La responsabilidad patrimonial del Estado por vulneración del Derecho de la Unión Europea en la jurisprudencia del Tribunal de Luxemburgo.

 

La responsabilidad patrimonial del Estado por vulneración del Derecho de la Unión Europea en la jurisprudencia del Tribunal de Luxemburgo, según la sentencia de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Supremo, sec. 5ª, de 22 de julio de 2026, nº 973/2026.

Fue a partir de la sentencia de 19 de noviembre de 1991, asunto Francovich y Bonifachi, cuando se estableció el principio de la responsabilidad del Estado por daños causados a los particulares por violaciones del Derecho Comunitario, al indicar «que el Derecho comunitario impone el principio de que los Estados miembros están obligados a reparar los daños causados a los particulares por las violaciones del Derecho comunitario que les sean imputable», principio que se fundamenta en el hecho de que la plena eficacia de las normas comunitarias se vería cuestionada y la protección de los derechos que reconocen se debilitaría si los particulares no tuvieran la posibilidad de obtener una reparación cuando sus derechos son lesionados por una violación del Derecho Comunitario imputable a un Estado miembro.

Añade esta sentencia que la obligación de los Estados miembros de reparar dichos daños se basa también en el artículo 5 del Tratado, en virtud del cual los Estados miembros deben adoptar todas las medidas generales o particulares apropiadas para asegurar el cumplimiento de las obligaciones que les incumben en virtud del Derecho Comunitario. Entre esas obligaciones se encuentra la de eliminar las consecuencias ilícitas de una violación del Derecho Comunitario. Tal planteamiento es válido ya se trate de normas invocables o no directamente por los ciudadanos ante los tribunales, como se precisó por el Tribunal en sentencia de 5 de marzo de 1996, Brasserie du Pêcheur y Factortame, señalando que «así sucede también en el caso de lesión de un derecho directamente conferido por una norma comunitaria que los justiciables tienen precisamente derecho a invocar ante los órganos jurisdiccionales nacionale» y añadiendo como fundamento, que «en este supuesto, el derecho a reparación constituye el corolario necesario del efecto directo reconocido a las disposiciones comunitarias cuya infracción ha dado lugar al daño causado».

Por lo demás, el propio Tribunal justifica la elaboración de este régimen de responsabilidad, señalando en dicha sentencia, que a falta de disposiciones en el Tratado que regulen de forma expresa y precisa las consecuencias de las infracciones del Derecho Comunitario por parte de los Estados miembros, corresponde al Tribunal de Justicia, en el ejercicio de la misión que le confiere el artículo 164 del Tratado, consistente en garantizar la observancia del Derecho en la interpretación y la aplicación del Tratado, pronunciarse sobre tal cuestión según los métodos de interpretación generalmente admitidos, recurriendo, en particular, a los principios fundamentales del sistema jurídico comunitario y, en su caso, a principios generales comunes a los sistemas jurídicos de los Estados miembros.

El principio, así establecido expresamente en el artículo 215 del Tratado, de la responsabilidad extracontractual de la Comunidad, no es sino una expresión del principio general conocido en los ordenamientos jurídicos de los Estados miembros, conforme al cual una acción u omisión ilegal produce la obligación de reparar el perjuicio causado. Esta disposición pone de manifiesto también la obligación de los poderes públicos de indemnizar los daños causados en el ejercicio de sus funciones.

Por otro lado, debe señalarse que, en gran número de sistemas jurídicos nacionales, el régimen jurídico de la responsabilidad del Estado ha sido elaborado de modo determinante por vía jurisprudencial.

En la sentencia de 4 de julio de 2000, Haim II, el Tribunal de Justicia proclama con carácter general que la responsabilidad por los daños causados a los particulares por violaciones del Derecho Comunitario imputables a una autoridad pública nacional constituye un principio, inherente al sistema del Tratado, que genera obligaciones a cargo de los Estados miembros (véanse también las sentencias de 19 de noviembre de 1991, Francovich y otros, asuntos acumulados C-6/90 y C-9/90, Rec. p. I-5357, apartado 35; de 5 de marzo de 1996, Brasserie du Pêcheur y Factortame, asuntos acumulados C- 46/93 y C-48/93, Rec. p. I-1029, apartado 31; de 26 de marzo de 1996, British Telecommunications, C-392/93, Rec. p. I-1631, apartado 38; de 23 de mayo de 1996 , Hedley Lomas, C-5/94, Rec. p. I-2553, apartado 24; de 8 de octubre , Dillenkofer y otros, asuntos acumulados C-178/94, C-179/94 y C-188/94 a C- 190/94, Rec. p. I-4845, apartado 20, y de 2 de abril de 1998, Norbrook Laboratories, C-127/95, Rec. p. I- 1531, apartado 106).

La responsabilidad del Estado miembro se produce y es exigible por la vulneración del Derecho Comunitario, con independencia del órgano del mismo autor de la acción u omisión causante del incumplimiento, incluso en los casos en los que lo haya sido un legislador nacional, como ha establecido el Tribunal de Justicia en la citada sentencia de 5 de marzo de 1996 , Brasserie du Pêcheur y Factortame, al señalar que «el principio conforme al cual los Estados miembros están obligados a reparar los daños causados a los particulares por las violaciones del Derecho comunitario que les sean imputables es aplicable cuando el incumplimiento reprochado sea atribuido al legislador nacional».

En tal sentido, señala el Tribunal de Justicia en la citada sentencia de 4 de julio de 2000, Haim II, que incumbe a cada Estado miembro garantizar que los particulares obtengan la reparación del daño ocasionado por el incumplimiento del Derecho Comunitario, sea cual fuere la autoridad pública que haya incurrido en dicho incumplimiento y sea cual fuere aquella a la que, con arreglo al Derecho del Estado miembro afectado, le corresponda en principio hacerse cargo de dicha reparación (sentencia de 1 de junio de 1999, Konle, C-302/97, Rec. p. I-3099, apartado 62).

Por tanto, los Estados miembros no pueden liberarse de la mencionada responsabilidad ni invocando el reparto interno de competencias y responsabilidades entre las entidades existentes en su ordenamiento jurídico interno ni alegando que la autoridad pública autora de la violación del Derecho Comunitario no disponía de las competencias, conocimientos o medios necesarios.

En cuanto a los requisitos exigidos para dar lugar a indemnización en virtud de dicha responsabilidad del Estado miembro, el Tribunal de Justicia ha desarrollado una doctrina desde esa inicial sentencia (Francovich y Bonifachi), señalando que dependen de la naturaleza de la violación del Derecho Comunitario que origine el perjuicio causado, precisando que cuando un Estado miembro incumple la obligación que le incumbe de adoptar todas las medidas necesarias para conseguir el resultado prescrito por una Directiva, la plena eficacia de esa norma de Derecho comunitario impone un derecho a indemnización siempre y cuando concurran tres requisitos: que el resultado prescrito por la Directiva implique la atribución de derechos a favor de particulares; que el contenido de estos derechos pueda ser identificado basándose en las disposiciones de la Directiva; y que exista una relación de causalidad entre el incumplimiento de la obligación que incumbe al Estado y el daño sufrido por las personas afectadas.

Este planteamiento inicial se desarrolla en la sentencia Brasserie du Pêcheur y Factortame, según la cual:

«el Derecho comunitario reconoce un derecho a indemnización cuando se cumplen tres requisitos, a saber, que la norma jurídica violada tenga por objeto conferir derechos a los particulares, que la violación esté suficientemente caracterizada, y, por último, que exista una relación de causalidad directa entre la infracción de la obligación que incumbe al Estado y el daño sufrido por las víctimas».

En efecto, estos requisitos satisfacen, en primer lugar, las exigencias de la plena eficacia de las normas comunitarias y de la tutela efectiva de los derechos que éstas reconocen. Ello es así porque todos los poderes públicos, incluidos los tribunales, deben actuar con pleno sometimiento al conjunto del ordenamiento jurídico, incluido el Derecho de la Unión Europea, que, en virtud del principio de primacía, desplaza y hace inaplicables aquellas disposiciones normativas del derecho interno que sean contrarias al Derecho Comunitario. Así lo ha declarado una reiterada jurisprudencia del TJUE que, ya desde la sentencia Costas contra Enel, de 15 de julio de 1964, proclama el principio de primacía como un principio consustancial para la efectividad del derecho de la Unión Europea. En consecuencia, si una norma nacional es contraria a una disposición del Derecho europeo, las autoridades de los Estados miembros deben inaplicar el Derecho nacional para aplicar la disposición europea. El Derecho nacional no se anula, pero su carácter obligatorio queda desplazado.

En segundo lugar, estos requisitos se corresponden, sustancialmente, con los establecidos sobre la base del artículo 215 por el Tribunal de Justicia en su jurisprudencia relativa a la responsabilidad de la Comunidad por daños causados a particulares debido a actos normativos ilegales de sus Instituciones.

De los tres requisitos es el segundo el que plantea mayores dificultades para su concreción en cada caso, de manera que el propio Tribunal viene a indicar los elementos que pueden valorarse al efecto, señalando que el criterio decisivo para considerar que una violación del Derecho comunitario es suficientemente caracterizada es el de la inobservancia manifiesta y grave, por parte tanto de un Estado miembro como de una Institución comunitaria, de los límites impuestos a su facultad de apreciación.

A este respecto, entre los elementos que el órgano jurisdiccional competente puede tener que considerar, debe señalarse el grado de claridad y de precisión de la norma vulnerada, la amplitud del margen de apreciación que la norma infringida deja a las autoridades nacionales o comunitarias, el carácter intencional o involuntario de la infracción cometida o del perjuicio causado, el carácter excusable o inexcusable de un eventual error de Derecho, la circunstancia de que las actitudes adoptadas por una Institución comunitaria hayan podido contribuir a la omisión, la adopción o al mantenimiento de medidas o de prácticas nacionales contrarias al Derecho Comunitario.

En cualquier caso, una violación del Derecho Comunitario es manifiestamente caracterizada cuando ha perdurado a pesar de haberse dictado una sentencia en la que se declara la existencia del incumplimiento reprochado, de una sentencia prejudicial o de una jurisprudencia reiterada del Tribunal de Justicia en la materia, de las que resulte el carácter de infracción del comportamiento controvertido.

La infracción del deber de transposición de una Directiva en el plazo establecido se viene considerando, «per se», una infracción manifiesta y grave, por lo que dará lugar a indemnización.

La obligación de reparar los daños causados a los particulares no puede supeditarse a un requisito, basado en el concepto de culpa, que vaya más allá de la violación suficientemente caracterizada del Derecho comunitario. En efecto, imponer un requisito suplementario de tal naturaleza equivaldría a volver a poner en entredicho el derecho a indemnización que tiene su fundamento en el ordenamiento jurídico comunitario.

La sentencia de 4 de julio de 2000, Haim II, refleja de una forma casi completa la doctrina del Tribunal de Justicia respecto de este segundo requisito, señalando que:

«... por una parte, una violación está suficientemente caracterizada cuando un Estado miembro, en el ejercicio de su facultad normativa, ha vulnerado, de manera manifiesta y grave, los límites impuestos al ejercicio de sus facultades (véanse las sentencias, antes citadas, Brasserie du Pêcheur y Factortame, apartado 55; British Telecommunications, apartado 42, y Dillenkofer, apartado 25), y que, por otra parte, si el Estado miembro de que se trate, en el momento en que cometió la infracción, sólo disponía de un margen de apreciación considerablemente reducido, incluso inexistente, la mera infracción del Derecho comunitario puede bastar para demostrar la existencia de una violación suficientemente caracterizada (véanse las sentencias, antes citadas, Hedley Lomas, apartado 28, y Dillekofer, apartado 25).

39. A este respecto, procede recordar que la obligación de reparar los daños causados a los particulares no puede supeditarse a un requisito, basado en el concepto de culpa, que vaya más allá de la violación suficientemente caracterizada del Derecho comunitario (sentencia Brasserie du Pêcheur y Factortame, antes citada, apartado 79).

40. Pues bien, el margen de apreciación mencionado en el apartado 38 de la presente sentencia es el margen de que dispone el Estado miembro considerado. Su existencia y amplitud se determinan en relación con el Derecho comunitario, y no con el Derecho nacional. Por consiguiente, el margen de apreciación que el Derecho nacional, en su caso, confiera al funcionario o a la Institución que haya violado el Derecho comunitario carece de importancia a este respecto.

41. De la jurisprudencia citada en ese mismo apartado 38 se desprende también que una mera infracción del Derecho comunitario por parte de un Estado miembro puede constituir una violación suficientemente caracterizada, pero no la constituye necesariamente.

42. Para determinar si una infracción del Derecho comunitario constituye una violación suficientemente caracterizada, el Juez nacional que conozca de una demanda de indemnización de daños y perjuicios deberá tener en cuenta todos los elementos que caractericen la situación que se le haya sometido.

43. Entre los elementos que acaban de mencionarse, figuran el grado de claridad y de precisión de la norma vulnerada, el carácter intencional o involuntario de la infracción cometida o del perjuicio causado, el carácter excusable o inexcusable de un eventual error de Derecho y la circunstancia de que las actitudes adoptadas por una Institución comunitaria hayan podido contribuir a la adopción o al mantenimiento de medidas o de prácticas nacionales contrarias al Derecho comunitario (véase la sentencia Brasserie du pêcheur y Factortame, antes citada, apartado 56, sobre los requisitos para que el Estado incurra en responsabilidad como consecuencia de los actos y omisiones del legislador nacional contrarios al Derecho comunitario)». La garantía del derecho de indemnización de los particulares y el conocimiento de las oportunas reclamaciones corresponde a los jueces y tribunales nacionales, como ya se indicaba en la inicial sentencia de 19 de noviembre de 1991 , «encargados de aplicar, en el marco de sus competencias, las disposiciones de Derecho comunitario, garantizar la plena eficacia de tales normas y proteger los derechos que confieren a los particulares»(véanse, principalmente, las sentencias de 9 de marzo de 1978, Simmenthal, C-106/77, y de 19 de junio de 1990, Factortame, C-213/89), señalándose en la de 5 de marzo de 1996 que «el Tribunal de Justicia no puede sustituir la apreciación de los órganos jurisdiccionales nacionales, únicos competentes para determinar los hechos de los asuntos principales y para caracterizar las violaciones del Derecho comunitario de que se trata, por la suya propio», añadiendo que «corresponde a los órganos jurisdiccionales nacionales comprobar si existe una relación de causalidad directa entre el incumplimiento de la obligación que incumbe al Estado y el daño sufrido por las personas lesionadas».

En el mismo sentido se expresa la sentencia de 4 de julio de 2000.

En lo que atañe al procedimiento y marco normativo en que han de desarrollarse las correspondientes reclamaciones de responsabilidad por incumplimiento del Derecho Comunitario, señala el Tribunal de Justicia (sentencia de 19 de noviembre de 1991) que:

«El Estado debe reparar las consecuencias del perjuicio causado en el marco del Derecho nacional en materia de responsabilidad. En efecto, a falta de una normativa comunitaria, corresponde al ordenamiento jurídico interno de cada Estado miembro designar los órganos jurisdiccionales competentes y regular las modalidades procesales de los recursos judiciales destinados a garantizar la plena protección de los derechos que corresponden a los justiciables en virtud del Derecho comunitario (véanse las sentencias de 22 de enero de 1976, Russo, 60/75, Rec. p. 45; de 16 de diciembre de 1976, Rewe, 33/76, Rec. p. 1989, y de 7 de julio de 1981, Rewe, 158/80, Rec. p. 1805 ).

43.- Debe señalarse, además, que las condiciones, de fondo y de forma, establecidas por las diversas legislaciones nacionales en materia de indemnización de daños no pueden ser menos favorables que las referentes a reclamaciones semejantes de naturaleza interna y no pueden articularse de manera que hagan prácticamente imposible o excesivamente difícil obtener la indemnización (véase, en lo que respecta a la materia análoga del reembolso de gravámenes percibidos en contra de lo dispuesto por el Derecho comunitario, especialmente la sentencia de 9 de noviembre de 1983, San Giorgio, 199/82, Rec. p. 3595 )»

Precisa el Tribunal de Justicia (sentencia 5 de marzo de 2006 ) que:

«...en los casos en que una violación del Derecho comunitario por un Estado miembro sea imputable al legislador nacional que ha actuado en un ámbito en el que dispone de un margen de apreciación amplio para adoptar opciones normativas, los particulares lesionados tienen derecho a una indemnización cuando la norma de Derecho comunitario violada tenga por objeto conferirles derechos, la violación esté suficientemente caracterizada y exista una relación de causalidad directa entre esta violación y el perjuicio sufrido por los particulares. Con esta reserva, el Estado debe reparar las consecuencias del perjuicio causado por una violación del Derecho comunitario que le es imputable, en el marco del Derecho nacional en materia de responsabilidad, teniendo en cuenta que los requisitos fijados por la legislación nacional aplicable no podrán ser menos favorables que los referentes a reclamaciones semejantes de naturaleza interna y que no podrán articularse de manera que hagan prácticamente imposible o excesivamente difícil obtener la reparación».

Igualmente, y por lo que atañe la determinación de la reparación del daño, establece el Tribunal de Justicia (sentencia 5 de marzo de 1996 , Brasserie du Pêcheur y Factortame), que:

«la reparación, a cargo de los Estados miembros, de los daños que han causado a los particulares por las violaciones del Derecho comunitario debe ser adecuada al perjuicio por éstos sufrido. A falta de disposiciones comunitarias en este ámbito, corresponde al ordenamiento jurídico interno de cada Estado miembro fijar los criterios que permitan determinar la cuantía de la indemnización, que no pueden ser menos favorables que los que se refieran a reclamaciones o acciones semejantes basadas en el Derecho interno y que, en ningún caso, pueden articularse de manera que hagan prácticamente imposible o excesivamente difícil la reparación. No es conforme al Derecho comunitario una normativa nacional que limite, de manera general, el daño indemnizable únicamente a los daños causados a determinados bienes individuales especialmente protegidos, excluyendo el lucro cesante sufrido por los particulares. Por otra parte, en el marco de reclamaciones o acciones basadas en el Derecho comunitario, debe poder concederse una indemnización de daños y perjuicios particulares, como son los daños y perjuicios "disuasorios" previstos por el Derecho inglés, si el derecho a dicha indemnización puede ser reconocido en el marco de reclamaciones o acciones similares basadas en el Derecho interno».

En cuanto al ámbito temporal de la responsabilidad del Estado miembro, el Tribunal de Justicia señala en la sentencia de 5 de marzo de 1996 , que:

«la obligación, a cargo de los Estados miembros, de reparar los daños causados a los particulares por las violaciones de Derecho comunitario que les son imputables no puede limitarse únicamente a los daños sufridos con posterioridad a que se haya dictado una sentencia del Tribunal de Justicia en la que se declare el incumplimiento reprochado».

Pero en la misma sentencia, ante la solicitud de limitación de la indemnización a los daños producidos después de que se dicte la sentencia, en la medida en que los perjudicados no hubieren iniciado previamente un procedimiento judicial o una reclamación equivalente, el Tribunal de Justicia señala que:

«procede recordar que, el Estado debe reparar las consecuencias del perjuicio causado, en el marco del Derecho nacional sobre responsabilidad. Los requisitos de fondo y de forma, fijados por las distintas legislaciones nacionales en materia de indemnización de daños, pueden tener en cuenta las exigencias del principio de seguridad jurídica».

En particular y por lo que se refiere a la labor que desempeñan los órganos jurisdiccionales de los Estados miembros en este ámbito, en dos sentencias fundamentales para la construcción y efectividad del Derecho comunitario (sentencia Simmenthal, de 9 de marzo de 1978, y sentencia Factortame III, de 5 de marzo de 1996 ), el TJCE recordó expresamente que los Jueces nacionales deben garantizar la eficacia del Derecho Comunitario y la protección de los derechos que confiere a los particulares, garantía que expresamente se extiende a la posibilidad de obtener una reparación en aquellos casos en que sus derechos son vulnerados como consecuencia de una violación del Derecho Comunitario.

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Cuando una actividad económica no cumple con los requisitos específicos de aislamiento acústico conforme a la Ordenanza reguladora de ruido y vibraciones, y no se aportan pruebas técnicas que desvirtúen los informes municipales que evidencian dicha falta de cumplimiento no cabe de subsanación de deficiencias administrativas.

 

La sentencia de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Cataluña, sec. 2ª, de 2 de julio de 2026, nº 728/2026, rec. 383/2025, desestima el recurso de apelación al no acreditar la persona recurrente el cumplimiento de los requisitos legales en materia de aislamiento acústico y control de ruidos, manteniéndose la valoración de los informes técnicos municipales y confirmando la legalidad del requerimiento administrativo.

Cuando una actividad económica comunicada no cumple con los requisitos específicos de aislamiento acústico conforme a la Ordenanza reguladora de ruido y vibraciones, y no se aportan pruebas técnicas que desvirtúen los informes municipales que evidencian dicha falta de cumplimiento, procede desestimar el recurso contencioso-administrativo contra el requerimiento de subsanación de deficiencias administrativas.

La razón se otorga a la administración pública, dado que el recurrente no logró acreditar de forma completa y válidamente el cumplimiento de los requisitos legales en materia de aislamiento acústico exigidos para la actividad de taller mecánico comunicada.

Los informes técnicos municipales, valorados como objetiva y adecuadamente fundamentados, indicaron que los niveles de emisión acústica superaban los límites permitidos y que la documentación presentada incluía errores y no contaba con mediciones adecuadas de aislamiento acústico, lo que fundamenta la decisión de mantener el requerimiento de subsanación.

Se destaca la interpretación estricta sobre la documentación exigida para acreditar el cumplimiento de la normativa de aislamiento acústico en actividades económicas sujetas a comunicación previa, enfatizando la importancia de la suficiencia y fiabilidad de informes técnicos para validar la subsanación de deficiencias administrativas.

A) Introducción.

Una persona presentó comunicación previa para la apertura de un taller mecánico sin incluir un plan de pintura y chapa, la administración municipal requirió la subsanación de deficiencias relacionadas con el incumplimiento de la Ordenanza reguladora del ruido y las vibraciones, incluyendo la presentación de un expediente de comunicación de obras y certificación de aislamiento acústico.

¿Es procedente desestimar el recurso contencioso administrativo interpuesto contra el requerimiento de subsanación de deficiencias en materia de contaminación acústica para la apertura de un taller mecánico?.

Se desestima el recurso de apelación al no acreditar la persona recurrente el cumplimiento de los requisitos legales en materia de aislamiento acústico y control de ruidos, manteniéndose la valoración de los informes técnicos municipales y confirmando la legalidad del requerimiento administrativo.

El artículo 43 de la Ley 18/2020, de facilitación de la actividad económica, junto con la Ordenanza reguladora del ruido y las vibraciones, respaldan el procedimiento de subsanación, y los informes técnicos municipales constituyen valoraciones objetivas no desvirtuadas, justificando la desestimación del recurso sin que la apelante haya aportado prueba que contradiga dichos informes.

B) Sobre el objeto del recurso de apelación.

1º) Es objeto de este recurso de apelación la sentencia núm. 310/2024, de 10 de diciembre de 2024, del Juzgado Contencioso-Administrativo núm. 17 de Barcelona, dictada en el recurso ordinario núm. 170/2023-F, en la que fue desestimado el recurso contencioso-administrativo interpuesto en nombre de D. Victor Manuel, contra la resolución del teniente de alcalde de Promoción Económica y Proyección de la Ciudad, de 7 de febrero de 2023, en la que se dispuso:

"PRIMERO. Iniciar un procedimiento administrativo de subsanación de defectos u omisión de requisitos legales de acuerdo con lo que prevén los artículos 42 y 43 de la Ley 18/2020, del 28 de diciembre , de facilitación de la actividad económica.

SEGUNDO. Requerir al Sr. Victor Manuel, titular de la actividad de taller de reparación de vehículos (sin plancha ni pintura), emplazada en la calle de Galileu, ... con expediente núm. CMMA NUM000, para que, en el plazo de un mes contado desde el día siguiente de la notificación de la resolución, presente en el Ayuntamiento los documentos que acrediten que se ha llevado a cabo la subsanación de las deficiencias siguientes:

- Hacer las modificaciones necesarias para conseguir el cumplimiento de la Ordenanza reguladora del ruido y las vibraciones de acuerdo con las condiciones expuestas en el informe técnico del punto 2 de los antecedentes.

- Tramitar un expediente de comunicación de obras (CLOB) para realizar las actuaciones necesarias. La subsanación de esta deficiencia se verificará por medio de la presentación de la instancia de solicitud de CLOB (o indicación del expediente) e imágenes gráficas de la ejecución de la obra.

- Medir el valor de aislamiento acústico, por parte de una EC-PCA, que tendrá que satisfacer el aislamiento mínimo exigido en el anexo 7 de la Ordenanza reguladora del ruido y las vibraciones de acuerdo con la clasificación de la actividad según el artículo 12.

TERCERO. Advertir a la persona titular de la actividad que de no subsanar las deficiencias se emitirá resolución acordando el cese de la actividad, entendiendo como no válida la comunicación previa de referencia, y, por tanto, no autorizar su funcionamiento, de acuerdo con el artículo 43.6 b de la Ley 18/2020, del 28 de diciembre, de facilitación de la actividad económica.

CUARTO. Informar a la persona titular que, si hay que proceder a una segunda inspección del local a los efectos de comprobar que han sido subsanadas las deficiencias detectadas en la inspección realizada, tendrá que abonar la tasa que corresponde por la segunda visita de inspección en aplicación del artículo 10 de la Ordenanza fiscal 3.33 reguladora de la tasa de servicios de legalización de actividades e instalaciones y de servicios ambientales.

QUINTO. Dar a la persona interesada un plazo de audiencia de 15 días para que pueda presentar alegaciones si lo considera pertinente".

2º) La sentencia apelada desestimó el recurso, razonando en su F.J. 3º:

"De lo actuado en autos resulta que el recurrente presentó una comunicación de inicio y modificación sustancial de actividad con proyecto técnico y certificado en relación al establecimiento sito en la calle Galileo número 98 local B de Terrassa, para la actividad principal de taller mecánico de vehículos.

Efectuada la correspondiente evaluación por parte del personal técnico municipal, concluyó el Ayuntamiento que no puede considerarse correctamente comunicada la actividad sin la subsanación de las deficiencias detectadas, relativas al cumplimiento de la normativa sobre ruidos.

En particular, el informe técnico obrante en el expediente administrativo pone de manifiesto que en el informe de ensayo de inmisión acústica realizado por una EC-PCA se hace constar que el funcionamiento de la actividad en horario diurno supera el valor límite de la emisión acústica establecida en el anexo 4 de la Ordenanza reguladora de ruido y vibraciones -normativa aplicable al presente caso- en el recinto sensible de la planta primera, sin que se haya aportado ninguna otra justificación y actuación que permita deducir que se haya realizado otra intervención para amortiguar o evitar la superación del valor límite de la emisión acústica en la planta primera hasta niveles admitidos por la ordenanza.

En el primer piso del edificio, según el informe emitido por la entidad colaboradora, el receptor interior del dormitorio en horario diurno es de 33 dB(A), lo que supera el nivel máximo admisible en la Ordenanza reguladora municipal.

Por otro lado, y constando la actividad como clasificada en el grupo II de la Ordenanza reguladora de ruidos y vibraciones -cuestión no discutida por la actora-, y toda vez que la actividad de un taller mecánico se valora en una emisión de 90 i 94 dB(A), ello implica que para legalizar su apertura debe justificarse el cumplimiento de los requerimientos de aislamiento acústico a ruido aéreo o ruido de impacto establecidos en el anexo 7 en horario diurno, mediante un estudio acústico o certificado que incluya los resultados de la medición "in situ". El informe emitido por la entidad de prevención de la contaminación acústica aportado por el recurrente recoge mediciones de inmisión acústica y no la medida de aislamiento acústico, medidas de aislamiento acústico que no han sido aportadas.

Por otro lado, el informe técnico municipal recoge que el certificado aportado por el hoy recurrente indica el cumplimiento del punto de ruidos y vibraciones, aun cuando el informe con medidas de los niveles acústicos que acompaña concluye el incumplimiento de los límites establecidos en la normativa, haciendo constar el certificado de manera errónea datos relevantes que deben asegurar que la actividad de reparación de vehículos cumple con la normativa, y sin que dichos errores hayan sido objeto de subsanación.

Finalmente, y atendida la clasificación del taller en el grupo II, según la Ordenanza reguladora de ruidos y vibraciones, como se ha expuesto, debe calcularse a efectos de cumplimiento el vector ambiental y de seguridad (VAS), de tal manera que su resultado -a partir del aislamiento de la actividad o técnicas de rebaja de dicho vector ambiental y de seguridad- resulte compatible con la situación de la actividad en planta baja de edificio de viviendas con acceso independiente, lo cual, según el informe, municipal no concurre.

A parir de lo anterior, teniendo en cuenta que los informes municipales en materia de actividades deben considerarse, salvo prueba en contrario, como valoraciones objetivas y que el análisis contenido en el informe del técnico municipal no consta desvirtuado por ninguna prueba de perito que lo contradiga, ello unido a que el único argumento de la demanda es prácticamente la manifestación genérica de que se aportó la documentación requerida y que lo que se le solicita ya fue aportado en su día, nos aboca a la desestimación del presente recurso contencioso administrativo".

C) Sobre los motivos del recurso de apelación, y resolución de este Tribunal.

El requerimiento para subsanar una comunicación previa de inicio de una actividad de taller mecánico, que se impugnó, fue emitido en un procedimiento para subsanar los defectos u omisiones de la comunicación, regulado en el artículo 43 de la Ley 18/2020, de 28 de diciembre, de facilitación de la actividad económica.

Como fundamento de la apelación, se reitera que el recurrente ya presentó toda la documentación necesaria para acreditar el cumplimiento de los requerimientos de aislamiento acústico y contra vibraciones exigidos por la normativa de aplicación; pero no enfrenta los argumentos de la sentencia apelada para considerar que esos requisitos no fueron probados, ni expresa más argumentos para desvirtuar el fundamento de dicha sentencia que reiterar que la documentación estaba completa y justificaba suficientemente que no se supera el límite de emisiones e inmisiones en horario diario, ni los requerimientos de aislamiento frente a vibraciones o ruidos de impacto, ni los otros a los que se hace referencia en la sentencia; y, no habiendo presentado prueba que desvirtuase los informes técnicos en los que se fundamentó el requerimiento impugnado y la sentencia, debe mantenerse la valoración de la prueba hecha en esta última, y, consecuentemente, tener por no acreditado el cumplimiento de todos los requisitos materiales relativos a la actividad comunicada.

Resolviendo congruentemente con las pretensiones de las partes, al igual que se hizo en primera instancia, y con esa limitación, que impide pronunciarse sobre la inadmisibilidad de un recurso que se dirige contra un acto no susceptible de recurso por tener como objeto un requerimiento de complemento de documentación, y no la resolución del procedimiento de subsanación con las alternativas previstas en el artículo 43.6 de la citada Ley 18/2020, procede dictar sentencia desestimando la apelación.

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El Ayuntamiento debe incoar el oportuno expediente administrativo a una asociación para exigir la presentación de la declaración responsable ambiental, no bastando con actuaciones sancionadoras aisladas.

 

La sentencia de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Asturias, sec. 2ª, de 8 de julio de 2026, nº 650/2026, rec. 114/2026, desestima la apelación interpuesta, confirmando que el ayuntamiento debe incoar el oportuno expediente administrativo para exigir la presentación de la declaración responsable ambiental, pues se infiere que la actividad desarrollada en el club marítimo no es esporádica o excepcional, sino discontinua y, por ello, no excluida del deber de presentación de una declaración responsable ambiental, sin perjuicio de que, en la tramitación de dicha declaración pueda tomarse en consideración tal carácter discontinuo.

La orden a la Administración para que incoe un procedimiento de declaración responsable ambiental no infringe dicha potestad de autoorganización, pues tal control ambiental es una obligación vinculada al principio de legalidad.

Cuando una actividad susceptible de generar molestias y sujeta al régimen de declaración responsable ambiental carece de dicho título habilitante, la Administración está obligada a incoar el expediente correspondiente para exigir su presentación, actuando de forma preventiva y no solo mediante sanciones reactivas, sin que ello suponga una sustitución del criterio técnico-administrativo sino el cumplimiento del deber legal de control y vigilancia ambiental.

El Tribunal da la razón al demandante, confirmando que la actuación del Ayuntamiento fue insuficiente al limitarse a sanciones puntuales sin exigir el título legal previsto para actividades molestas. Se entiende que la Administración incumplió su deber de control preventivo y vigilancia ambiental, y que el silencio administrativo negativo en este contexto no puede amparar la falta de incoación del expediente. Se rechazan las alegaciones de que la sentencia impone una sustitución indebida del criterio técnico, ya que se trata del cumplimiento de una obligación legal ineludible.

El fallo confirma la nulidad de los actos recurridos y obliga al Ayuntamiento a iniciar el procedimiento para exigir la declaración responsable ambiental, sin imponer clausura automática pero garantizando el correcto ejercicio de las potestades municipales. Se desestiman tanto el recurso del Ayuntamiento como la adhesión del Club Marítimo.

La sentencia destaca la clarificación sobre la obligación administrativa de incoar procedimientos para exigir la presentación de la declaración responsable ambiental en actividades molestas, enfatizando que el control preventivo es esencial y que la mera sanción de infracciones aisladas resulta insuficiente para proteger los derechos de los ciudadanos y garantizar el ordenamiento jurídico ambiental.

A) Introducción.

El Ayuntamiento no exigió la presentación de la declaración responsable ambiental a una asociación dedicada a actividades sociales y deportivas, pese a denuncias ciudadanas y comprobación de actividades sin licencia, limitándose a imponer sanciones puntuales por molestias acústicas en un entorno residencial.

¿Debe el Ayuntamiento incoar un expediente administrativo para exigir la presentación de la declaración responsable ambiental a la asociación, como título habilitante obligatorio para actividades molestas, o puede limitarse a actuaciones sancionadoras aisladas sin incoar dicho procedimiento?.

Se confirma que el Ayuntamiento debe incoar el oportuno expediente administrativo para exigir la presentación de la declaración responsable ambiental, no bastando con actuaciones sancionadoras aisladas, imponiéndose además las costas del recurso a la parte apelante.

De conformidad con los artículos 68, 71 y 72 de la Ley 1/2021 de Calidad Ambiental de Asturias y los principios de actuación administrativa del artículo 3 de la Ley 40/2015, la omisión de incoar el procedimiento para exigencia de este título habilitante supone pasividad administrativa incompatible con la eficacia exigible, y el control judicial puede ordenar la incoación sin usurpar la potestad discrecional, pues la obligación es legal y vinculante.

B) Recurso de apelación.

Se aduce por el apelante que la sentencia al imponer la exigencia de declaración responsable sin una valoración individualizada sustituye indebidamente el criterio técnico administrativo por una apreciación judicial abstracta.

No puede acogerse esta alegación. En este sentido, el Magistrado de instancia recoge en la sentencia apelada los hechos que resultan acreditados y examina las denuncias presentadas, así como lo que califica como reconocimiento municipal del carácter molesto de la actividad, mencionando expresamente la resolución municipal de 15 de julio de 2021, los informes de la Policía Local y del Vigilante de Urbanismo de junio y julio de 2021, el acuerdo de incoación de 25 de junio de 2024, así como la resolución sancionadora de 19 de julio de 2024, todo lo cual lleva a dicho Juzgador a considerar insuficiente la actuación puntual y reactiva de la Administración, centrada en sancionar infracciones una vez producidas, sin abordar la raíz del problema: la ausencia de título habilitante ambiental que permita condicionar, controlar y, en su caso, corregir la actividad en su conjunto. No estamos pues ante una apreciación judicial abstracta, sino específica, adaptada a las concretas circunstancias del caso.

Sostiene el apelante que el fallo de la sentencia reconoce el derecho a que el Ayuntamiento incoe un expediente administrativo concreto, con una finalidad predeterminada, lo que excede del control jurisdiccional, pues sustituye la potestad de autoorganización y apreciación técnica de la administración por un mandato judicial específico.

No puede acogerse esta vertiente impugnatoria.

La orden a la Administración para que incoe un procedimiento de declaración responsable ambiental no infringe dicha potestad de autoorganización, pues tal control ambiental es una obligación vinculada al principio de legalidad. Así, el art. 71.1 de la Ley 1/2023 dispone que: "El titular que pretenda desarrollar una actividad sujeta al régimen de declaración responsable ambiental, previamente a la presentación de la misma ante el órgano sustantivo ambiental, deberá:...". Y el art. 72.1 del mismo texto legal añade: "La declaración responsable ambiental se presentará con anterioridad al inicio de la actividad". De esta forma, la norma impone, de forma imperativa, un deber de presentación de la declaración responsable ambiental cuando concurren los requisitos legales establecidos al efecto (el art. 68 de la misma Ley establece: "Quedan sometidas al régimen de declaración responsable ambiental las actividades e instalaciones, públicas o privadas, que por su menor incidencia ambiental no requieran ser sometidas a autorización ambiental integrada, ya sea ordinaria o simplificada, ni a evaluación de impacto ambiental ordinaria"). De modo que si un administrado cumple con los requisitos para iniciar una actividad sujeta a declaración responsable ambiental, la Administración está obligada a tramitarla, sin que una eventual negativa a tal tramitación pueda ampararse en las potestades discrecionales de la Administración. En consecuencia, si la Administración incumple tal obligación, el órgano jurisdiccional puede establecer un pronunciamiento condenatorio en orden a hacer efectiva la mencionada obligación. La tramitación de un expediente para exigir al titular de la actividad la presentación de una declaración responsable ambiental, cuando concurren los requisitos legalmente establecidos, no comporta una sustitución de la Administración en la determinación del contenido discrecional de los actos anulados ( art. 71.2 de la LJCA), sino que tal tramitación constituye un procedimiento obligatorio para la Administración, quien no tiene discrecionalidad para decidir si aplica o no la normativa ambiental o para tramitar un expediente exigido por la Ley.

Se señala por el Magistrado de instancia que la ausencia de licencia o título habilitante en actividades molestas constituye una infracción esencial que legitima la clausura inmediata. Asimismo se indica que las sanciones aisladas no eximen a la administración de la obligación de exigir el título habilitante ambiental, si bien se matiza que la estimación del recurso, que se acuerda en la sentencia apelada, no comporta necesariamente que la clausura se acuerde de manera automática y directa al margen del procedimiento administrativo, sino que implica, en todo caso, la obligación municipal de ejercer de forma efectiva sus potestades de control y disciplina ambiental, incoando y tramitando el procedimiento tendente a la presentación de la declaración responsable ambiental.

En efecto, la sentencia del Tribunal Supremo de 27 de mayo de 2003, recurso nº 141/1999, afirma: "la clausura ordenada por los decretos municipales impugnados en la instancia es ajustada a derecho al carecer la entidad recurrente de licencia de actividad, habiendo sido oída en el expediente y no resultando desproporcionada la medida, según se explica y justifica en la sentencia recurrida". Y la sentencia del TSJ de Madrid de 20 de febrero de 2013, recurso nº 1574/2012, señala: "Ahora bien la clausura de una actividad ejercida sin licencia (o declaración responsable en la actualidad en algunos casos) es una medida cautelar que ha de adoptarse previa audiencia del interesado".

De ahí que el Juzgador de instancia, en la sentencia apelada, entienda que no procede en este momento acordar la clausura inmediata del establecimiento Club Marítimo de Celorio, pues "la medida de clausura debe ser adoptada en el marco de un procedimiento administrativo contradictorio, conforme a los principios de legalidad, debido proceso y protección de los derechos fundamentales del afectado".

En definitiva, la decisión judicial de anular los actos recurridos y condenar al Ayuntamiento a incoar el oportuno expediente administrativo para exigir al titular de la actividad la presentación de la declaración responsable ambiental, con adopción, en su caso, de las medidas cautelares y sancionadoras legalmente previstas resulta ajustada a derecho.

Procede, por todo ello, desestimar el recurso de apelación interpuesto así como la adhesión a dicho recurso formulada por el Club Marítimo de Celorio.

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No cabe admitir un recurso de apelación si no se supera el límite cuantitativo aplicable de 30.000 euros conforme a lo establecido en el artículo 81.1.a) de la Ley 29/1998, de 13 de julio, ni acumulando sanciones de inferior cuantía.

 

La sentencia de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid, sec. 2ª, de 15 de julio de 2026, nº 620/2026, rec. 184/2026, desestima la apelación interpuesta, pues no se supera el límite cuantitativo aplicable de 30.000 euros para acceder a la apelación, pues la sanción impuesta sólo alcanza la suma de 14.000 euros y la segunda solo alcanza la suma de 17.000 euros.

Las causas de inadmisión que debieron apreciarse en el trámite correspondiente han de jugar como causas de desestimación, y como el recurso debió ser inadmitido en su día, lo que ahora se transforma en causa de desestimación.

La cuantía del recurso, según establece el artículo 41 de la LJCA de 1998, se fija atendiendo al valor económico de la pretensión, por lo que, de solicitarse la anulación de un acto, habrá de atenderse al contenido económico del mismo y siempre depurando dicha cuantía de elementos ajenos al débito principal, tales como recargos, costas o cualquier otra clase de responsabilidad.

En los supuestos de acumulación de pretensiones (es indiferente que se haya producido en vía administrativa o jurisdiccional) la cuantía del recurso vendrá determinada por la suma del valor económico de las pretensiones objeto de aquéllas pero no comunicará a las de cuantía inferior la posibilidad de casación.

La cuantía para la admisibilidad del recurso de apelación en materia contencioso-administrativa debe evaluarse individualmente para cada acto administrativo sancionador, no sumando sanciones independientes, y manteniéndose fija desde el inicio del proceso, siendo inadmisible el recurso cuando la cuantía de la pretensión no supera los 30.000 euros, incluso tras una estimación parcial de la demanda.

El Tribunal Supremo desestima el recurso de apelación interpuesto por la Administración, confirmando la inadmisibilidad del recurso debido a que la sanción confirmada por importe de 14.000 euros no supera el límite cuantitativo de 30.000 euros requerido por la Ley para procedencia del recurso. Se fundamenta en la interpretación jurisprudencial que establece la individualidad de los actos administrativos sancionadores y la imposibilidad de sumar cuantías de sanciones independientes para superar el umbral. Asimismo, se mantiene la fijación de la cuantía desde la iniciación del proceso y se rechaza la modificación de ésta tras una estimación parcial de las pretensiones.

La sentencia destaca la importancia de la independencia en la valoración de la cuantía cuando se trata de varios actos administrativos sancionadores acumulados en un único expediente, determinando que no es procedente sumar las cuantías para alcanzar el umbral de procedencia del recurso. También resalta la doctrina relativa a la inalterabilidad de la cuantía fijada al inicio del proceso, incluso tras una estimación parcial, como criterio para la admisión de recursos de apelación en el ámbito contencioso-administrativo.

A) Introducción.

Una entidad mercantil fue sancionada por incumplir los límites de niveles sonoros permitidos durante un evento, presentando recurso contencioso-administrativo contra dicha sanción impuesta por una administración local.

¿Es procedente la admisión del recurso de apelación interpuesto contra la sentencia que estimó en parte el recurso contencioso-administrativo, considerando el límite cuantitativo establecido por la Ley de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa para los recursos de apelación?.

Se considera inadmisible el recurso de apelación por no superar la cuantía mínima requerida de 30.000 euros, aplicándose con ello una interpretación jurisprudencial consolidada que restringe el acceso al recurso cuando las sanciones son independientes y no acumulables para determinar dicha cuantía.

La inadmisibilidad se fundamenta en el artículo 81.1.a) de la Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa, además de la doctrina jurisprudencial del Tribunal Supremo que establece la fijación de la cuantía como cuestión de orden público procesal determinante para la admisibilidad de recursos, considerando individualmente el valor económico de actos administrativos independientes sin sumar sanciones distintas, y respetando el principio de perpetuatio jurisdictionis que impide modificar la cuantía durante la tramitación del proceso.

B) Cuantía de los recursos.

1º) Conforme a la Jurisprudencia del Tribunal Supremo, la fijación de la cuantía puede ser efectuada en cualquier momento, incluso de oficio, por el órgano jurisdiccional, ya que se trata de una materia de orden público, máxime cuando determina la procedencia o improcedencia del recurso de apelación, pues es claro que no puede dejarse al arbitrio de quien pretende el acceso a la apelación alterar el régimen de recursos establecidos en la Ley porque, sin el minucioso control del Juzgador en la instancia y, a ultranza, al decidir sobre la admisibilidad del recurso, quedaría sin aplicación de la regla de excepción que establece el artículo 81.1.a) de la Ley Jurisdiccional, que niega la posibilidad de la apelación respecto de las sentencias dictadas por los Juzgados de lo Contencioso Administrativo y por los Juzgados Centrales de lo Contencioso Administrativo cuando se hubieran dictado en asuntos cuya cuantía no exceda de treinta mil euros dado que la sentencia se dictó después de la entrada en vigor de la Ley 37/2011 de 10 octubre 2011, que se produjo el 31 de octubre de 2011. La fijación de la cuantía por el órgano jurisdiccional de instancia no vincula a esta Sala, como de manera uniforme declara el Tribunal Supremo al examinar la admisibilidad de los Recursos de Casación que se interponen contra las Sentencias de las Salas de lo Contencioso Administrativo, de modo que por mucho que dichas Salas hayan fijado la cuantía del Recurso Contencioso-administrativo que ante ellas se siguió en un importe superior al límite cuantitativo del Recurso de Casación, y por tanto hayan admitido la preparación de dicho Recurso, tales declaraciones de las Salas de instancia no vinculan al Tribunal Supremo a los efectos de terminar si la casación es admisible por su cuantía, pues de otra manera se sustraería al control del Tribunal de casación el control de la admisibilidad por la cuantía que por Ley le corresponde, dejando la admisibilidad de la casación por razón de la cuantía en las Salas de instancia, lo que no es admisible, pues como ya se ha dicho al ser la cuantía de los Recursos, de Apelación y de casación, una cuestión de orden público procesal, no queda su fijación a disposición de las partes y ni siquiera de los propios Tribunales de instancia y apelación o casación, que han de fijar la cuantía del proceso a los efectos del Recurso que han de conocer con estricta sujeción a las normas que sobre la materia fijan las Leyes procesales incluso sin necesidad de que se alegue la inadmisión por la cuantía por las partes.

2º) Como esta Sala ha establecido ya en anteriores resoluciones, entre otras, Sentencia del TSJ de Madrid de 5 de mayo de 2008, de la Sección Tercera:

“En ocasiones la cuantía del recurso viene dada por la acumulación en un mismo acto administrativo de diversas reclamaciones de que son individualizables. Es esta cuantía, la de los distintos actos administrativos, a la que debe atenderse a efectos de fijación de competencia, pues es necesario dejar bien claro que cuantía del recurso y cuantía a efectos de recurribilidad en apelación, casación, o casación para unificación de doctrina son conceptos distintos. En efecto, la cuantía del recurso, según establece el artículo 41 de la LJCA de 1998, se fija atendiendo al valor económico de la pretensión, por lo que, de solicitarse la anulación de un acto, habrá de atenderse al contenido económico del mismo y siempre depurando dicha cuantía de elementos ajenos al débito principal, tales como recargos, costas o cualquier otra clase de responsabilidad (artículo 42.1.a LJCA ) salvo que los mismos fueran uperiores al propio débito. Pero el propio artículo 41.3 se encarga de precisar que en los casos de acumulación o ampliación del recurso, no se comunicará la posibilidad de apelación o casación a las de cuantía inferior. Este criterio extiende sus efectos desde luego a las acumulaciones o ampliaciones producidas en sede judicial, es decir, cuando el inicial litigio se amplía a otros actos administrativos conexos (Art. 34 , 35 y 36 de la LJCA 1998 ), o cuando se acumulan recursos inicialmente tramitados por separado (Art. 37.1 LJCA) como se ha declarado reiteradamente por una jurisprudencia no necesitada de cita, por invariable; pero a los efectos que ahora nos interesan, también se ha aplicado por la Jurisprudencia del Tribunal Supremo idéntica regla determinante de la competencia a efectos de la determinación de la cuantía cuando la acumulación se hubiera producido en vía administrativa. Y así, la sentencia del Tribunal Supremo de 25 de junio de 1991 declara que "......como señala la sentencia de esta Sala, de 13 de Junio de 1988 , del artículo 50.3 de la misma Ley deriva que cada una de las pretensiones acumuladas conserva pese a la acumulación su propia individualidad cuantitativa respecto de la apelación, independientemente del resultado que arroje la suma de las cuantías de cada una de las pretensiones, siendo, en definitiva, la cuantía de cada una de éstas, aisladamente considerada, la que abre o cierra el cauce de la apelación con independencia de la cifra que alcance la suma de las cuantías de las diferentes pretensiones acumuladas...". En el mismo sentido la sentencia del Tribunal Supremo de 5 de julio de 1991 declaró que en los casos de acumulación en vía administrativa, por la propia Administración o a instancia de los interesados, de los diversos actos administrativos de individualidad jurídica, en una sola resolución, ello no alteraría en ningún caso la competencia de los órganos judiciales afirmando que ".... si la Corporación ha reunido en las liquidaciones formales referentes a las tres Subestaciones de Transformación las cuotas tributarias correspondientes a varios períodos impositivos y, dentro de cada uno de ellos, a los dos devengos semestrales, lo ha hecho en el ejercicio de su potestad para cobrar, en el momento pertinente o después, el importe de sus créditos tributarios; pero ello, que es el ejercicio de un derecho o potestad, nunca puede trascender o anteponerse a las atribuciones de competencia de los Tribunales de Justicia, regidas, en general, por los artículos. 18 , 21.1 y 24 vigente LOPJ de 1985 y 8.2 , 10.1, a) y 94.1, a) Ley de esta Jurisdicción ....De donde, siendo el devengo del impuesto el factor constitutivo de la obligación tributaria y, por tanto, del consecuente acto administrativo de liquidación que la concreta y determina, con los caracteres de acto administrativo autónomo, independiente e individualizable, la acumulación de varios de estos potenciales actos en uno solo no ha de alterar el régimen jurisdiccional de la competencia, desvirtuándolo a merced del criterio de cualquiera de los sujetos tributarios". Por tanto, y en conclusión, puede establecerse que la cuantía de cada acto administrativo, considerado por separado e individualizadamente, es la que determina la competencia del órgano judicial, tal y como establece la citada Jurisprudencia del Tribunal Supremo, reiterada posteriormente por las sentencias de 26 y 30 de abril de 1999 ".

3º) La fijación inicial de la cuantía por el órgano jurisdiccional unipersonal de instancia, no vincula a esta Sala, como ha declarado de forma pacífica y reiterada el Tribunal Supremo, al examinar la admisibilidad de los Recursos de Casación que se interponen contra las Sentencias de las Salas de lo Contencioso Administrativo, siendo pacífica dicha doctrina, en el sentido que "en el caso en que las Salas hayan fijado la cuantía del recurso contencioso- administrativo que ante ellas se siguió en un importe superior al límite cuantitativo del Recurso de Casación, tales declaraciones de las Salas de instancia no vinculan al Tribunal Supremo a los efectos de terminar si la casación es admisible por su cuantía, pues de otra manera se sustraería al control del Tribunal de casación el control de la admisibilidad por la cuantía que por Ley le corresponde, dejando la admisibilidad de la casación por razón de la cuantía en las Salas de instancia, lo que no es admisible, pues como ya se ha dicho al ser la cuantía de los recursos, de casación, es una cuestión de orden público procesal, no queda su fijación a disposición de las partes y ni siquiera de los propios Tribunales de instancia, que han de fijar la cuantía del proceso a los efectos del recurso que han de conocer con estricta sujeción a las normas que sobre la materia fijan las Leyes procesales incluso sin necesidad de que se alegue la inadmisión por la cuantía por las partes.

D) Inadmisibilidad del recurso de apelación pues no se supera el límite cuantitativo aplicable de 30.000 euros conforme a lo establecido en el artículo 81.1.a) de la Ley 29/1998, de 13 de julio.

En aplicación de la doctrina jurisprudencial antes expuesta procede declarar la inadmisibilidad del recurso de apelación pues no se supera el límite cuantitativo aplicable de 30.000 euros conforme a lo establecido en el artículo 81.1.a) de la Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la Jurisdicción Contencioso-administrativa pues la sanción impuesta sólo alcanza la suma de 14.000,00 euros.

La Sentencia de la Sala 3ª del Tribunal Supremo de 08 de junio de 2020 (ROJ: STS 1704/2020 - ECLI: ES:TS:2020:1704) dictada en el Recurso de Casación 541/2019 estudia la modificación de la cuantía del proceso a los efectos del cuantificar el límite de acceso al recurso de apelación e indica que:

"Como ya se dijo, la cuestión que suscita interés casacional objetivo es, en primer lugar, determinar si la cuantía del proceso no se modifica durante su tramitación en la instancia, a los efectos del recurso de apelación, por el hecho de que se dicte sentencia estimatoria en parte de las pretensiones del actor; y en segundo lugar, si esa limitación, en su caso, es aplicable a ambas partes procesales, para no hacer de peor condición a alguna de ellas.

Suscitado el debate en la forma expuesta es necesario dejar constancia de la relevancia de la determinación de la cuantía del proceso, toda vez que la Legislación procesal vincula, a veces, a esa circunstancia la propia existencia del proceso y, en la casi totalidad de los supuestos, el acceso a los recursos, habida cuenta de que el Legislador, en su legítima potestad de configurar el proceso, como impone el mandato del derecho a la tutela judicial efectiva que se reconoce a los ciudadanos en el artículo 24 de la Constitución, limita el acceso a los recursos atendiendo al interés de la parte recurrente, con la clara finalidad de evitar que pretensiones exiguas puedan acceder al recurso con la subsiguiente carga competencial de los órganos Jurisdiccionales. De esa relevancia deja constancia que el mismo Legislador se cuide de regular la determinación de las cuantías de los procesos, de lo que deja constancia la regulación que se contienen tanto en la Ley de Enjuiciamiento Civil (en particular los artículos 248 a 255) como en nuestra propia Ley procesal , la cual dedica a esta materia el Capítulo IV del Título III del Libro I, comprendiendo los artículos 40 a 42.

De la regulación mencionada cabe concluir que la cuantía del recurso contencioso-administrativo " vendrá determinada por el valor de la pretensión objeto" de impugnación que, como es sabido, en nuestro proceso es dual y se concreta en un doble momento, porque, de una parte, ha de referirse a una concreta actividad administrativa ( artículo 25 de la Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa) como a unas concretas pretensiones (artículo 31.2º de la Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa), que se determinan en los escritos de interposición (artículo 45) y en la demanda (artículo 56.1º). Sobre esa base, el artículo 42 fija reglas concretas para esa determinación en función de la actividad impugnada y las concretas pretensiones individualizadas que, en relación con ella, se accionen en el proceso. Y esa cuantía ha de quedar delimitada tras la presentación de la contestación a la demanda (artículo 40. 1º).

A la vista de esa normativa y siguiendo el principio de las normas procesales de la perpetuatio jurisdictione, conforme al cual los condicionantes del proceso que concurran en su inicio, han de mantenerse invariable durante toda su tramitación; la cuantía, como todos los elementos constitutivos del proceso y los presupuestos jurisdiccionales, quedan definitivamente fijados en el momento inicial, de tal forma que no es posible su ulterior modificación. Que ello es así lo evidencia el artículo 21. 2º de la Ley de Enjuiciamiento Civil que tan siquiera en el supuesto de allanamiento parcial, cuando se acepte por el Tribunal, permite modificar la fijación inicial de la cuantía, sin perjuicio de que ese allanamiento pueda comportar a los efectos del fallo de la sentencia, pero sin alterar la clase de procedimiento ni ninguna de las condiciones jurisdiccionales del proceso. En suma, la regla general es que una vez fijada la cuantía del proceso esta no puede verse modificada durante el curso del mismo.

Cuestión diferente de la expuesta es la exigencia de la cuantía a los efectos de los ulteriores recursos --no solo apelación-- que procedan contra las sentencias que le pongan fin. En efecto, es frecuente que el recurso contra las sentencia se someta a una concreta cuantía, claro ejemplo es lo que ocurre con la regulación de nuestro recurso de apelación, como ya se ha visto ( artículo 81.1º. a de la Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa ), y con anterioridad a la Ley de Reforma de 2015 de la Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa, para el recurso de casación, que tanta problemática había suscitado respecto de su admisión. Así pues, en puridad de principios, si la cuantía del proceso permanece inalterable durante toda su tramitación, a su fijación inicial deberá estarse y sería suficiente con la confrontación de la cuantía del proceso y el umbral del recurso contra la sentencia, para concluir en la procedencia o no del recurso. Ese es el razonamiento que, en principio --después veremos que no es absoluto--, se hace en la sentencia que se recurre en esta casación que, ante la estimación parcial de la sentencia de instancia, declara que esa circunstancia " no significa que haya habido alteración de la cuantía".

No obstante, lo anterior, es cierto que la jurisprudencia ha venido considerando que, a los efectos del ulterior recurso contra la sentencia que se dicta en un proceso, cuando el recurso esté condicionado a una cuantía determinada, puede no ser la que ya esté fijada desde el inicio del proceso; en concreto, cuando se dicte una sentencia en la instancia que estime en parte la pretensión del recurrente. Y así, para la parte a la que se le reconoce parcialmente su pretensión, el interés económico no es ya el inicial, sino que la summa gravaminis será ya solo la diferencia entre lo que inicialmente reclamó y aquella parte que ya le ha sido reconocida en sentencia, siempre y cuando, en virtud de la reformatio in peius, dicho reconocimiento no le pueda ser ya denegado, es decir, cuando quien recurre es exclusivamente la propia parte que ha visto reconocida en parte la pretensión.

Esa es la doctrina que había fijado esta Sala Tercera del Tribunal Supremo para el recurso de casación en su regulación anterior a la Ley Orgánica de Reforma de dicho recurso del 2015, que vinculaba dicho recurso a una determinada cuantía. Y así, la sentencia de 26 de julio de 2011 (recurso de casación 3032/2010 . ECLI:ES:TS:2011:5434), reiterando y trascribiendo lo ya declarado en sentencias anteriores, con abundante cita, considera que "Aunque este Tribunal parte en principio del criterio de que la cuantía a efectos de casación debe ser la que corresponde al asunto de instancia, sin embargo, en aquellos supuestos en los cuales la sentencia de instancia reduce el ámbito discutido de la cuantía del recurso (por estimar parcialmente el recurso contencioso-administrativo), esta Sala tiene reiteradamente declarado que procede reducir la summa gravaminis que determina la admisibilidad del recurso de casación a la cuantía económica no reconocida en la sentencia o a dicha cuantía económica, según quien interponga el recurso de casación. El criterio seguido con carácter general es el de que en el caso de que el recurso de casación no abarque en su totalidad el ámbito económico reconocido por la sentencia impugnada, sino solamente una parte del mismo, se considera que la summa gravaminis se reduce a la cuantía que realmente se ventila en el recurso, con independencia de la que tenga el asunto principal... Y la misma línea jurisprudencial de distinción entre la pretensión de la instancia y la pretensión casacional, cuando parte de los contenidos de la resolución referida a la primera no se discuten, aunque la causa de la inadmisibilidad de esta causa fuese diferente..." En ese mismo sentido se ha reiterado esa doctrina en nuestra reciente sentencia 282/2020, de 26 de febrero, dictada en el recurso de casación 1953/2016 ( ECLI:ES:TS:2020:651 ).

A la vista de esa reiterada y constante jurisprudencia de esta Sala Tercera para el recurso de casación, para cuando su admisión estaba condicionada a una determinada cuantía en el régimen anterior a la reforma de 2015, no hay motivos para no adoptar esa misma interpretación para el supuesto del recurso de apelación, dado que entre las normas que regulan ahora el segundo y la que regulaba antes aquel, existe, a estos efectos, una clara identidad de razón (artículo 4 del Código Civil), cual era que la casación o la segunda instancia, en el supuesto de la apelación, proceden contra una previa sentencia que se dicta en el proceso y constituye un primer pronunciamiento sobre las pretensiones. Si ello es asó, y sin perjuicio de la naturaleza bien diferentes de una y otro recurso como recurso extraordinario, la casación, y ordinario, la apelación; es lo cierto que ambos, desde el punto de vista procesal, están sujetos a unos mismos principios procesales, en concreto, a la necesidad de que exista una concreta cuantía y a la imposibilidad de la reformatio in peius, impidiendo que, salvo que el recurso se interponga por la parte contraria, la pretensión parcial reconocida ya en la sentencia que se ha dictado, no puede verse perjudicada, por lo que el derecho de la parte queda reducida a la diferencia entre lo reclamado inicialmente y lo concedido en la sentencia que se pretende recurrir.

En relación con este debate no está de más dejar constancia de lo que ya declaramos en nuestro auto de 15 de octubre de 2015 (ECLI:ES:TS:2015:8985), en relación con la salvaguarda del derecho fundamental a la tutela con la mencionada interpretación:

"... es consolidada la doctrina constitucional sobre el derecho de acceso a los recursos, pudiendo citar a tal efecto la sentencia del Tribunal Constitucional núm. 7/2015, de 22 de enero de 2015 , FJ 3, según la cual: "...la interpretación de las normas que contemplan causas de inadmisión de recursos es, como la de la entera legalidad procesal, competencia exclusiva de los Jueces y Tribunales ordinarios, sin que, en general, en el ejercicio de la misma el art. 24.1 CE les imponga más limitaciones que las derivadas del canon del error patente, la arbitrariedad o la manifiesta irrazonabilidad (SSTC 37/1995, de 7 de febrero; STC 170/1996, de 29 de octubre; STC 211/1996, de 17 de diciembre, y STC 88/1997, de 5 de mayo citadas en ella)" (STC 295/2000, de 11 de diciembre ,FJ 2)". Consideraciones que, en el presente caso, conducen igualmente al acogimiento de la causa de inadmisión apreciada, al ser materia de orden público y basarse en una interpretación de la legislación procesal que no vulnera, a nuestro juicio, los límites señalados por la doctrina constitucional."

Y ese es el criterio que se ha seguido por las Salas territoriales de este Orden Jurisdiccional por la Sala de la Audiencia Nacional (sentencia de 30 de octubre de 2019 . ECLI:ES:AN:2019:4245 ) y por los Tribunales Superiores de Justicia (sentencia 535/2016 del Tribunal de Madrid. ECLI:ES:TSJM:2016:12559 ; sentencia 33/2020 de la Sala de Castilla y León-Valladolid ECLI:TSJCL :2020:229; sentencia 328 de la Sala de Navarra; ECLI:ES:TSJNA:2019:760 ; sentencia 548/2019 de la Sala de Galicia ECLI:ES :TSJGAL:2019:6434; etc.).

Ahora bien, como se ha expuesto, la jurisprudencia que se cita y la que se menciona anteriormente, está referida al supuesto de que se interponga el recurso, en este caso de apelación, por aquella parte cuya pretensión se ha visto reconocida en parcialmente en la sentencia de instancia y, con relación a la parte no reconocida, no exceda del umbral del recurso, y no es eso lo que acontece en este recurso de casación, lo cual nos pone en línea de examinar la segunda de las cuestiones que suscita interés casacional.

E) Acumulación de sanciones.

1º) Pero es que además el recurso resultaba inadmisible aunque se hubiesen estimado, o desestimado totalmente las pretensiones del demandante puesto que nos encontramos ante dos sanciones una 17.000 € y otra de 14.000 € que no alcanzan por separado la suma graviminis de 30.000 euros establecida en el artículo 81 de la Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la Jurisdicción Contencioso-administrativa.

En este sentido la Sentencia de la Sala 3ª del Tribunal Supremo de 8 de abril de 2005 (ROJ: STS 2105/2005 - ECLI:ES:TS:2005:2105) dictada en el Recurso de Casación Recurso: 649/2000 señala que conforme a la regla del art. 41.3 de la L.J.C.A ., en los supuestos de acumulación de pretensiones -- es indiferente que se haya producido en vía administrativa o jurisdiccional -- la cuantía del recurso vendrá determinada por la suma del valor económico de las pretensiones objeto de aquéllas pero no comunicará a las de cuantía inferior la posibilidad de casación; y, por su parte, el art. 42.1.a) de dicha Ley establece que para fijar el valor económico de la pretensión -- y con él, la cuantía del recurso --, se atenderá al contenido económico del acto cuando el demandante solicite la anulación del mismo, para lo cual se tendrá en cuenta el débito principal, pero no los recargos, las costas ni cualquier otra clase de responsabilidad.

Se trata de dos sanciones distintas por conductas realizadas en momentos distintos y que se acumularon en vía administrativa tramitándose en un solo expediente sancionador, pero se trata de sanciones independientes por lo que no puede determinarse la cuantía sumando el valor económico de ambas sanciones.

2º) Doctrina jurisprudencial.

Es doctrina Jurisprudencial consolidada de nuestro Tribunal Supremo, de la que pueden ser ejemplo por todas las de Sala Tercera del Tribunal Supremo de 10 de octubre de 1997 (ROJ: STS 6006/1997 - ECLI:ES:TS:1997:6006) dictada en el Recurso de Casación 1139/1993; de 15 de diciembre de 1998 (ROJ: STS 7633/1998 - ECLI:ES:TS:1998:7633) dictada en el Recurso de Casación 510/1992; de 5 de enero de 1999 ( ROJ: STS 22/1999 - ECLI:ES:TS:1999:22) dictada en el recurso de casación 7635/1993 y 25 de enero de 1999 ( ROJ: STS 276/1999 - ECLI:ES:TS:1999:276)? de dictada en el recurso de casación 3524/1994, de 7 de mayo de 1999 (ROJ: STS 3360/1999 - ECLI:ES:TS:1999:3360) dictada en el Recurso de Casación 7373/1992; 23 de enero de 2001 (ROJ: STS 339/2001 - ECLI:ES:TS:2001:339); 30 de mayo de 2001 (ROJ: STS 4512/2001 - ECLI:ES:TS:2001:4512) dictada en el Recurso de Casación 1982/1994 dictada en el Recurso de Casación 7633/1992; 17 de octubre de 2002 (ROJ: STS 6819/2002 - ECLI:ES:TS:2002:6819 dictada en el Recurso de Casación 6077/1998 o 6 de abril de 2004 (ROJ: STS 2380/2004 - ECLI:ES:TS:2004:2380) dictada en el Recurso de Casación 126/2003 dado el estado procesal que mantiene el recurso, las causas de inadmisión que debieron apreciarse en el trámite correspondiente han de jugar como causas de desestimación, y como el recurso debió ser inadmitido en su día, lo que ahora se transforma en causa de desestimación no procede entrar en el análisis de los motivos articulados.

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