La
sentencia de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Supremo, sec.
4ª, de 23 de octubre de 2023, nº 1305/2023, rec. 8534/2021, a efectos de conceder el beneficio de
familia numerosa, las parejas de hecho se equiparán a los matrimonios, aun
cuando no haya vínculo conyugal, pero esté inscrita la pareja de hecho en un
registro de uniones de hecho.
Lo
determinante para incluir en un título de familia numerosa a los dos
progenitores es que exista un vínculo jurídico que produzca efectos frente a
terceros, vínculo que puede ser conyugal o una unión de hecho inscrita y a la
que el ordenamiento reconoce efectos jurídicos. Solo así se daría cumplimiento
al mandato constitucional que tienen los poderes públicos de promover las
condiciones para que la igualdad de los miembros de las familias numerosas sea
real y efectiva en el acceso y disfrute de los bienes económicos, sociales y
culturales.
A)
Antecedentes.
1.
Don Patricio y doña Regina son pareja de hecho inscrita en el registro
autonómico de uniones de hecho, y padres de tres hijos comunes, Victoriano,
Roman y Tarsila. Mediante los actos impugnados en la instancia y a solicitud
del progenitor, se les concedió el título de familia numerosa de categoría
general, figurando como beneficiarios don Patricio y sus tres hijos, pero no
doña Regina.
2.
La razón de excluirla fue la aplicación de la Ley 40/2003, de 18 de noviembre,
de Protección a las Familias Numerosas (en adelante, LPFN), que define la
familia numerosa a los efectos de esa ley como "... la integrada por uno o
dos ascendientes con tres o más hijos, sean o no comunes " (artículo 2.1)
y en su apartado 3 añade que " a los efectos de esta ley, se consideran
ascendientes al padre, a la madre o a ambos conjuntamente cuando exista vínculo
conyugal y, en su caso, al cónyuge de uno de ellos ".
3.
Recurridas esas resoluciones, el pleito se centró en la interpretación del
artículo 2.3 de la LPFN y para el juez a quo una interpretación integradora del
artículo 2.3, acorde a la realidad social y con el mandato que dirige a los
poderes públicos el artículo 39.1 de la Constitución de proteger social,
económica y jurídicamente a la familia, permite extender la noción de
"vínculo conyugal" a las parejas de hecho. Viene a sostener que todo
matrimonio implica un vínculo conyugal, pero no todo vínculo conyugal es
matrimonial, luego el artículo 2.3 es aplicable a las uniones de hecho. La
opción familiar de los actores no puede obstaculizar la obtención de los
derechos y carece de sentido denegar la ayuda a la madre de los hijos por no
estar casada con el padre, existiendo convivencia. La estimación fue parcial
pues se rechazó la pretensión indemnizatoria.
4.
La Administración sostuvo en apelación que la sentencia vulnera los principios
de seguridad jurídica, legalidad y hermenéutica jurídica. La interpretación
literal del artículo 2.3 de la LPFN lleva a que por "vínculo
conyugal" se entienda el matrimonial, y que desde la interpretación
sistemática y teleológica de la norma se deduce que el legislador no quiso
contemplar a las parejas de hecho. Añadió que de dudarse de la
constitucionalidad del artículo 2.3, lo propio habría sido plantear cuestión de
inconstitucionalidad y no realizar una interpretación contraria a algunos de
sus principios.
B)
La sentencia impugnada.
1.
La sentencia impugnada confirmó en apelación la de primera instancia. Parte de
la noción de "pareja de hecho" según el artículo 3.1 de la Ley
andaluza 5/2002, de 16 de diciembre, de Parejas de Hecho (en adelante, LPH
Andaluza), que las define como " la unión de dos personas, con
independencia de su opción sexual, a fin de convivir de forma estable, en una
relación de afectividad análoga a la conyugal " y que, como tal, entra en
el ámbito de protección de la familia que prevé el artículo 39.1 de la
Constitución.
2.
Según la doctrina constitucional, el matrimonio y la convivencia more uxorio
"propician situaciones jurídicas no necesariamente coincidentes" lo
que permite un tratamiento jurídico diferenciado siempre que esté justificado,
en caso contrario, el legislador está obligado ex artículo 39.1 a dar el mismo
tratamiento ya con base en el artículo 14 de la Constitución. Por no ser
realidades "parificables" es por lo que sobre las uniones de hecho
pueden legislar las Comunidades Autónomas mientras que el Estado lo hace sobre
el matrimonio, conforme al artículo 149.1. 8ª (sentencias del Tribunal
Constitucional 47/1993 y 93/2013)).
3.
En la normativa de las Comunidades Autónomas sobre las uniones de hecho la
tendencia es la equiparación. Así lo prevé el artículo 22 de la LPH Andaluza,
para las relaciones jurídicas con las Administraciones públicas andaluzas, en
su propio ámbito competencial, salvo las limitaciones derivadas de la
aplicación de la normativa estatal que no se presumen y deben interpretarse
restrictivamente por afectar a derechos subjetivos.
4.
Se aparta de lo razonado por el juez a quo y entiende que el artículo 2.3 de la
LPFN es claro e inequívoco al no identificar matrimonio con la convivencia de
hecho, pero esto no excluye a las parejas de hecho de sus beneficios. Centra
para ello el pleito en el concepto de "ascendiente", de ahí que el
pleito se ventile en una interpretación ad casum de la LPH Andaluza, norma que
no contiene previsiones sobre las familias numerosas, pero su artículo 22
obligaba a la Administración a "... comprobar si concurría alguna
limitación que justificase excepcionar la regla general de equiparación en las
relaciones jurídico públicas de los interesados con la Administración de la
Junta de Andalucía ".
5.
Pues bien, rechaza que esa limitación sea la LPFN, en concreto por su
definición de ascendiente, que fue lo que alegó la Administración, y lo afirma
porque la LPFN "ha recepcionado sin conflicto alguno" la LPH
Andaluza, y de la integración de ambas leyes deduce la equiparación -para
Andalucía- " a los solos efectos de declaración de familia numerosa a
ambos progenitores conjuntamente ..." medie matrimonio o no.
6.
Y concluye así: "[e] n conclusión, el art. 2.3 de la LPFN no condiciona la
aplicación del art. 22 de la LPH ni impide la producción de efectos
equiparadores con el matrimonio en lo relativo a las relaciones de las Parejas
de Hecho con las Administraciones Andaluzas. La Administración apelante
infringió el orden jurídico al limitar sin causa justificada un derecho
subjetivo de los actores. Cumple en consecuencia desestimar el recurso de
apelación ".
C)
Objeto de la litis.
Son
parte integrante de las familias numerosas a ambos ascendientes conjuntamente
cuando no existe vínculo conyugal entre ellos.
1.
Tal y como se expone en el Antecedente de Hecho Quinto la cuestión que debemos
solventar es si el artículo 2.3 de la LPFN, se debe interpretar en el sentido
de considerar como parte integrante de las familias numerosas a ambos
ascendientes conjuntamente cuando no existe vínculo conyugal entre ellos.
2.
Para la Junta de Andalucía la sentencia impugnada admite que no hay asimilación
entre matrimonio y parejas de hecho, pero incurre en una interpretación
contradictoria entre los términos claros de la LPFN y la LPH Andaluza. El
artículo 22 de esta, equipara el matrimonio a las uniones de hecho en las
materias que no regule esa ley autonómica "... con las únicas limitaciones
que puedan resultar impuestas por la aplicación de la normativa estatal ",
límite que en este caso es el artículo 2.3 de la LPFN, ley estatal que define
qué es familia numerosa y quiénes la integran.
3.
La sentencia infringe así el artículo 2.3 de la LPFN, más el artículo 3 del
Código Civil y los artículos 9 y 103.1 de la Constitución, y si la LPFN no ha
incluido en el concepto de familia numerosa a las uniones de hecho es porque no
ha querido, tal y como se deduce de su exposición de motivos. En fin, que lo
resuelto en primera instancia y apelación puede responder a razones de
"justicia material", pero como Administración está sujeta al
principio de legalidad plasmado en este caso en la norma estatal.
D)
ALEGACIONES DE LOS RECURRIDOS.
1.
Don Patricio y doña Regina, como recurridos, hacen suyos los razonamientos de
la sentencia impugnada y añaden que de la literalidad de la LPFN no se deduce
que excluya a las uniones de hecho y recuerda que tanto la sentencia de
instancia como la de apelación impugnada, lejos de incurrir en una
interpretación contraria a la LPFN, han hecho una interpretación integradora.
2.
Alegan que la normativa sobre protección de familias numerosas no se configura
como un elemento naturalmente integrador del régimen del matrimonio, ni
constituye una norma de protección o promoción de la institución matrimonial,
de serlo, sería admisible lo razonado por la recurrente. Por el contrario, es
una norma que busca la corrección de la situación de desventaja material a la
que se enfrentan las familias numerosas, luego los requisitos que establece la
LPFN deben interpretarse y aplicarse en función de dicho objetivo y a tal
efecto recuerda que la jurisprudencia tiene dicho que las normas sobre
protección social deben interpretarse atendiendo a su fin último.
3.
A tal efecto y frente a la interpretación literal de la norma, se impone otra
conforme al artículo 9.2 de la Constitución, ideas que apoya en
pronunciamientos del Tribunal Constitucional (vgr sentencia 222/1992 en materia
de arrendamientos urbanos), y se remite como precedente la sentencia 836/2019,
de 4 de junio, de la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo
del Tribunal Superior de Justicia de Castilla y León (sede en Valladolid), en
el recurso de apelación 97/2019, precisamente sobre el artículo 2.3 de la LPFN.
4.
Añade que la equiparación prevista en el artículo 22 de la LPH Andaluza la
recoge ya el artículo 17.2 del Estatuto de Autonomía de Andalucía, siendo
competencia de dicha Comunidad Autónoma la promoción de las familias y la
infancia, lo que incluye el régimen de reconocimiento de la condición de
familia numerosa, así como la expedición y renovación de títulos (Decreto
172/2020, de 13 de octubre), luego la equiparación viene exigida por el
Estatuto de Autonomía que prevalece sobre la LPFN.
5.
Dicho lo anterior, hace un repaso por la normativa de otras Comunidades
Autónomas que integran en el concepto de familia numerosa a las uniones de
hecho. Es el caso de La Rioja (Ley 7/2021, de 27 de diciembre, de medidas
fiscales y administrativas para el año 2022, disposición adicional quinta.2),
Asturias [Decreto 21/2018, de 16 de mayo, artículo 2.d)], Cataluña (Ley
18/2003, de 4 de julio, de Apoyo a las Familias y Decreto 151/2009, de 29 de
septiembre, de desarrollo, artículo 3.1), y Baleares (Decreto 28/2020 de 21 de
septiembre.
E)
Valoración jurídica.
1.
La familia formada por los dos demandantes y sus tres hijos constituye una
familia numerosa, así lo reconoció la Administración y expidió el
correspondiente título incluyendo al padre -que fue el solicitante- y a los
hijos, pero excluyó a doña Regina. Y recordamos que fue excluida porque el
artículo 2.1 de la LPFN define a la familia numerosa como " la integrada
por uno o dos ascendientes con tres o más hijos, sean o no comunes " y al
concretar qué entiende por ascendiente cuando se trata de progenitores, el
artículo 2.3 nos dice que lo son el padre, la madre "o ambos conjuntamente
cuando exista vínculo conyugal", vínculo inexistente entre los ahora
recurridos.
2.
Lo litigioso se concreta en el alcance del concepto de ascendiente a los
efectos de la LPFN y lo que se plantea es si puede incluirse como beneficiario
en el título de familia numerosa a los dos progenitores no unidos mediante
vínculo matrimonial. Conviene recordar que los beneficios que comporta el
título de familia numerosa se aplican a todos los miembros incluidos en él,
luego tanto a los hijos como, en este caso, a los progenitores y la razón es
que esos beneficios compensan las mayores cargas de ser familia numerosa que
recaen en la unidad familiar, luego en todos sus integrantes.
3.
Hechas estas precisiones, está fuera de duda que el régimen de la LPFN entronca
con el artículo 39.1 de la Constitución que manda a los poderes públicos
asegurar la protección social, económica y jurídica de las familias, y así lo
prevé el artículo 1.2 de la LPFN según el cual "[l] os beneficios
establecidos al amparo de esta ley tienen como finalidad primordial contribuir
a promover las condiciones para que la igualdad de los miembros de las familias
numerosas sea real y efectiva en el acceso y disfrute de los bienes económicos,
sociales y culturales ".
4.
Es, por tanto, la familia, la base y el objeto de la regulación de la LPFN sin
que el vínculo conyugal o matrimonial tenga efectos constitutivos de la
condición de familia numerosa, de ahí que pueda serlo una familia monoparental
e, incluso, la formada por hermanos huérfanos. El vínculo conyugal se justifica
como garantía formal de que hay una convivencia familiar estable e indefinida
en el tiempo: ofrece seguridad, certeza, de cara al acceso al conjunto de
beneficios derivados de la condición de familia numerosa.
5.
Al ser esa familia la base del sistema de familias numerosas y la función del
vínculo conyugal la expuesta, no cabe excluir a la unión de hecho de los
progenitores, ahora bien, ese hecho, para que produzca efectos jurídicos debe
tener publicidad formal, de ahí que deba inscribirse en un registro de uniones
de hecho. Con esa inscripción hay garantía formal de la realidad de una
convivencia more uxorio tratándose de convivientes que no desean contraer
matrimonio. Acredita, por tanto, también una convivencia estable, temporalmente
indefinida, como exigencia para que surta efectos jurídicos frente a terceros,
en este caso frente a quienes puedan reclamar la satisfacción de los beneficios
que prevé la LPFN.
6.
A lo razonado podría oponerse que esta interpretación innova la LPFN, que
frente a los términos inequívocos - lege lata - del artículo 2.3, lo sostenido
es un planteamiento de lege ferenda, por lo que debería irse, más bien, a una
reforma legal. También cabría oponer que, sin plantear una preceptiva cuestión
de inconstitucionalidad, implícitamente se considera que el artículo 2.3 es
inconstitucional por discriminar implícita e injustificadamente a las uniones
de hecho inscritas registralmente. Ambas objeciones son serias y están en la
base del recurso de casación, pero se rechazan por las razones que seguidamente
se exponen y ya anticipamos que no se cuestiona el artículo 2.3.
7.
No se innova la LPFN por las siguientes razones:
1º
Desde luego que sería deseable una reforma legal, lo que no se ha acometido en
veinte años y tras siete legislaturas. Finalmente se acometió en el proyecto de
Ley de Familias, caducado tras disolverse las Cortes el pasado mes de julio y
que reformaba el artículo 2.3 en estos términos: " A los efectos de esta
ley, se consideran ascendientes las personas progenitoras, de forma individual
o conjuntamente, cuando exista vínculo conyugal o constituyan una pareja de
hecho registrada como tal, o, en su caso, al cónyuge o pareja de hecho
registrada de uno de ellos ".
2º
Esa reforma habría dado seguridad jurídica y un régimen legal unitario en toda
España, pero para incluir en el mismo título de familia numerosa a los dos
progenitores no unidos con vínculo conyugal se puede llegar ya partiendo de
cuál es fin de la LPFN -la protección de estas familias- y del carácter no
constitutivo del matrimonio a estos efectos. Sobre esta base, y a partir de los
títulos por los que el Estado promulgó la LPFN, las Comunidades Autónomas
tienen espacio jurídico para reconocer la condición de beneficiarios a los dos
convivientes ejerciendo su competencia en materia de asistencia social (artículo
148.1. 20ª de la Constitución), dentro de las bases de la normativa estatal o
en la ejecución de la misma (cfr. artículo 149.1. 1ª, 7ª y 17ª de la
Constitución).
3º
A lo expuesto ayuda la generalización de los registros de uniones o parejas de
hecho en todas las Comunidades Autónomas y además -por ir ya al caso- que
Andalucía cuente en su Estatuto de Autonomía con los artículos 17 y 61. El
artículo 61.4 en cuanto que atribuye a tal Comunidad Autónoma "... la
competencia exclusiva en materia de promoción de las familias y de la infancia,
que, en todo caso, incluye las medidas de protección social y su ejecución
"; el artículo 17.2 en cuanto que bajo la rúbrica de "Protección de
la familia" fija como criterio para el ejercicio de sus competencias el
siguiente: "[e] n el ámbito de competencias de la Comunidad Autónoma, las
parejas no casadas inscritas en el registro gozarán de los mismos derechos que
las parejas casadas ".
8.
Y no es preciso plantear una cuestión de inconstitucionalidad porque la Sala
entiende que cabe hacer un juicio previo de constitucionalidad del artículo 2.3
de la LPFN e interpretarlo conforme a la Constitución, con base en lo razonado
en este Fundamento de Derecho, a lo que añadimos lo siguiente:
1º
El caso de autos es distinto del enjuiciado por la sentencia del Tribunal
Constitucional 222/1992. Allí se ventilaba la constitucionalidad del artículo
58.1 de la Ley de Arrendamientos Urbanos de 1964, que limitaba la subrogación a
que el interesado fuera cónyuge del arrendatario fallecido.
2º
Si bien en ese caso se debatió sobre la identidad entre el vínculo conyugal y
la convivencia more uxorio a efectos de juzgar justificada o no la diferencia
legal de trato, tal debate es superfluo en este caso: el conviviente excluido
del título está en la misma situación que el incluido y de cara a las cargas
familiares, uno, otro o ambos en la misma situación que los ascendientes unidos
en matrimonio.
3º
Además hay que añadir que la arrendaticia es una relación jurídico privada y el
distinto tratamiento del conviviente respecto del cónyuge viudo sólo podía
salvarse declarando inconstitucional el artículo 58.1: sólo así podía ampliarse
el beneficio de la subrogación al supérstite que había convivido more uxorio
con el arrendatario fallecido.
4º
El sistema de familias numerosas es un régimen jurídico público en que la
relación jurídica no es entre particulares sino entre estos y las
Administraciones competentes. Y como hemos visto en el anterior punto 7, para
el ejercicio de las potestades que les atribuye la LPFN, el ordenamiento
jurídico les permite reconocer como beneficiarios del título de familia
numerosa también a dos progenitores sin vínculo conyugal pero cuya convivencia
more uxorio esté inscrita, todo ello potenciado en el caso de autos por lo
establecido en el Estatuto andaluz.
9.
En consecuencia, la resolución del litigio no pasa ni por expulsar del
ordenamiento jurídico el artículo 2.3 de la LPFN ni por forzar su literalidad.
El litigio se ventila en su aplicación. En esa norma lo determinante para
incluir en un título de familia numerosa a los dos progenitores es que exista
un vínculo jurídico que produzca efectos frente a terceros, vínculo que puede
ser conyugal o una unión de hecho inscrita y a la que el ordenamiento reconoce
efectos jurídicos. Ambos vínculos tienen el mismo presupuesto: unos
progenitores y tres o más hijos y constituyen una familia numerosa,
progenitores unidos mediante dos tipos de vínculos distintos, pero
jurídicamente hábiles para producir el mismo efecto jurídico.
F)
Aplicación al caso y resolución de las pretensiones.
1.
Conforme a lo expuesto en el anterior Fundamento de Derecho y a los efectos del
artículo 93.1 de la LJCA, resolvemos la cuestión de interés casacional objetivo
declarando que la aplicación del artículo 2.3 de la LPFN no excluye que tengan
la consideración de ascendientes los dos progenitores aun cuando no haya
vínculo conyugal, pero esté inscrita la pareja de hecho en un registro de
uniones de hecho.
2.
Por razón de lo expuesto se desestima el recurso de casación por ajustarse la
sentencia impugnada a lo razonado por esta Sala. En el caso de Andalucía, el
artículo 22 de la LPH Andaluza -citado en el anterior Fundamento de Derecho
Tercero.2- debe interpretarse, a los efectos de su inciso final, conforme a lo
previsto en el artículo 17.2 del Estatuto de Autonomía de Andalucía.
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