La sentencia de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de TSJ Madrid, sec. 10ª, sentencia de 7 de octubre de 2019, nº 724/2019, rec. 699/2018, declara que uno de los principales componentes de la infracción administrativa es el elemento de culpabilidad del que se desprende que la acción u omisión, calificada de infracción sancionable administrativamente ha de ser, en todo caso, imputable a su autor, por dolo o imprudencia, negligencia o ignorancia inexcusable.
Está excluido en nuestro ordenamiento constitucional cualquier régimen de responsabilidad objetiva que pueda prescindir de la conducta del sujeto.
La presunción de inocencia reclama siempre una prueba de los hechos, a cargo de la Administración que los imputa; y, además, también impone la concurrencia de culpabilidad, que también el órgano sancionador tiene que probar y fundamentar de forma motivada.
A) Antecedentes.
Constituye el objeto del presente recurso de apelación la Sentencia de 6 de septiembre de 2018, dictada por el Juzgado de lo Contencioso-Administrativo nº dos de los de esta Villa, y en el Procedimiento Abreviado seguido ante el mismo con el número 407/2017, por la que se estimó el recurso contencioso-administrativo interpuesto por Ambulancias Alerta, S.A., contra la Orden de 5 de octubre de 2017, dictada por el Viceconsejero de Humanización de la Asistencia Sanitaria, de la Comunidad de Madrid, por delegación del Consejero de Sanidad, que desestimó el recurso de reposición interpuesto contra la resolución de 20 de julio de 2017, dictada por la Dirección General de Coordinación de la Atención al Ciudadano de la Comunidad de Madrid, y por la que se impuso a Ambulancias Alerta, S.A., una sanción de 40.000 euros de multa en el procedimiento sancionador 202/2016/CAI, por la comisión de una infracción muy grave prevista en el artículo 3.n) de la Ley 7/2004, de 28 de diciembre, de Medidas en Materia Sanitaria, y de conformidad con lo previsto en el artículo 6 de la Ley 7/2004, de 28 de diciembre, de Medidas en Materia Sanitaria en relación con el artículo 145.2.c) de la Ley 12/2001, de 21 de diciembre, de Ordenación Sanitaria de la Comunidad de Madrid, consistente en la facturación a los usuarios del importe de los servicios cuando la existencia que origina el traslado deba ser a cargo de sistema sanitario de la Comunidad de Madrid .
Frente a la citada sentencia se avanza en esta instancia jurisdiccional la Comunidad de Madrid, quien ha interpuesto el recurso de apelación que venimos analizando al considerar que la sentencia apelada no resulta conforme a derecho, y solicita la confirmación, en todos sus términos, del acto recurrido. Expresa en su recurso de apelación que la sentencia resulta acertada en la relación de los hechos que recoge en el segundo de sus fundamentos de derecho pero discrepa de la misma porque considera que sí concurre requisito de culpabilidad y que la empresa sancionada resulta responsable de los hechos; considera que la sentencia apelada ampara la duda que la mercantil ha manifestado tener respecto de la causa del accidente como accidente de tráfico y a petición de los familiares, pero obvia de forma alarmante que el traslado solicitado se refería a una persona que había quedado parapléjica después del accidente de tráfico y que el traslado se hacía a un hospital especial para personas en esa situación; y, en segundo lugar, teniendo en cuenta el pliego de prescripciones técnicas que rige el contrato del cual es adjudicataria la mercantil que, en su punto 3, apartado 3.3, señala que el adjudicatario en ningún caso podrá rechazar la realización de un transporte; considera que no es razonable que pudiera existir duda alguna sobre la obligación de realizar el traslado, que el paciente había recibido atención médica en la comunidad de Madrid y que se encontraba parapléjico, situación que encaja en la previsión del Anexo VIII, del Real Decreto 1030/2006, esto es, personal que recibe asistencia sanitaria en un centro del sistema nacional de salud y que, por imposibilidad física y causa clínica, no puede desplazarse, persistiendo la causa que justifica la necesidad del trasporte; que la especial situación del paciente que iba ser trasladado despeja cualquier duda sobre el cumplimiento de estos requisitos, y, además, el centro de destino, esto es, el Hospital Nacional de Parapléjicos, hacía obvias estas circunstancias; en último término que si el transporte fuera a cargo de la aseguradora del vehículo accidentado eso es algo que habría de reclamar la Comunidad de Madrid y después, en su caso, con la contraparte, empresa que es adjudicataria del contrato de gestión del servicio y empresa que efectivamente lo haya prestado, ajustar en el seno del contrato, las cuentas procedentes; que el hecho sancionado es la facturación del servicio, y que la sentencia olvida que si el traslado fue contratado por los familiares fue, precisamente, por la situación creada por Ambulancias Alerta, S.A. que los dejó desamparados al negarse a prestar el servicio, beneficiándose, al mismo tiempo, de la situación creada; que sólo la administración puede facturar los servicios señalando el punto 10 del pliego de prescripciones técnicas y que la facturación corresponde exclusivamente a la administración; que la adjudicataria del servicio de ambulancias no solo se negó en repetidas ocasiones a realizar el servicio sino que aprovechó la situación para, en paralelo, prestar y facturar el servicio a título privado.
B) La sentencia apelada, en el segundo y tercero de sus fundamentos de derecho, realiza las siguientes consideraciones en atención a las cuales considera que resultaba procedente la desestimación del recurso interpuesto:
"Los antecedentes que sirven de base para resolver el presente recurso pueden ser resumidos del siguiente tenor:
1.- La mercantil AMBULANCIAS ALERTA, S.A. era la adjudicataria del contrato de gestión de servicio público, en la modalidad de concierto, denominado "Prestación de transporte sanitario terrestre, urbano e interurbano, para el traslado no urgente de pacientes".
2- Con fecha 21 de octubre de 2016, el Hospital Universitario Ramón y Cajal de Madrid solicitó al SUMMA 112, vía web, el traslado en ambulancia no urgente y no asistida de un paciente al Hospital Nacional de Parapléjicos de Toledo, servicio que debía ser prestado a las 9 horas del día 24 de octubre de 2016.
3.- La referida solicitud se transfirió informáticamente, y de modo automático, a Ambulancias Alerta, S.A., para su prestación. Que a las 7:23 horas del 24 de octubre de 2016, fecha del traslado, Ambulancias Alerta, realizó una observación a la Mesa de Transporte No Urgente (MTSNU), indicando que al tratarse de un "accidente de tráfico, el traslado a cargo de la compañía de seguros".
4.- A las 8:30 horas de ese mismo día, se indicó a la referida mercantil que tenía que realizar el servicio de traslado del paciente, registrándose la llegada del vehículo nº 69 al Hospital Universitario Ramón y Cajal a las 10:34 horas, el cual se retiró sin proceder al traslado del paciente.
5.- A las 10:49 horas el Coordinador de la Mesa de Transporte No Urgente (MTSNU) del SUMMA 112, se pone en contacto con el Centro de Movilización de Recursos (CMR) de AMBULANCIAS ALERTA, S.A., indicando que no va a realizar el traslado solicitado "por ser un tráfico".
6.- El Coordinador de la MTSNU les indica que deben prestar el traslado y que la facturación a terceros le corresponde al SUMMA 112, informando que el Hospital solicitante no ha gestionado otro tipo de transporte sanitario para el paciente. El CMR de Ambulancias Alerta, S.A., notifica a las 12:36 horas "Ambulancia en origen, paciente por sus medios".
7.- El 25 de octubre de 2016 se recibe una llamada telefónica en la Coordinación del SUMMA 112 de un familiar del paciente en cuestión, interesándose del motivo por el cual no se realizó el traslado solicitado, indicando que tuvo que contratarse una ambulancia particular para su realización. La persona comunicante señala que la empresa contratada para el referido traslado fue AMBULANCIAS ALERTA, S.A. y el importe del servicio ascendió a 180€. Estos hechos fueron denunciados con posterioridad.
8.- Por tales hechos se incoa expediente sancionador que tras la oportuna tramitación finaliza con la resolución Orden dictada el 20 de julio de 2017 por la que se impone la sanción que constituye el objeto del presente recurso.
C) La cuestión controvertida se reduce al análisis de si concurre el requisito de la culpabilidad pues, como recuerda la Comunidad de Madrid en su recurso de apelación, la sentencia apelada estimó el recurso interpuesto al entender que Ambulancias Alerta, S.A., no era responsable de los hechos que se le imputaban al existir una duda razonable sobre si el traslado debía de ser realizado, y si estaba incluido en las prestaciones del sistema nacional de salud, y, porque había sido solicitado voluntariamente y a instancia de los familiares de quien debía de ser trasladado.
Procede traer a colación en este momento que la infracción por la cual ha sido sancionada Ambulancias Alerta, S.A., es la prevista en el artículo 3.n) de la Ley 7/2004, de 28 de diciembre, de Medidas en Materia Sanitaria, que tipifica como infracción muy grave "La facturación a los usuarios del importe de los servicios cuando la asistencia que origine el traslado deba ser a cargo del sistema sanitario de la Comunidad de Madrid. "
Cita la Comunidad de Madrid lo dispuesto en el Anexo VIII del Real Decreto 1030/2006, de 15 de septiembre, por el que se establece la cartera de servicios comunes del Sistema Nacional de Salud y el procedimiento para su actualización, que dispone que " Tienen derecho a la financiación de esta prestación las personas enfermas o accidentadas cuando reciban asistencia sanitaria del Sistema Nacional de Salud, en centros propios o concertados, y que, por imposibilidad física u otras causas exclusivamente clínicas, no puedan utilizar transporte ordinario para desplazarse a un centro sanitario o a su domicilio tras recibir la atención sanitaria correspondiente, en caso de que persistan las causas que justifiquen su necesidad. Pueden ir acompañados cuando la edad o situación clínica del paciente lo requiere.
Cuando existe un tercero obligado al pago, la correspondiente administración sanitaria ha de proceder a reclamar el importe de los servicios realizados. "
Sostiene en su recurso de apelación que no existía duda alguna conforme a
la normativa aplicable y el pliego de prescripciones técnicas que le obliga a
las partes, que el adjudicatario del servicio, de conformidad con lo dispuesto en el
apartado 3.3, no podía rechazar la realización del mismo (" el
adjudicatario debe realizar el traslado de todos los pacientes cuya orden de
traslado sanitario le sea comunicada conforme a las normas establecidas en este
pliego. En ningún caso podrá rechazar la realización de un traslado, no hacerlo
en las condiciones que le han sido comunicadas o por poner impedimentos al
traslado que impliquen su realización con demora "); y que el pliego de
prescripciones técnicas, en su punto 10, relativo a la facturación a terceros,
indica que "La facturación a terceros por los servicios prestados con los
recursos adscritos a este contrato, corresponde exclusivamente a la
Administración contratante. "
En relación con el carácter voluntario del traslado y que el mismo fue
realizado a petición de los familiares del paciente, la Comunidad de Madrid, en
su recurso de apelación, considera que la sentencia apelada olvida que los
familiares contrataron el traslado por la situación creada precisamente por la
contraparte, quien se negó a realizar el servicio pero que finalmente resultó
beneficiada por la necesidad creada por ella misma. En este orden
recuerda que Ambulancias Alerta, S.A., fue requerida hasta en tres ocasiones
para la prestación de servicio, que no correspondía a Ambulancias Alerta, S.A.,
la facturación del servicio habida cuenta de que corresponde a la
administración, que aunque finalmente Ambulancias Alerta, S.A., envió una
segunda ambulancia, la situación resulta "grotesca" habida cuenta de
que conocía perfectamente que dicho servicio no era ya necesario habida cuenta
de que ella misma ya había realizado el servicio y lo había facturado; en
definitiva, considera que Ambulancias Alerta, S.A., no sólo se negó a realizar
el servicio en repetidas ocasiones sino que, en paralelo, aprovechó la
situación creada para prestar y facturar el servicio a título privado.
D) LA CULPABILIDAD.
Uno de los principales componentes de la infracción administrativa es el elemento de culpabilidad del que se desprende que la acción u omisión, calificada de infracción sancionable administrativamente, ha de ser, en todo caso, imputable a su autor, por dolo o imprudencia, negligencia o ignorancia inexcusable.
Principio de culpabilidad incompatible con un régimen de responsabilidad objetiva. Así ha de entenderse, señala la STS de 22 de noviembre 2004 (recurso 174/2002) el artículo 130.1 LRJ-PAC cuando establece que sólo podrán ser sancionados por hechos constitutivos de infracción administrativa las personas físicas y jurídicas que resulten responsables de las mismas aun a título de simple inobservancia.
Está excluido en nuestro ordenamiento constitucional cualquier régimen de responsabilidad objetiva que pueda prescindir de la conducta del sujeto.
La presunción de inocencia reclama siempre una prueba de los hechos, a cargo de la Administración que los imputa; y, además, también impone la concurrencia de culpabilidad, que también el órgano sancionador tiene que probar y fundamentar de forma motivada (STS de 6 de junio de 2008).
La exigencia ordinaria de simple culpa o imprudencia en el Derecho Administrativo sancionador ha sido determinante del reconocimiento de que las infracciones administrativas las pueden cometer tanto las personas físicas como las jurídicas, porque la culpabilidad puede producirse por la simple infracción de normas jurídicas sin que sean precisas otras valoraciones.
En el derecho administrativo sancionador se ha venido admitiendo la aplicación de los principios del derecho penal (Sentencia del Tribunal Supremo (Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sección 8ª), de 5 octubre 1990).
En Sentencias del TS de 16 de diciembre de 1986 y 20 de enero de 1987, entre otras, se recordaba, una vez más, que la potestad sancionadora de la Administración, como instrumento de la función de "policía" en el sentido clásico de la expresión, ofrece un talante intrínsecamente penal. Esta Sala así lo ha venido proclamando desde hace, al menos, quince años y ha obtenido en cada caso las consecuencias de tal premisa en orden a las diversas manifestaciones sustantivas o formales, desde la tipificación a la irretroactividad, desde el principio de legalidad a la prescripción, desde la audiencia del inculpado a la proscripción de la "reformatio in peius". En esta primera fase, la cobertura de esta identificación se encontró en el art. 27 de la Ley de régimen jurídico de la Administración del Estado, interpretado con una perspectiva unitaria y estructural del ordenamiento jurídico, concepto incorporado por entonces a las Leyes maestras del sistema administrativo y, muy especialmente, a la reguladora del Orden Jurisdiccional en el cual nos encontramos ahora.
Una vez promulgada la Constitución, resulta claro que su art. 25, donde se reconoce implícitamente la potestad administrativa sancionadora, tiene como soporte teórico la negación de cualquier diferencia ontológica entre sanción y pena, en tal sentido, resulta expresiva y concluyente la Sentencia de ocho de junio de mil novecientos ochenta y uno del Tribunal Constitucional afirma que "los principios inspiradores del orden penal son de aplicación, con ciertos matices, al Derecho Administrativo sancionador, dado que ambos son manifestaciones del ordenamiento punitivo del Estado, tal y como refleja la propia Constitución y una muy reiterada jurisprudencia de nuestro Tribunal Supremo, hasta el punto de que un mismo bien jurídico puede ser protegido con técnicas administrativas o penales".
Sobre la vigencia de tales principios del Derecho Penal en el Derecho Administrativo sancionador se ha pronunciado el Tribunal Supremo en sus sentencias de fecha 15 y 25 de abril de 2003, dictadas respectivamente en los recursos número 355/2001 y 357/2001, recogiendo la Jurisprudencia que del Tribunal Constitucional.
El Tribunal Constitucional en la sentencia núm. 7/1998 (Sala Primera), de 13 enero de 1998, dictada en el recurso de amparo núm. 950/1995, establece al respecto:
"Como es sabido, conforme a lo dispuesto en los Art. 24 y 25.1 CE , y desde la STC 18/1981 , este Tribunal ha venido declarando no sólo la aplicabilidad a las sanciones administrativas de los principios sustantivos derivados del Art. 25.1 CE , considerando que "los principios inspiradores del orden penal son de aplicación con ciertos matices, al derecho administrativo sancionador, dado que ambos son manifestaciones del ordenamiento punitivo del Estado" (fundamento jurídico 2.º), sino que también ha proyectado sobre las actuaciones dirigidas a ejercer las potestades sancionadoras de la Administración las garantías procedimentales ínsitas en el Art. 24 CE , en sus dos apartados, no mediante una aplicación literal, sino "en la medida necesaria para preservar los valores esenciales que se encuentran en la base del precepto" (fundamento jurídico 2º). Ello, como ha podido afirmar la STC 120/1996, "constituye una inveterada doctrina jurisprudencial de este Tribunal y, ya, postulado básico de la actividad sancionadora de la Administración en el Estado social y democrático de Derecho" (fundamento jurídico 5.º, que cita las SSTC 77/1983, 74/1985, 29/1989, 212/1990, 145/1993, 120/1994 y 197/1995). Acerca de esta traslación, por otra parte, condicionada a que se trate de garantías que "resulten compatibles con la naturaleza del procedimiento administrativo sancionador" (STC 197/1995, fundamento jurídico 7.º). ""
O la sentencia del Tribunal Constitucional núm. 169/1998 (Sala Primera), de 21 julio, en el Recurso de Amparo núm. 3760/1996, en la que se dice que:
"Este Tribunal Constitucional tiene establecido que "la presunción de inocencia rige sin excepciones en el ordenamiento sancionador y ha de ser respetada en la imposición de cualesquiera sanciones, sean penales, sean administrativas (...), pues el ejercicio del ius puniendi en sus diversas manifestaciones está condicionado por el Art. 24.2 de la Constitución al juego de la prueba y a un procedimiento contradictorio en el que puedan defenderse las propias posiciones. En tal sentido, el derecho a la presunción de inocencia comporta: Que la sanción esté basada en actos o medios probatorios de cargo o incriminadores de la conducta reprochada; que la carga de la prueba corresponda a quien acusa, sin que nadie esté obligado a probar su propia inocencia, y que cualquier insuficiencia en el resultado de las pruebas practicadas, libremente valorado por el órgano sancionador, debe traducirse en un pronunciamiento absolutorio" [STC 76/1990, fundamento jurídico 8º B)]. Estos principios generales no excluyen el valor probatorio que las actas de infracción pueden tener; actas en las que los funcionarios competentes consignan los hechos que observan en el transcurso de sus indagaciones y comprobaciones, con la posibilidad de destruir la presunción de inocencia de la que goza todo ciudadano. Así se hizo constar en la ya citada STC 76/1990, y se repite en la STC 14/1997, que modulan el contenido del derecho del Art. 24.2 CE. Según esta jurisprudencia constitucional, las actas de inspección tienen un valor que va más allá de la denuncia y gozan de valor probatorio. Sin embargo, esto no quiere decir "que las actas gocen (...) de una absoluta preferencia probatoria que haga innecesaria la formación de la convicción judicial acerca de la verdad de los hechos empleando las reglas de la lógica y de la experiencia. En vía judicial, las actas (...) incorporadas al expediente sancionador no gozan de mayor relevancia que los demás medios de prueba admitidos en Derecho y, por ello, ni han de prevalecer necesariamente frente a otras pruebas que conduzcan a conclusiones distintas, ni pueden impedir que el Juez del contencioso forme su convicción sobre la base de una valoración o apreciación razonada de las pruebas practicadas" (SSTC 76/1990 y 14/1997). "
Pues bien, trasladando al presente caso dichos principios interpretativos este tribunal llega a la convicción de que no cabe negar que en el presente caso ha quedado acreditada mediante la prueba necesaria la culpa en la que ha incurrido la actora habida cuenta de que su reiterada negativa a la prestación del servicio, así como la prestación final del servicio a título privado y facturado al cliente a título privado, no han quedado amparadas en una manifestación de su conducta que pueda, racional y lógicamente, interpretarse que refleje que Ambulancias Alerta, S.A., tenía una duda interpretativa que pudiera amparar su falta de responsabilidad y eventual exculpación. A dicha convicción llegamos si tenemos en cuenta los numerosos datos que han quedado acreditados en el expediente administrativo y que han quedado reflejados con detalle en las resoluciones administrativas recurridas, así como en los informes incorporados al expediente, y si tenemos en cuenta la falta de uniformidad y coherencia del discurso expresado por Ambulancias Alerta, S.A., en el expediente administrativo y en vía jurisdiccional, tendente a justificar la inexistencia de su responsabilidad.
E) El artículo 6 de la Ley 7/2004, de 28 de diciembre, de Medidas en Materia Sanitaria, en relación con las sanciones que pueden ser impuestas a dichas infracciones establece que:
"Las infracciones serán sancionadas, guardando la debida adecuación entre la gravedad del hecho constitutivo de la infracción y la sanción aplicada, y de conformidad con lo dispuesto en el artículo 145 de la Ley 12/2001, de 21 de diciembre, de Ordenación Sanitaria de la Comunidad de Madrid. "
Dicha Ley 12/2001, de 21 de diciembre, de Ordenación Sanitaria de la Comunidad de Madrid, en su artículo 145, y en relación a las sanciones previstas, dispone lo siguiente:
"1. Las infracciones serán sancionadas, conforme a lo establecido en la Ley General de Sanidad, guardando la debida adecuación entre la gravedad del hecho constitutivo de la infracción y la sanción aplicada, estableciéndose una graduación de la misma de: mínimo, medio y máximo para cada nivel de calificación, en función de la negligencia e intencionalidad del sujeto infractor, fraude o connivencia, incumplimiento de las advertencias previas, volumen de negocio de la empresa, número de personas afectadas, perjuicios causados, beneficios obtenidos a causa de la infracción y permanencia y transitoriedad de los riesgos.
"c) Infracciones muy graves:
- Grado mínimo: De 15.025,31 a 120.202,42 euros.
- Grado medio: De 120.202,43 a 360.607,26 euros.
- Grado máximo: De 360.607,27 a 601.012,11 euros. Dicha cantidad se puede rebasar hasta alcanzar el quíntuplo del valor de los productos o servicios objeto de la infracción."
Por tanto, la sanción impuesta, como se expresa en la resolución sancionadora, lo ha sido dentro del grado mínimo o grado inferior del recorrido de la sanción previsto normativamente.
Por todo lo expuesto, procede estimar el recurso apelación que venimos
analizando y confirmar la resolución sancionadora recurrida.
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