la estimación parcial del recurso. 

B) La cuestión sobre la que existe interés casacional objetivo para la formación de jurisprudencia consiste en determinar si la iniciación del procedimiento para el reconocimiento del estatuto de apátrida exige que el interesado se halle en territorio nacional o si, como señala la sentencia recurrida, es suficiente que el interesado se encuentre en un puesto fronterizo. 

Las normas jurídicas que, en principio, serán objeto de interpretación el art. 21 de la Ley 12/2009, de 30 de octubre, reguladora del derecho de asilo y de la protección subsidiaria, y los arts. 2 a 5 del RD 865/2001, de 20 de julio, por el que se aprueba el Reglamento de reconocimiento del estatuto de apátrida. 

C) La interpretación de toda norma relacionada con el estatuto de apátrida tiene que hacerse desde la perspectiva de los derechos humanos, sin que pueda limitarse el reconocimiento de apatridia si no aparece contemplado expresamente en la normativa. Y no existe previsión legal o jurisprudencial que exija como requisito para el reconocimiento del estatuto de apatridia que la persona se encuentre dentro del territorio español. 

Los preceptos que definen la condición de apátrida (art. 34 LOEX y art. 1 del RD 865/2001) no incluyen como requisito que la persona se encuentre dentro del territorio español. Tampoco al regularse el procedimiento se exige este requisito: el art. 3 del reglamento establece los lugares en que puede presentarse la solicitud cuando se inicia a instancia de parte y señala expresamente las Comisarías de Policía como las que existen en los puestos fronterizos, remitiéndose a la Ley de Procedimiento Administrativo Común y permitiendo también que se presenten en las representaciones diplomáticas y consulares españolas en el exterior. 

Además, la Oficina de Asilo y Refugio tiene la obligación de iniciar de oficio el procedimiento cuando tenga conocimiento de que alguna persona puede tener la condición de apátrida ( art. 2.2 del RD 865/2001) y, dadas sus competencias (art. 23.1 de la Ley de Asilo y art. 3 de su reglamento aprobado por RD 203/1995), sólo podrá tener conocimiento de estos hechos en el marco de procedimientos de protección internacional, entre los que se encuentran las solicitudes de dicha protección presentadas en puestos fronterizos. Y "Por el hecho de que la persona interesada se encuentre en un puesto fronterizo, no puede dejar de aplicarse este artículo, ya que las fronteras no son espacios de "no derecho", sino que, en la medida que España ejerce jurisdicción efectiva sobre la misma, es de aplicación su ordenamiento jurídico sin excepción. Así lo ha establecido nuestro Tribunal Constitucional, entre otras, en la Sentencia núm. 53/2002 de 27 de febrero." 

El art. 3.3 del Reglamento de Apatridia tan sólo establece la necesidad de fijar un domicilio a efectos de notificaciones, como en cualquier otro procedimiento administrativo; el art. 4 establece un plazo para la presentación de la solicitud a instancia del interesado, no para la iniciación de oficio que es el caso de autos; y el art. 5 establece la posibilidad de autorizar la permanencia provisional del solicitante durante la tramitación del procedimiento, sin exigir que para su incoación la persona se encuentre ya dentro del territorio español. 

La Convención sobre el Estatuto de Apátrida guarda silencio al respecto, pero el Manual sobre la Protección de las personas Apátridas, elaborado por ACNUR, considera que "Todos en el territorio de un Estado deben tener acceso a los procedimientos de determinación de la apatridia. No hay ninguna base en la Convención para exigir que los solicitantes de la determinación de apatridia estén legalmente en un Estado. Este requisito es particularmente injusto, dado que la falta de nacionalidad niega a muchas personas apátridas la documentación necesaria para entrar o residir legalmente en cualquier Estado. (Párrafo 69)". 

Y en el caso de autos, el ACNUR, que tiene por mandato la protección de las personas apátridas, reconoció la obligación de iniciar el procedimiento de apatridia respecto del interesado, tanto tras la solicitud inicial como tras el reexamen. 

Y concluye el recurrente que "Todo ello lleva a la conclusión de que si en el marco del procedimiento de protección internacional del art. 21 de la Ley 12/2009 reguladora del derecho de asilo y la protección subsidiaria, la Oficina de Asilo y Refugio aprecia hechos, datos e información de que la persona interesada pudiera ser apátrida, está obligada a iniciar de oficio este procedimiento, no pudiendo excusarse en que la persona interesada se encuentra en un puesto fronterizo, pues a todos los efectos, está sometida al poder de una autoridad española y por tanto bajo su jurisdicción y sometida al ordenamiento jurídico español". 

D) La apertura del procedimiento de apatridia sí fue solicitada en la vía administrativa previa y las resoluciones impugnadas se pronunciaron al respecto. Consta en el expediente que el interesado en su petición de reexamen solicitó expresamente ser reconocido como apátrida y la resolución que desestimó el reexamen se pronuncia expresamente al respecto, rechazando la petición. 

1º) En el caso de autos el interesado había solicitado protección internacional en el puesto fronterizo, al amparo del art. 21 de la Ley 12/2009, de 30 de octubre, reguladora del derecho de asilo y de la protección subsidiaria. En el informe inicial emitido por ACNUR se informaba desfavorablemente dicha solicitud, pero se recomendaba la iniciación del procedimiento de apatridia, al amparo del art. 2.2 del RD 865/2001, de 20 de julio, por el que se aprueba el Reglamento de reconocimiento del estatuto de apátrida. Tras denegarse esta solicitud inicial, se presentó por el interesado petición de reexamen en la que insistía en su petición de protección internacional y solicitaba, asimismo, subsidiariamente, el reconocimiento de la condición de apátrida. Esta petición de reexamen es informada desfavorablemente, de nuevo, por ACNUR en cuanto a la protección internacional solicitada, pero en su informe este organismo mantenía su recomendación de iniciar el procedimiento de apatridia porque consideraba que "del contenido del expediente se desprenden indicios suficientes para entrar a estudiar de forma detallada dicha petición [de reconocimiento del estatuto de apátrida]". La petición de reexamen es rechazada y en esta resolución se rechaza, asimismo, la iniciación del procedimiento de apatridia por formularse en un lugar no habilitado para ello, el puesto fronterizo, y a través de un procedimiento de protección internacional que tiene otra finalidad. 

La sentencia dictada por la Audiencia Nacional que aquí se recurre en casación, si bien confirma la denegación de la protección internacional solicitada, atendiendo la petición formulada por ACNUR en la vía administrativa, ordena la iniciación de oficio del expediente de apatridia, anulando las resoluciones administrativas sólo en este aspecto. 

2º) La cuestión que reviste interés casacional objetivo sobre la que tenemos que pronunciarnos es si la iniciación del procedimiento para el reconocimiento del estatuto de apátrida exige que el interesado se halle en territorio nacional o si, como señala la sentencia recurrida, es suficiente que el interesado se encuentre en un puesto fronterizo. 

Sostiene el Abogado del Estado que ningún precepto del RD 865/2001, permite solicitar el reconocimiento de la condición de apátrida en puesto fronterizo, deduciendo de los preceptos de dicho reglamento que regulan el procedimiento para el reconocimiento de tal condición la necesidad de que el solicitante se encuentre en territorio nacional. 

Ahora bien, por un lado, en este caso, aunque consta la solicitud del interesado de reconocimiento del estatuto de apátrida formulada en su solicitud de reexamen (y en la demanda), la sentencia recurrida lo que ordena es la iniciación de oficio de dicho procedimiento al amparo del art. 2.2 del RD 865/2001, y por otro, la circunstancia de no estar expresamente prevista en el reglamento la posibilidad de iniciarse el procedimiento mientras el interesado se encuentra en un puesto fronterizo no significa que lo prohíba. Antes, al contrario, los términos en los que se regula en el reglamento la iniciación de oficio de este procedimiento por la Oficina de Asilo y Refugio nos llevan a concluir lo contrario, esto es, la posibilidad de su iniciación encontrándose el interesado en frontera. 

En efecto, el procedimiento para reconocer el estatuto de apátrida, que es un procedimiento distinto del de reconocimiento de protección internacional de la Ley 12/2009, de 30 de octubre, reguladora del derecho de asilo y de la protección subsidiaria, se encuentra regulado en el RD 865/2001, y, conforme a su art. 2, no sólo puede iniciarse a instancia del solicitante, sino también de oficio. Dispone su art. 2.2 que "Se iniciará de oficio cuando la Oficina de Asilo y Refugio tenga conocimiento de hechos, datos o información que indiquen la posible concurrencia de las circunstancias determinantes del estatuto de apátrida". Los términos imperativos del precepto, que nada dicen sobre el lugar en que se encuentre el interesado, obligan a dicha oficina a iniciar de oficio el procedimiento cuando tenga información de la que derive la posible concurrencia de una circunstancia de apatridia, independientemente del lugar o la ocasión en los que este conocimiento se produzca. La puesta en relación de este precepto con las funciones que estas oficinas desempeñan en la tramitación de las solicitudes de protección internacional efectuadas en frontera (arts. 21 y 23 de la Ley 12/2009, reguladora del derecho de asilo) conduce inevitablemente a concluir que si durante la tramitación de estas solicitudes de protección internacional en frontera estas oficinas tienen conocimiento de la posible consideración como apátrida del solicitante, deben iniciar de oficio el procedimiento de reconocimiento de tal condición, mientras el solicitante se encuentra en el puesto fronterizo. 

Otra conclusión implicaría el desconocimiento de la obligación que impone el art. 2.2 del RD 865/2001, que no distingue el lugar o la ocasión en los que se produzca el conocimiento de la situación de apatridia ni excepciona los supuestos en los que el interesado se encuentre en frontera. En este caso, además, este conocimiento llegó a la Oficina de Asilo y Refugio a través del informe de ACNUR, informe que no podía ser ignorado por la Administración. 

Conforme a lo razonado, cuando con ocasión de la tramitación de un procedimiento de protección internacional en frontera al amparo del art. 21 de la Ley 12/2009, se conozca por la Oficina de Asilo y Refugio la posible existencia de una situación de apatridia se está en el supuesto del art. 2.2 del RD 865/2001, de iniciación de oficio del procedimiento de reconocimiento del estatuto de apátrida regulado en dicho Real Decreto. 

Y si la iniciación de oficio es posible -obligada, en las circunstancias que acabamos de ver- mientras el interesado se encuentra en el puesto fronterizo, a fortiori tendremos que concluir que podrá igualmente iniciarse el procedimiento a solicitud de aquél, sin que tal posibilidad se encuentre impedida por el art. 2.3 del RD 865/2001 que, al referirse al lugar en que estas solicitudes deben presentarse, se limita a remitirse a la legislación reguladora del procedimiento administrativo común (art. 38.4 de la Ley 30/1992), actualmente art. 16.4 de la Ley 39/2015), añadiendo algunas dependencias específicas donde también podrá presentarse la solicitud. 

3º) No se oponen a esta conclusión los restantes preceptos reglamentarios que se mencionan por el recurrente. La previsión contenida en el art. 3.3 del RD 865/2011, se limita a considerar el domicilio consignado en la solicitud -para el caso de que sea ésta la forma de iniciación- como domicilio a efectos de notificación en armonía con el contenido que para toda solicitud establece el art. 70 de la Ley 30/1992 (actualmente, art. 66 de la Ley 39/2015), pero no es un precepto que se refiera a la cuestión que aquí abordamos. Y tampoco se refiere a ella el art. 4 de dicho reglamento que sólo regula el tiempo de presentación de la solicitud para el supuesto de que se haya entrado en España (un mes desde dicha entrada o desde que se hayan producido las circunstancias sobrevenidas determinantes de la apatridia, o antes de que expire el plazo legal de estancia si es superior a un mes), pero ni aborda específicamente la cuestión que tratamos ni, tampoco, el supuesto de iniciación de oficio. 

En cuanto a la referencia que en el art. 5 se contiene a la posibilidad de autorizar "la permanencia provisional del solicitante que se halle en territorio nacional" durante la tramitación del procedimiento, tampoco resulta concluyente ya que, inmediatamente después, el mismo precepto exige que el solicitante "no se encuentre incurso en un procedimiento de expulsión o devolución". Esta referencia a la devolución presupone la posibilidad de que el solicitante se encuentre en frontera sin haber entrado en España (art. 58.3.b/ LOEX). Por tanto, este precepto no resulta concluyente para desvirtuar la conclusión que hemos alcanzado que permite la iniciación del procedimiento de reconocimiento del estatuto de apátrida mientras el interesado se encuentra en frontera, iniciación que, de conformidad con el citado precepto reglamentario, autoriza su posible (que no obligada) permanencia provisional en territorio nacional mientras se tramita dicho procedimiento. 

Esta interpretación que permite la iniciación en frontera del procedimiento de reconocimiento del estatuto de apátrida se encuentra, además, en armonía con la posibilidad de presentar en frontera solicitudes de autorización de residencia temporal por razones humanitarias en el ámbito de la protección internacional (arts. 37.b/ y 46 de la Ley 12/2009), a pesar de no encontrarse tal posibilidad expresamente mencionada en el art. 21 de la Ley 12/2009, tal y como hemos reconocido en nuestra sentencia de 5 de marzo de 2020, rec. 868/2019. 

4º) Entendemos, por último, que otra interpretación que impidiera la iniciación en frontera de este procedimiento no tendría en cuenta en toda su dimensión la singularidad de la situación particularmente precaria de los apátridas, aunque no tengan la condición de refugiados, fundamentalmente en lo atinente a sus dificultades de documentación en sus desplazamientos, restringiéndolo a los que, a pesar de estas dificultades, hubieran podido entrar en España o a los supuestos de apatridia sobrevenida; y mal se avendría, en fin, con la manifestación que se contiene en el preámbulo de la Convención sobre el Estatuto de los Apátridas (hecha en Nueva York el 28 de septiembre de 1954, a la que España se ha adherido por Instrumento de 24 de abril de 1997) sobre el "profundo interés [de las Naciones Unidas] por los apátridas y se han esforzado por asegurarles el ejercicio más amplio posible de los derechos y libertades fundamentales", ni con el preámbulo del propio RD 865/2001, que se refiere a los apátridas, aunque no tengan la condición de refugiados, como "personas a las que la Comunidad Internacional ha prestado su atención por entender que es deseable regularizar y mejorar su condición". 

E) La interpretación que fija la sentencia del Tribunal Supremo: 

1º) Cuando con ocasión de la tramitación de un procedimiento de protección internacional en frontera al amparo del art. 21 de la Ley 12/2009, de 30 de octubre, reguladora del derecho de asilo y de la protección subsidiaria, se conozca por la Oficina de Asilo y Refugio la posible existencia de una situación de apatridia -como ha ocurrido en el caso de autos-, se está en el supuesto del art. 2.2 del RD 865/2001, de 20 de julio, por el que se aprueba el Reglamento de reconocimiento del estatuto de apátrida, de iniciación de oficio del procedimiento de reconocimiento de dicho estatuto regulado en el citado reglamento. 

2º) La sentencia recurrida de la AN se ajusta a la interpretación expuesta. Y no existía obstáculo alguno al análisis por la sentencia de esta cuestión ya que la iniciación del procedimiento de reconocimiento del estatuto de apátrida, no sólo fue expresamente solicitada en la demanda, sino que fue abordada en vía administrativa en los informes emitidos por ACNUR a la petición inicial de protección internacional y a la de reexamen, en los que se recomendaba por dicho organismo la iniciación del procedimiento de reconocimiento de la condición de apátrida, y en la propia solicitud de reexamen presentada por el interesado en la que, de forma subsidiaria, también se contenía esta petición que fue, además, expresamente respondida, para rechazarla, en la resolución del reexamen.

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