La sentencia de la Sala
de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Murcia,
sec. 1ª, de 25 de octubre de2022, nº 472/2022, rec. 322/2021, declara que la
anulación en vía administrativa o por el orden jurisdiccional contencioso
administrativo de los actos o disposiciones administrativas no presupone, por
sí misma, derecho a la indemnización, si no existe antijuridicidad del daño carente
de justificación conforme al ordenamiento jurídico.
Es decir, la antijuridicidad
no aparece vinculada al aspecto subjetivo del actuar antijurídico, sino al
objetivo de la ilegalidad del perjuicio, pero entendido en el sentido de que no
exista un deber jurídico del perjudicado de soportarlo por la existencia de una
causa de justificación en quien lo ocasiona, es decir, la Administración.
Los requisitos que ha
venido exigiendo el Tribunal Supremo en los supuestos de responsabilidad
patrimonial derivada a la anulación de una actuación administrativa, es la
antijuridicidad del daño, que no se predica en razón de la licitud o ilicitud
del acto o norma causante del daño, sino de su falta de justificación conforme
al ordenamiento jurídico, en cuanto imponga o no al perjudicado esa carga
patrimonial singular de soportarlo.
A) Objeto de la litis.
1º) La pretensión
deducida en la demanda, según su suplico era que: <<se dicte
sentencia por la que se "estime la reclamación de responsabilidad
patrimonial formulada condenando al Ayuntamiento de Jumilla a abonar una
indemnización a la mercantil demandante por importe de 3.136.573 euros y
subsidiariamente, la cantidad de 7.201.734,12 euros".>>
En apoyo de esta
pretensión formuló la actora, las siguientes alegaciones:
<<- En la
actuación urbanística que se tramitó correspondía al Ayuntamiento su
supervisión y control y fue su deficiente tramitación la que motivó su
anulación. No fue ella la causante de los defectos procedimentales. Que su
intención fuera lograr el desarrollo de lo proyectado y que tratara de superar
los escollos que se presentaban no implicaba una exigencia o imposición a la
administración, correspondiendo a ésta decidir, libre y conscientemente,
continuar o no la tramitación del expediente.
- La anulación acordada
causó una lesión patrimonial a la reclamante ya que ésta, en cumplimiento de su
objeto social, adquirió las fincas incluidas en el ámbito a desarrollar pero se
vio privada de su derecho a materializar el aprovechamiento urbanístico del
ámbito referido; en concreto, confiando en la legalidad de la actuación
urbanística tramitada, hizo inversiones, soportó gastos para su desarrollo y
edificación residencial, (tasas, proyectos, avales, compraventas...), y cumplió
sus obligaciones urbanísticas, debiendo ser compensada por el daño patrimonial
efectivo que suponen los gastos soportados para el desarrollo del sector y su
edificación que han devenido inútiles por la anulación del plan.
- El perjuicio que ha
sufrido es antijurídico y no tiene el deber jurídico de soportarlo porque el
principio de riesgo y ventura que asumió alcanza al riesgo comercial y
empresarial del proyecto pero no a su riesgo procedimental, ajeno a ella, que
recaída sobre el Ayuntamiento, responsable de tramitar todo el expediente urbanístico
de conformidad con las normas aplicables, y en esa labor era también
responsable de conocer el sentido y alcance de la normativa aplicable en
relación con la doctrina jurisprudencial más actual, sin que sea posible hacer
recaer en el administrado los deberes que le son propios.
- La inexistencia de
deber jurídico de soportar el perjuicio se ve reforzada por confianza legítima
generada en la actora por la administración que avaló la continuación de la
actuación urbanística y en ningún momento advirtió del riesgo de anulación
judicial del instrumento de planeamiento en que se fundaba aquella.
- La reparación del
daño debe comprender, en todo caso, el daño emergente o gastos soportados para
el desarrollo y realización de la actuación urbanística, esto es, gastos de
proyectos, tasas y demás actos de elaboración y desarrollo material del Plan
Parcial y Programa de Actuación junto a los gastos derivados de la actividad
agrícola y uso de agua que se vio obligada a mantener a lo largo de la
tramitación del expediente, cuantificado en 3.136.573 euros; y,
subsidiariamente, además, el lucro cesante constituido por el beneficio
industrial cuantificado en 4.060.212,84 euros.
- Por último, existe
nexo causal entre el daño sufrido y el funcionamiento de los servicios públicos
porque "de haber actuado el Ayuntamiento de Jumilla dando riguroso
cumplimiento a la ley, tanto procedimental, (correcta aprobación definitiva
expresa del TR Plan Parcial y Programa de actuación y no por silencio
administrativo improcedente), como sectorial (art. 25.4 TR Ley de aguas), no se
habría incurrido en los vicios de nulidad radical que declara la Sentencia N.º
916/15 de fecha 23 de octubre de 2015 , ni se habrían asumido y soportado por
mi mandante los correspondientes esfuerzos y gastos económicos".>>
2º) Con este
planteamiento, la sentencia recuerda que, conforme a lo dispuesto en el art.
32.1, párrafo segundo de la Ley 40/2015, “la anulación en vía administrativa
o por el orden jurisdiccional contencioso administrativo de los actos o
disposiciones administrativas no presupone, por sí misma, derecho a la
indemnización ".
Repasa la
Jurisprudencia que considera de aplicación, destacando la STS de 14-11-2016,
recurso 3791/2015 que reproduce en parte
y señala que, en el caso enjuiciado <<la sentencia del TSJ de Murcia
declaró contraria a derecho la aprobación definitiva, por silencio
administrativo, del Texto Refundido del Plan Parcial y Programa de Actuación,
porque entendió que: -el Ayuntamiento interpretó erróneamente el art. 145.2 de
la Ley del Suelo de la Región de Murcia de 2005 al posibilitar la aprobación
definitiva de aquellos no obstante su anterior rechazo, (a interpretar como
denegación de la aprobación y no como suspensión de la aprobación), y la
imposibilidad de su continuación, sin dictar nuevo acto de aprobación inicial
válido, sin haber practicado nuevo trámite de información pública ni haber
solicitado los informes preceptivos; -conforme a la STS de 12-6-2015 , el
informe de la Confederación Hidrográfica del Segura sobre existencia o
inexistencia de recursos hídricos suficientes no había sido emitido a la fecha
del acuerdo municipal impugnado, no obstante ser preceptivo, sin que pudiera
subsanarse por resoluciones o actos posteriores. En definitiva, la sentencia
acordó la anulación por el incumplimiento de trámites procedimentales que son
manifestación del ejercicio de una potestad reglada.
Sentado lo anterior, la
antijuridicidad del daño no la podemos apreciar en aplicación de la doctrina
sobre el "margen de tolerancia" como presupuesto de la
responsabilidad patrimonial en supuestos de anulación de disposiciones o actos
porque: -a la fecha del acuerdo de aprobación, 16-7-2010, los términos del
entonces vigente art. 145.2 aplicado posibilitaban, razonablemente, la
actuación municipal, no constando que el mentado precepto hubiera sido objeto
de interpretación judicial de igual o similar modo a como lo hizo después la
sentencia dictada y que, por ello, la actuación municipal pudiera calificarse
de irrazonable; -la aprobación fue, además, una decisión razonada fundada en
dos informes: uno externo de Serrano&Asociados, Urbanistas, ff 633 y ss, y
otro interno de la Técnico de la Administración General, Jefa del Servicio
Administrativo de Obras y Urbanismo y del Jefe del Servicio Técnico de Obras y
Urbanismo, ff 688, favorables a lo aprobado; -el recurso de reposición fue
también objeto de un informe externo, ff 967 y ss, y otro interno, ff 984 y ss;
-además, la sentencia que se dictó, en lo referido al informe sobre
disponibilidad de recursos hídricos, aplicó la doctrina emanada de una STS del
año 2015, muy posterior a la fecha en que se tramitó la actuación urbanística
anulada; -tratándose del ejercicio de potestades regladas, no es invocable el
principio de confianza legítima, STS de 11-5-2017, recurso 1824/2015, ya que
ello podría introducir en el ámbito de las relaciones de derecho público el
principio de la autonomía de la voluntad como método ordenador de materias
reguladas por normas de naturaleza imperativa, en las que prevalece el interés
público salvaguardado por el principio de legalidad, principio que resultaría
conculcado si se diera validez a una actuación de la Administración contraria
al ordenamiento jurídico por el solo hecho de que así se ha decidido por la
Administración o porque responde a un precedente de ésta. >>.
Y concluye que,
faltando el requisito de la antijuridicidad, no se puede apreciar la
responsabilidad por la que se reclama.
B) Regulación legal y
doctrina del Tribunal Supremo.
1º) El régimen jurídico
de la reclamación deducida por la actora está contenido en el art. 54 de la Ley
7/1985 de 2 de abril, Reguladora de las Bases del Régimen Local, que establece la
responsabilidad directa de las Entidades Locales por los daños y perjuicios
causados a los particulares en sus bienes y derechos como consecuencia del
funcionamiento de los servicios públicos, el cual se remite a lo dispuesto en
la legislación general sobre responsabilidad administrativa, que viene
constituida por los artículos 32 y siguientes de la Ley 40/2015.
Esta regulación
configura la responsabilidad patrimonial de la Administración (arts. 106.2 de
la Constitución, 121 de la Ley de Expropiación Forzosa, 54 de la Ley de Bases
de Régimen Local y 32 Y SS de la Ley 40/2015), como una responsabilidad directa
y objetiva, que obliga a aquélla a indemnizar toda lesión que sufran los
particulares en cualquiera de sus bienes o derechos, siempre que sea
consecuencia del funcionamiento normal o anormal de los servicios públicos;
teniendo en cuenta que no todo daño que produzca la Administración es
indemnizable, sino tan sólo los que merezcan la consideración de lesión,
entendida, según la doctrina y jurisprudencia, como daño antijurídico, no
porque la conducta de quien lo causa sea contraria a Derecho, sino porque el
perjudicado no tenga el deber jurídico de soportarlo, por no existir causas de
justificación que lo legitimen.
2º) Doctrina del
Tribunal Supremo.
Dicho esto, y a fin de
concretar es preciso recordar que la Sala 3ª del Tribunal Supremo, ha
establecido en relación con los supuestos de anulación de actos o resoluciones
administrativas la doctrina que a continuación vamos a exponer, analizando con
detalle el régimen de responsabilidad patrimonial de las Administraciones
Públicas en relación a tales supuestos.
El artículo 32.1,
párrafo segundo, de la Ley 40/2015 dice que:
"La anulación en
vía administrativa o por el orden jurisdiccional contencioso administrativo de
los actos o disposiciones administrativas no presupone, por sí misma, derecho a
la indemnización”.
Este precepto, como
señala la apelante sólo puede ser entendido en el sentido de que la obligación
de indemnizar no es consecuencia obligada de la simple anulación de las
resoluciones administrativas, sin que ello suponga obstáculo para que tal
derecho a ser indemnizado pueda ser reconocido cuando se cumplan los restantes
requisitos del artículo 32 de la misma Ley, en la forma que hemos expresado. En consecuencia, no
es posible, interpretar el precepto que nos ocupa con tesis maximalistas como
si dijera que de la anulación de una resolución administrativa no cabe nunca
derivar responsabilidad patrimonial de la Administración, así como tampoco cabe
afirmar que siempre se producirá tal responsabilidad. El artículo que
examinamos sólo dice que "no presupone", es decir, que no se da por
supuesto el derecho a la indemnización lo que implica tanto como dejar abierta
la posibilidad de que, no siendo presupuesto, sea o no supuesto del que se
sigan efectos indemnizatorios si concurren los requisitos establecidos
legalmente" Otra interpretación entraría en franca pugna con la
declaración constitucional del artículo 106 y se constituiría en excepción lo
que viene establecido como norma general, de tal manera que si bien la mera
anulación de resoluciones administrativas no presupone el derecho a la
indemnización en el sentido de darlo por supuesto, sí puede ser supuesto de tal
indemnización en aquellos casos en que tal anulación produjo unos perjuicios
individualizados y evaluables económicamente que el ciudadano no viene obligado
a soportar, no siendo, por tanto, el aspecto subjetivo del actuar antijurídico
de la Administración el que debe exigirse para sostener el derecho a la
indemnización , sino el objetivo de la ilegalidad del perjuicio, en el sentido
de que el ciudadano no tenga el deber jurídico de soportarlo, ya que en tal
caso desaparecería la antijuridicidad de la lesión al existir causas de justificación
en el productor del daño, esto es en el actuar de la Administración.
En definitiva, el
artículo 32 de la Ley 40/2015 que comentamos, como anteriormente el 142 de la
Ley 30/92 no establece un principio de exoneración de la responsabilidad de la
Administración en los supuestos de anulación de resoluciones administrativas,
sino que afirma la posibilidad de que tal anulación sea presupuesto inicial
para que tal responsabilidad pueda nacer siempre y cuando se den los restantes
requisitos exigidos con carácter general para que opere el instituto de la
responsabilidad patrimonial de la Administración, requisitos cuya
concurrencia, si se quiere, ha de ser examinada con mayor rigor que en los
supuestos de mero funcionamiento de los servicios públicos, en cuanto que éstos
en su normal actuar participan directamente en la creación de riesgo de
producción de resultado lesivo; quizás por ello el legislador efectúa una
específica mención a los supuestos de anulación de actos o resoluciones
administrativas tratando así de establecer una diferencia entre los supuestos
de daño derivado del funcionamiento normal o anormal de los servicios públicos
y aquellos otros en los que el daño evaluable e individualizado derive de la
anulación de un acto administrativo , ahora bien ello no altera el carácter
objetivo de dicha responsabilidad en uno y otro supuesto siempre que exista
nexo causal entre el actuar de la Administración y el resultado dañoso
producido, no concurriendo en el particular el deber jurídico de soportar el
daño ya que en este caso desaparecería el carácter antijurídico de la lesión,
conforme prevé el artículo 34.1 de la Ley 40/2015 cuando establece sobre la
indemnización:
“1. Sólo serán
indemnizables las lesiones producidas al particular provenientes de daños que
éste no tenga el deber jurídico de soportar de acuerdo con la Ley. No serán
indemnizables los daños que se deriven de hechos o circunstancias que no se
hubiesen podido prever o evitar según el estado de los conocimientos de la
ciencia o de la técnica existente en el momento de producción de aquéllos, todo
ello sin perjuicio de las prestaciones asistenciales o económicas que las leyes
puedan establecer para estos casos."
En este sentido es
preciso recordar que, como acertadamente se expresa en la sentencia apelada, lo
que ha venido exigiendo el Tribunal Supremo en los supuestos de responsabilidad
patrimonial derivada a la anulación de una actuación administrativa, es la
antijuridicidad del daño, que no se predica en razón de la licitud o ilicitud del
acto o norma causante del daño, sino de su falta de justificación conforme al
ordenamiento jurídico, en cuanto imponga o no al perjudicado esa carga
patrimonial singular de soportarlo. Es decir, la antijuridicidad no aparece
vinculada al aspecto subjetivo del actuar antijurídico, sino al objetivo de la
ilegalidad del perjuicio, pero entendido en el sentido de que no exista un
deber jurídico del perjudicado de soportarlo por la existencia de una causa de
justificación en quien lo ocasiona, es decir, la Administración.
Tratándose de la
responsabilidad patrimonial como consecuencia de la anulación de un acto o
resolución administrativa, ha de estarse a la jurisprudencia elaborada al
efecto sobre la consideración de la antijuridicidad del daño, que se plasma, entre
otras, en sentencias del Tribunal Supremo de 5-2-96, 4-11-97, 10-3-98,
29-10-98, 16-9- 99 y 13-1-00, que en definitiva condiciona la exclusión de la
antijuridicidad del daño, por existencia de un deber jurídico de soportarlo, a
que la actuación de la Administración se mantenga en unos márgenes de
apreciación no sólo razonables sino razonados en el ejercicio de facultades
discrecionales o integración de conceptos jurídicos indeterminados... no acaba
aquí el catálogo de situaciones en las que, atendiendo al cariz de la actividad
administrativa de la que emana el daño, puede concluirse que el particular
afectado debe sobrellevarlo. También resulta posible que, ante actos dictados
en virtud de facultades absolutamente regladas, proceda el sacrificio
individual, no obstante su anulación posterior, porque se ejerciten dentro de
los márgenes de razonabilidad que cabe esperar de una Administración pública
llamada a satisfacer los intereses generales y que, por ende, no puede quedar paralizada
ante el temor de que, si revisadas y anuladas sus decisiones, tenga que
compensar al afectado con cargo a los presupuestos públicos, en todo caso y con
abstracción de las circunstancias concurrentes. En definitiva, para apreciar
si el detrimento patrimonial que supone para un administrado el funcionamiento
de un determinado servicio público resulta antijurídico ha de analizarse la
índole de la actividad administrativa y si responde a los parámetros de
racionalidad exigibles. Esto es, si, pese a su anulación, la decisión
administrativa refleja una interpretación razonable de las normas que aplica,
enderezada a satisfacer los fines para los que se la ha atribuido la potestad
que ejercita... cuando se trate de pretensiones de responsabilidad patrimonial
por anulación de disposiciones reglamentarias, es necesario examinar si la
actuación en concreto debe considerarse como razonable y razonada, en el
sentido de que existiendo elementos discrecionales o concepto jurídicos
indeterminados, la Administración se ha atenido a dichas potestades de manera
razonable, por más que, a la postre, no se ajuste a la legalidad plasmada en la
resolución que anula dicha actuación. Y es necesario atender a los términos de
la justificación que se de en la sentencia --o resolución administrativa, en el
caso de actos-- que declara la nulidad del precepto reglamentario, porque en la
motivación de esa decisión ha de encontrar respuesta ese actuar de la
Administración que impondría al perjudicado la obligación de soportar el daño por
no ser antijurídico.
La última
Jurisprudencia sobre la materia, sentencias del Tribunal Supremo, Sala Tercera,
de lo Contencioso-administrativo, Sección 5ª, Sentencia 836/2022 de 23 Jun.
2022, Rec. 2871/2021; de 21 de marzo de 2018 (casación 5006/2016 ); de 22 de
enero de 2018, (casación 200/2016); de 7 de noviembre de 2017 (casación
358/2016); Sección Sexta, de 9 de diciembre de 2015, (casación 1661/2014);
Sección Cuarta, de 2 de noviembre de 2011, (casación 3277/2007) recogen una
línea doctrinal consolidada conforme a la cual "para que proceda la
responsabilidad en los supuestos de anulación, ha de atenderse a las
peculiaridades del caso, examinando la índole de la actividad administrativa en
que se dicta y tomar en consideración la fundamentación de esa actividad
administrativa. Y a estos efectos, es necesario considerar, como premisa
previa, que el sometimiento de la Administración al más estricto principio de
legalidad que se impone ya desde el artículo 103 de la Constitución, teniendo
encomendada la satisfacción de intereses generales y que ante las dificultades
que siempre entraña la aplicación de la norma al caso concreto, no puede estar
sometida al temor de que si se revisa su actividad y se anulan sus decisiones,
tenga que verse obligada a compensar a los ciudadanos afectados por esas
decisiones anuladas con graves detrimentos de los presupuestos públicos; de ahí
la necesidad de atenerse a las circunstancias concurrentes."
C) Valoración de los
hechos.
Al analizar la
concurrencia del elemento antijuridicidad de la lesión o ausencia de deber
jurídico del ciudadano de soportar el daño producido, comprobamos que la
responsabilidad patrimonial no se anuda a la anulación del acto administrativo,
sino que debe valorarse si tal actividad se ha producido en el margen de
razonabilidad que corresponde al caso. Esta valoración compete realizarla al
Tribunal y no puede sustituirse por las apreciaciones subjetivas de las partes,
salvo que se ponga de manifiesto una relevante falta de correspondencia con la
realidad fáctica enjuiciada o una interpretación jurídica carente de
fundamento.
En consecuencia, el
Juzgador de instancia no hace otra cosa que aplicar la doctrina jurisprudencial
sobre la materia.
Por otro lado, no se
aprecia que haya existido error en su aplicación. Mantiene la actora que queda
reservada para actuaciones en las que la administración ejercita potestades
discrecionales, que no es nuestro caso, en el que se trata de una actuación
reglada. Olvida la apelante que también cuando actúa la Administración sometida
a esa normas que confieren potestades regladas, se han discriminado aquellos
supuestos en que ese rigor de la norma se impone acudiendo a conceptos
jurídicos indeterminados, es decir, cuando la norma no agota todos los
elementos de la potestad conferida, sino que requiere una valoración de las
circunstancias concurrentes para determinar la abstracción que la descripción
de la norma impone con tales indeterminaciones a concretar en cada supuesto
concreto, atendiendo a las circunstancias de cada caso. Ello es así porque el
derecho de los particulares a que la Administración resuelva sobre sus
pretensiones, en los supuestos en que para ello haya de valorar conceptos
indeterminados o la norma legal o reglamentaria remita a criterios valorativos
para cuya determinación exista un cierto margen de apreciación, aun cuando tal
apreciación haya de efectuarse dentro de los márgenes que han quedado
expuestos, conlleva el deber del administrado de soportar las consecuencias de
esa valoración siempre que se efectúe en la forma anteriormente descrita.
Precisamente, que la
actuación del Ayuntamiento de Jumilla se movió dentro del terreno de lo
razonable y que el acto anulado es fruto de la aplicación de una norma cuya
aplicabilidad podría ser dudosa lo encontramos en los fundamentos de la
sentencia que lo anula. Hasta tal punto debió resultar razonable y razonada la
actuación administrativa para la actora que en el recurso 266/2011, seguido
ante esta misma Sala y Sección, mantuvo las mismas tesis que la Administración.
Es más, con su
actuación en vía administrativa, continuando con la tramitación del
procedimiento sin tener en cuenta que el "rechazo" del Plan parcial
mediante acuerdo del Pleno municipal de 8 de agosto de 2007 suponía su
denegación como puso de manifiesto la sentencia n.º 916/2015 de 23 octubre, e
imposibilitaba cualquier trámite ulterior, estaba apoyando la actuación
municipal y poniendo de manifiesto que dicha interpretación era razonable.
También resultaba
razonable cuando estaba apoyada por diversos informes técnicos, tanto internos
como externos.
Por último, en cuanto a
los recursos hídricos no puede perderse de vista que la anulación del Plan por
dicho motivo es resultado de aplicación de una sentencia del TS de 2015,
desconocida, en consecuencia, en 2010 cuando se adopta el acuerdo municipal
posteriormente anulado.
Faltando uno de los
requisitos exigidos para declarar la responsabilidad patrimonial se hace
innecesario entrar a valorar el resto.
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