Una vez realizados los dos intentos de notificación sin éxito por personal de Correos, se debe proceder, cuando ello sea posible, a dejar al destinatario aviso de llegada en el correspondiente casillero domiciliario.

 

La sentencia de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Supremo, sec. 5ª, de 27 de julio de 2022, nº 1104/2022, rec. 5544/2021, establece que, una vez realizados los dos intentos de notificación sin éxito por personal de Correos, se debe proceder, cuando ello sea posible, a dejar al destinatario aviso de llegada en el correspondiente casillero domiciliario, acreditándose fehacientemente dicho extremo en la notificación y, si el intento de notificación se lleva a cabo en una fecha comprendida dentro del plazo máximo de duración del procedimiento, producirá la caducidad del mismo.

El Supremo exige no solo la realización del intento de notificación en la fecha que se alega por la Administración, sino, también, que se haya practicado con todas las garantías legales, debiendo ambas cosas acreditarlas la Administración.

A) Sobre la aplicabilidad del Reglamento de Servicios Postales a las notificaciones sancionadoras o tributarias.

Recordemos en primer lugar qué dice sobre el aviso de llegada de Correos el art. 43.3 del Real Decreto 1829/1999, de 3 de diciembre, por el que se aprueba el Reglamento por el que se regula la prestación de los servicios postales, en desarrollo de lo establecido en la Ley 24/1998, de 13 de julio, del Servicio Postal Universal y de Liberalización de los Servicios Postales:

"Una vez realizados los dos intentos sin éxito, el operador al que se ha encomendado la prestación del servicio postal universal deberá depositar en lista las notificaciones, durante el plazo máximo de un mes, a cuyo fin se procederá a dejar al destinatario aviso de llegada en el correspondiente casillero domiciliario, debiendo constar en el mismo, además de la dependencia y plazo de permanencia en lista de la notificación, las circunstancias expresadas relativas al segundo intento de entrega. Dicho aviso tendrá carácter ordinario".

B) La cuestión litigiosa y la sentencia de instancia.

1º) La Sección Segunda de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Aragón dictó sentencia -núm. 113/2021, de 10 de mayo,  desestimando el procedimiento ordinario núm. 369/2018 deducido por la representación procesal de la Comunidad de Regantes contra la resolución -de 8 de junio de 2017- de la Confederación Hidrográfica del Ebro (CHE), confirmada en reposición por otra de 17 de abril de 2018, que impuso a la recurrente sanción de multa de 16.820,57 euros e indemnización por daños al dominio público hidráulico por un importe de 5.606,86 euros por infracción cometida al haber incumplido la concesión de aguas del río Ega de la que es usuaria y proceder a detraer caudales sin autorización y le requiere para que se atenga al exacto cumplimiento del contenido de su concesión de aguas.

La sentencia recurrida razona:

"PRIMERO.- Como resulta de los anteriores Antecedentes de Hecho, es objeto de impugnación en el presente recurso la Resolución dictada por la Confederación Hidrográfica del Ebro (CHE) el día 17 de abril de 2018 que desestimó el recurso administrativo de reposición interpuesto contra Resolución del mismo organismo de 8 de junio de 2017, que impuso al demandante sanción por infracción cometida al haber incumplido la Comunidad de Riegos demandante la concesión de aguas del río Ega de la que es usuaria, y proceder a detraer caudales sin autorización en varios días, entre el 25 de mayo y el 6 de septiembre de 2016, y por un total acreditado de 57.465 metros cúbicos. En síntesis, son motivos de la impugnación la consideración del recurrente de que caducó el expediente incoado por no ser eficaz, por defectuosa, la notificación de la Resolución que le puso fin, y la alegación de que hubo ausencia de voluntariedad en la infracción cometida, ya que la sancionada actuó siempre de buena fe, porque se había generado una confianza legítima en los comuneros respecto de la posibilidad de obtener agua también en los meses de verano, además de constar que así lo habían solicitado de la CHE.

SEGUNDO. - Iniciado el expediente sancionador el día 30 de septiembre de 2016, la Resolución que le puso fin fue dictada el día 8 de junio de 2017, y se intentó su notificación los días 29 y 30 de junio de 2017 en el domicilio de la demandante, sin que pudiera llevarse a efecto, según indica el funcionario del Servicio de Correos que portaba la notificación. Por tanto, se dio cumplimiento a lo establecido en el precepto de aplicación (artículo 58.4 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre), ya que queda acreditado el intento de notificación. La exigencia que hace la parte demandante de que se dejara aviso por parte de quien portaba la notificación no se recoge en el precepto indicado, donde lo que se exige es el intento de notificación. Ante su falta pudieron tomarse varias medidas, entre las cuales está la posibilidad de dejar aviso, pero no es ésta la que preceptivamente debió adoptarse a tenor del texto legal. En consecuencia, la notificación fue correctamente hecha y surtió sus efectos en orden a evitar la caducidad del expediente administrativo, por lo que este motivo de recurso debe desestimarse.

TERCERO.- Respecto de la cuestión de fondo, no niega la demandante que, efectivamente, detrajo caudal del río Ega en fechas en que no lo tenía permitido. La buena fe con que la parte indica que actuó queda claramente contradicha por los hechos por ella aceptados de que, como la Denominación de Origen Rioja permitió regar en verano, había pedido autorización para poder detraer agua en las fechas en que lo hizo. Porque lo que su conducta evidencia es, precisamente, que pidió el permiso porque sabía, sin lugar a dudas, que no tenía la autorización. De modo que la Comunidad de Regantes, con plena consciencia y voluntad de hacer lo prohibido, procedió a llevar a cabo su acción, quitando al río un importante caudal en los meses de estío y sin la necesaria autorización.

CUARTO.- Desestimada la demanda, procede la imposición de las costas causadas a la parte demandante, por aplicación de lo previsto en el artículo 139 de la Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso Administrativa".

En definitiva, la sentencia declara la adecuación a derecho de la resolución sancionadora, tras haber quedado acreditado el intento de notificación conforme a lo establecido en el artículo 58.4 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común. En este sentido, argumenta que la exigencia que hace la parte demandante de que se dejara aviso por parte de quien portaba la notificación, no se recoge en el precepto indicado, donde lo que se exige es el intento de notificación, pudiéndose adoptar varias medidas -entre las cuales está la posibilidad de dejar aviso-, pero sin que sea esta la que preceptivamente debió adoptarse a tenor del texto legal. Concluye el Tribunal, en consecuencia, que la notificación de la resolución fue correctamente hecha y surtió sus efectos en orden a evitar la caducidad del expediente administrativo.

Concurre, no obstante, un Voto Particular que entiende que el recurso debió ser acogido y declarada la caducidad del procedimiento sancionador, por cuanto, entre los requisitos del intento de notificación válido, se encuentra el dejar aviso cuando la notificación personal no puede llevarse a cabo, conforme establecen los artículos 41 y 42 del Real Decreto 1829/1999, de 3 diciembre, que regula la prestación de los servicios postales, aplicables cuando la notificación se lleva a cabo por el servicio de correos como servicio universal.

C) La preparación y admisión del recurso de casación. La cuestión que presenta interés casacional.

La representación procesal de la Comunidad de Regantes preparó recurso de casación, y, después de cumplir las exigencias que impone el artículo 89.2 de la LJCA (EDL 1998/44323), alega la infracción de los artículos 32 y 58.4 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común (hoy artículos 5 y 40.4 de la Ley 39/2015 de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas) y de los artículos 41 y 42 del Real Decreto 1829/1999, de 3 diciembre, que regula la prestación de los servicios postales.

Identifica, como supuestos de interés casacional objetivo para la formación de jurisprudencia, los apartados a), b) y c) del artículo 88.2 LJCA, en la medida en que la ratio decidendi de la sentencia recurrida está en contradicción con las siguientes resoluciones de contraste, en las que se ha determinado la aplicación, ante cuestiones sustancialmente iguales, de las exigencias contenidas en los artículos 41 y 42 del Real Decreto 1829/1999, entre ellas, dejar el correspondiente aviso de llegada: sentencia nº 572/2020, de 23 de octubre, de la Sección Segunda de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid (rec. 404/2019), sentencia núm. 755/2018, de 18 de octubre, de la Sección Novena de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid (rec. 584/2014), sentencia núm. 1187/2018, de 13 de diciembre, de la Sección Tercera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo de Sevilla del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía (rec. 727/2017), sentencia núm. 391/2015, de 28 de octubre, de la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Cantabria (rec. 29/2014), sentencia núm. 1463/2013, de 29 de octubre, de la Sección Tercera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de la Comunidad Valenciana (rec. 439/2011), sentencia núm. 105/2011, de 10 de marzo, de la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Navarra (rec. 623/2008).

La Sección de admisión por auto de 16 de febrero de 2022 admitió el recurso interpuesto por la Comunidad de Regantes y entiende que la cuestión que presenta interés casacional objetivo para la formación de jurisprudencia consiste en determinar si, una vez realizados los dos intentos de notificación sin éxito por personal de Correo, se debe proceder, cuando ello sea posible, a dejar al destinatario aviso de llegada en el correspondiente casillero domiciliario, acreditándose fehacientemente dicho extremo en la notificación, así como el significado y el alcance de dicho aviso de llegada.

Y añade dicho auto que esta cuestión de interés casacional coincide, parcialmente, con las contenidas en el auto de 6 de mayo de 2021, por el que se admite el recurso de casación núm. 5517/2020 de la Sección Segunda de esta Sala, que en esta fecha no consta resuelto.

D) Normativa aplicable.

1º) Real Decreto Legislativo 1/2001, de 20 de julio, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley de Aguas.

Disposición adicional sexta. Plazos en expedientes sobre dominio público hidráulico.

A los efectos previstos en el artículo 42.2 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, en la redacción dada al mismo por la Ley 4/1999, de modificación de la anterior, los plazos para resolver y notificar la resolución en los procedimientos regulados en esta Ley serán los siguientes:

1.º Procedimientos relativos a concesiones del dominio público hidráulico, excepto los previstos en el artículo 68, dieciocho meses.

2.º Procedimientos de autorización de usos del dominio público hidráulico, seis meses.

3.º Procedimientos sancionadores y otras actuaciones referentes al dominio público hidráulico, un año.

2º) Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común.

Artículo 58. Notificación.

1. Se notificarán a los interesados las resoluciones y actos administrativos que afecten a sus derechos e intereses, en los términos previstos en el artículo siguiente.

2. Toda notificación deberá ser cursada dentro del plazo de diez días a partir de la fecha en que el acto haya sido dictado, y deberá contener el texto íntegro de la resolución, con indicación de si es o no definitivo en la vía administrativa, la expresión de los recursos que procedan, órgano ante el que hubieran de presentarse y plazo para interponerlos, sin perjuicio de que los interesados puedan ejercitar, en su caso, cualquier otro que estimen procedente.

3. Las notificaciones que conteniendo el texto íntegro del acto omitiesen alguno de los demás requisitos previstos en el apartado anterior surtirán efecto a partir de la fecha en que el interesado realice actuaciones que supongan el conocimiento del contenido y alcance de la resolución o acto objeto de la notificación o resolución, o interponga cualquier recurso que proceda.

4. Sin perjuicio de lo establecido en el apartado anterior, y a los solos efectos de entender cumplida la obligación de notificar dentro del plazo máximo de duración de los procedimientos, será suficiente la notificación que contenga cuando menos el texto íntegro de la resolución, así como el intento de notificación debidamente acreditado.

Artículo 59. Práctica de la notificación.

1. Las notificaciones se practicarán por cualquier medio que permita tener constancia de la recepción por el interesado o su representante, así como de la fecha, la identidad y el contenido del acto notificado.

La acreditación de la notificación efectuada se incorporará al expediente.

2. (...)

Cuando la notificación se practique en el domicilio del interesado, de no hallarse presente éste en el momento de entregarse la notificación podrá hacerse cargo de la misma cualquier persona que se encuentre en el domicilio y haga constar su identidad. Si nadie pudiera hacerse cargo de la notificación, se hará constar esta circunstancia en el expediente, junto con el día y la hora en que se intentó la notificación, intento que se repetirá por una sola vez y en una hora distinta dentro de los tres días siguientes.

4. Cuando el interesado o su representante rechace la notificación de una actuación administrativa, se hará constar en el expediente, especificándose las circunstancias del intento de notificación y se tendrá por efectuado el trámite siguiéndose el procedimiento.

3º) Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas.

Artículos 40 "Notificación" y 41 "Condiciones generales para la práctica de las notificaciones", en términos análogos, en lo que aquí interesa, a los artículos 58 y 59 de la reseñada Ley 30/1992.

4º) Real Decreto 1829/1999, de 3 de diciembre, por el que se aprueba el Reglamento por el que se regula la prestación de los servicios postales, en desarrollo de lo establecido en la Ley 24/1998, de 13 de julio, del Servicio Postal Universal y de Liberalización de los Servicios Postales.

Artículo 41. Disposiciones generales sobre la entrega de notificaciones.

1. Los requisitos de la entrega de notificaciones, en cuanto a plazo y forma, deberán adaptarse a las exigencias de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, en la redacción dada por la Ley 4/1999, de 13 de enero, de modificación de aquélla sin perjuicio de lo establecido en los artículos siguientes.

2. Cuando se practique la notificación en el domicilio del interesado y no se halle presente éste en el momento de entregarse dicha notificación, podrá hacerse cargo de la misma cualquier persona que se encuentre en el domicilio y haga constar su identidad.

3. Deberá constar la fecha, identidad, número del documento nacional de identidad o del documento que lo sustituya y firma del interesado o persona que pueda hacerse cargo de la notificación en los términos previstos en el párrafo anterior, en la documentación del empleado del operador postal y, en su caso, aviso de recibo que acompañe dicha notificación, aviso en el que el empleado del operador postal deberá hacer constar su firma y número de identificación.

Artículo 42. Supuestos de notificaciones con dos intentos de entrega.

1. Si intentada la notificación en el domicilio del interesado, nadie pudiera hacerse cargo de la misma, se hará constar este extremo en la documentación del empleado del operador postal y, en su caso, en el aviso de recibo que acompañe a la notificación, junto con el día y la hora en que se intentó la misma, intento que se repetirá por una sola vez y en una hora distinta dentro de los tres días siguientes.

2. Si practicado el segundo intento, éste resultase infructuoso por la misma causa consignada en el párrafo anterior o bien por el conocimiento sobrevenido de alguna de las previstas en el artículo siguiente, se consignará dicho extremo en la oportuna documentación del empleado del operador postal y, en su caso, en el aviso de recibo que acompañe a la notificación, junto con el día y la hora en que se realizó el segundo intento.

3. Una vez realizados los dos intentos sin éxito, el operador al que se ha encomendado la prestación del servicio postal universal deberá depositar en lista las notificaciones, durante el plazo máximo de un mes, a cuyo fin se procederá a dejar al destinatario aviso de llegada en el correspondiente casillero domiciliario, debiendo constar en el mismo, además de la dependencia y plazo de permanencia en lista de la notificación, las circunstancias expresadas relativas al segundo intento de entrega. Dicho aviso tendrá carácter ordinario.

4. Si estando en el domicilio la persona que pueda recibir la notificación, se niega a aceptarla y a manifestar por escrito dicha circunstancia con su firma, identificación y fecha en la documentación del empleado del operador postal, se entenderá que no quiere hacerse cargo de la misma, haciéndose constar este extremo en la expresada documentación del empleado del operador postal y, en su caso, en el aviso de recibo que acompañe a la notificación, junto con el día y la hora en que se intentó la misma, intento que se repetirá por una sola vez y en una hora distinta dentro de los tres días siguientes.

5. Si practicado el segundo intento, éste resultase infructuoso por la misma causa consignada en el párrafo anterior o bien por el conocimiento sobrevenido de alguna de las previstas en el artículo siguiente, se consignará dicho extremo en la oportuna documentación del empleado del operador postal y, en su caso, en el aviso de recibo que acompañe a la notificación, junto con el día y la hora en que se realizó el segundo intento. A partir de este momento, dicha notificación tendrá el mismo tratamiento que las que hubieren sido rehusadas o rechazadas.

6. En todos los supuestos previstos en los párrafos anteriores, el empleado del operador postal deberá hacer constar su firma y número de identificación en el aviso de recibo que, en su caso, acompañe a la notificación y en el aviso de llegada si el mismo procede.

(Se declara la nulidad del Título II, Capítulo II, Sección 2ª, en la que se incluyen los trascritos artículos 41 y 42, sólo en cuanto sea aplicable a la "admisión y entrega de notificaciones de órganos judiciales" por Sentencia del TS de 8 de junio de 2004. Ref. BOE-A-2004-14709).

E) Doctrina del Tribunal Supremo.

Vamos a recoger una reseña relevante de lo que ha dicho esta Sala en relación con la interpretación de los preceptos aplicables a la notificación de las resoluciones administrativas -o en materia tributaria-, en particular respecto al intento de notificación por dos veces en el domicilio del interesado.

1) STS de la Sección Segunda de 12 de diciembre de 1997 (recurso de casación en interés de ley núm. 6561/1996) sobre el intento de entrega por dos veces y su procedimiento:

"SÉPTIMO.- (...) Podemos, pues, concluir que la normativa reguladora de la notificación, por correo certificado , con acuse de recibo, cuando intentada la entrega dos veces en el domicilio del sujeto pasivo, no se hubiese podido practicar, es en síntesis la siguiente: 1. En el procedimiento de notificación administrativa domiciliaria de actos de liquidación tributaria mediante carta certificada con aviso de recibo (acuse de recibo), la entrega debe intentarse en el domicilio del destinatario dos veces, como así exige el artículo 251.3 del Reglamento del Servicio de Correos , aprobado por Decreto 1.653/1964, de 14 de Mayo, y si no se hubiese podido practicar, por causas ajenas al Servicio de Correos , será preciso dejar constancia en la libreta de entrega del día y la hora de los dos intentos, indicando las causas concretas que han impedido la entrega, así como del día y hora de la entrega del Aviso de Llegada como correspondencia ordinaria. 2. Probados, inexcusablemente, los hechos anteriores mediante la adecuada certificación del Servicio de Correos , la notificación se hará con plena validez, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 59, apartado 4, de la Ley 30/1992, de 26 de Noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, por medio de anuncio durante 15 días en el Tablón de Edictos del Ayuntamiento de su último domicilio, y en el Boletín Oficial del Estado, o de la Comunidad Autónoma, o de la Provincia, según sea la Administración de la que proceda el acto a notificar, y el ámbito territorial del órgano que lo dictó.".

2) STS de la Sección Segunda de 11 de noviembre de 2009, (recurso de casación núm. 4370/2003), que determina la relevancia de la entrega del aviso de llegada como una de las garantías de la aplicación del procedimiento edictal, y así indica:

"CUARTO: El artículo 251, del Reglamento de Correos dispone en su apartado 3. "La entrega a domicilio se intentará dos veces consecutivas. Cuando esta reiterada gestión resulte infructuosa el Cartero devolverá el envío a la Oficina (se sobreentiende de Correos), con nota expresiva de la causa de la devolución, dejando al destinatario, cuando se trate de correspondencia certificada o asegurada, el aviso oportuno".

Va de suyo que la entrega de este aviso, denominado "Aviso de llegada", sólo se puede hacer siguiendo las normas de la correspondencia ordinaria, pues si hubiera sido posible su entrega en persona al destinatario, familiar, etc., el cartero habría lógicamente entregado la carta certificada.

Este Aviso de llegada, según el modelo oficial, contiene los siguientes datos fundamentales, nombre y apellidos o razón social del destinatario, su dirección (domicilio fiscal), indicación de que se trata de un certificado, y mención, de "No encontrarse en su domicilio a las ...horas del día... "(por supuesto se trata de la fecha del segundo intento de entrega, fallido), y mediante estampilla, la Oficina de Correos, días y horas en que el interesado puede recoger las cartas certificadas, y además otros datos que no interesan.

La cuestión crucial es que, en el supuesto previsto en el artículo 59.4 de la Ley 30/1992, de 26 de Noviembre, del doble intento fallido de entregar la carta certificada al destinatario en su domicilio no existe, ni puede existir, obviamente, constancia de dichos intentos de entrega de la notificación (carta certificada) por actos del destinatario o de las personas mencionadas en el artículo 59.2, segundo párrafo, de la Ley 30/1992, de 26 de Noviembre, siendo, por tanto, esencial la prueba del intento de entrega por dos veces, y de la recepción del Aviso de Llegada, que se ha entregado mediante su introducción en el buzón o casillero correspondiente, prueba que recae sobre el propio Servicio de Correos.

Transcurrido el plazo para recoger la carta certificada en la Oficina de Correos, sin que el destinatario lo haga, los artículos 279 y 283 del Reglamento de Correos disponen que la Oficina devolverá al remitente, como correspondencia caducada, la carta certificada de que se trate, indicando "en el reverso del sobre o cubierta del envío las causas de la devolución".

Estas circunstancias no contradicen lo dispuesto en el artículo 59.1 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, que dispone: "1. Las notificaciones se practicarán por cualquier medio que permita tener constancia de la recepción por el interesado o su representante, así como de la fecha, la identidad y el contenido del acto notificado", porque en el supuesto que estamos contemplando la notificación tiene que llevarse a cabo por el procedimiento edictal, trasladando lógicamente la constancia de los intentos de entrega, fallidos, y la entrega del Aviso de Llegada, que constituyen el presupuesto de hecho condicionante del procedimiento edictal, a la prueba que aporte la Administración Postal, y es aquí donde debe precisarse con todo rigor cuáles deben ser tales pruebas, para que la Administración tributaria pueda llevar a cabo la notificación por edictos y simultánea publicación en el Boletín Oficial correspondiente.".

3) STS de la Sección Segunda de 24 de octubre de 2011 (recurso de casación núm. 4327/2007), que precisó que, si no hay constancia de que se ha dejado el preceptivo "aviso de llegada", la notificación no es válida, siendo la prueba de su entrega al destinatario un presupuesto de hecho condicionante de la posterior notificación edictal:

"OCTAVO. - (...) A la vista de la doctrina de este Tribunal contenida en la citada sentencia de 12 de diciembre de 1997, la recurrente estima que la sentencia recurrida ha infringido el artículo 42.2 del Real Decreto 1829/1999, de 3 de diciembre, aprobatorio del Reglamento por el que se regula la prestación de los servicios postales, desarrollo de la Ley 24/98, de 13 de julio, del servicio postal universal y liberalización de los servicios postales.

La infracción consiste en que, si no se ha dejado el preceptivo aviso de llegada tal como manda dicho precepto, la notificación no es válida, condición inexcusable para entender que concurren los requisitos para la práctica de la notificación edictal, como forma subsidiaria de la personal.

2. La doctrina constituida por la sentencia de este Tribunal Supremo de 12 de diciembre de 1997 (que la recurrente transcribe en lo que aquí interesa respecto a la práctica de la forma de notificación edictal como sustitutiva de la notificación personal) analiza de forma pormenorizada los requisitos que debe reunir la notificación por correo con acuse de recibo para poder acudir, si aquella resulta infructuosa, a la notificación por edictos.

La sentencia de referencia expresa que es requisito imprescindible conforme a la reglamentación postal, no ya solo que se expresen los dos intentos de notificación fallidos, sino además que el Servicio de Correos, deje constancia en el casillero del destinatario del aviso de llegada, de todo lo cual debe quedar constancia en la documentación extendida por el personal del operador del Servicio Postal Universal.

El artículo 42.2 del Real Decreto 1829/1999, de 3 de diciembre, que aprueba el Reglamento de prestación de los servicios postales, expresa, literalmente, que se consignará dicho extremo -con referencia a los intentos de notificación- en la oportuna documentación del empleado del operador postal y, en su caso, en el aviso de recibo que acompañe a la notificación el apartado 3 del mismo precepto exige la constancia del aviso de llegada y que la notificación hasta tal momento fallida se deposite en lista de notificaciones.

Así pues, no solo es esencial la demostración del intento de entrega por dos veces de las cartas certificadas, sino también la prueba de la entrega del "aviso de llegada" mediante su introducción en el buzón o casillero correspondiente, o por otro medio, pues del cumplimiento de ese requisito depende que el destinatario tenga conocimiento del intento de notificación y pueda acudir en plazo a la Oficina de Correos correspondiente a recoger el envío, trámite indispensable para que, en caso de no efectuarse tal recogida, el Servicio de Correos pueda devolver el certificado al remitente como correspondencia caducada.

La constancia de tales extremos es una condición inexcusable para entender que concurren los requisitos para la práctica de la notificación edictal, como forma subsidiaria de la personal. Al respecto ha de entenderse que la regulación de la Ley 30/1992 ha de integrarse con las precisiones exigidas por la reglamentación en que se regulan tales formas de notificación, en este caso la postal. La acreditación de los intentos de notificación fallidos debe por lo tanto entenderse que ha de efectuarse conforme a los requisitos exigidos en el citado artículo 42.2 y 42.3 Real Decreto 1829/1999 , pues la regulación de la Ley 30/1992 no es agotadora, sino que ha de entenderse completada por las normas reguladoras de los concretos servicios que efectúan la notificación, y en tal sentido hemos de aplicar las normas del operador postal universal, en cuanto a la práctica de las notificaciones de las resoluciones administrativas.

En tal sentido ha de partirse de la consideración, como expresaba la sentencia de este Tribunal Supremo de 12 de diciembre de 1997, de que la notificación edictal es una ficción legal, pues la realidad nos enseña que raramente tienen los contribuyentes conocimiento de las liquidaciones tributarias notificadas por este procedimiento; al contrario, cuando se enteran es cuando ya se ha iniciado el procedimiento sin que, por tanto, les quepa la posibilidad de impugnar la liquidación por muchos y graves que sean los errores jurídicos en que pudiera haber incurrido la Administración. Por ello, han de extremarse las garantías sobre acreditación de la forma en que se han producido los intentos de notificación fallidos y de la constancia del aviso de llegada y de la permanencia de la resolución en "lista de notificaciones", para permitir al destinatario tener conocimiento de tal intento de notificación, y la posibilidad de recepción de la misma por su comparecencia personal en la oficina postal.".

4) STS de la Sección Segunda, de 17 de febrero de 2014 (recurso de casación núm. 3075/2010) que de forma exhaustiva examina las notificaciones tributarias, con singular referencia a la jurisprudencia del Tribunal Constitucional y de este Tribunal Supremo y a la incidencia desde la perspectiva del derecho a la tutela judicial efectiva. Nos remitimos a sus fundamentos de derecho cuarto, quinto y sexto.

5) STS 2228/2016, de la Sección Cuarta, de 14 de octubre (RCA 2109/2015), sobre la interpretación del artículo 58.4, la notificación y la caducidad:

"TERCERO. (...) Nuestra decisión se ampara, como inmediatamente diremos, en la aplicación al caso del artículo 58.4 de la Ley 30/1992 y en la adecuada interpretación de dicho precepto cuando, como es el caso, a dos intentos infructuosos de comunicación de una resolución (efectuados en legal forma antes de transcurrir el plazo de caducidad) le sigue la expresa notificación al interesado de esa misma resolución, pero superado ya aquel plazo máximo para resolver.

Al respecto, no está de más distinguir entre intento de notificación a efectos de entender resuelto el procedimiento dentro del plazo y notificación a efectos de que el acto despliegue todos sus efectos. En la sentencia de la Sección Quinta de esta Sala de 7 de octubre de 2011 (dictada en el recurso núm. 40/2010) afirmamos lo siguiente:

La caducidad no debe vincularse en forma necesaria a la notificación del acto porque el acto de notificación es algo conceptualmente distinto de la resolución que se notifica y del procedimiento que la origina. Por eso determina el artículo 58.4 LRJPAC que el intento de notificación debidamente acreditado es suficiente a los solos efectos del cumplimiento del plazo máximo de duración de los procedimientos.

Y concluía dicha sentencia:

Por ello, si constan en el expediente dos intentos dentro del plazo máximo para resolver, la resolución ha de entenderse dictada dentro del plazo, aunque la notificación al interesado o destinatario exceda de dicho plazo máximo para resolver. Cosa diferente es, como indica la sentencia, que la eficacia del acto se despliegue a partir de la notificación y que sea precisamente entonces cuando para el interesado se abran los plazos para impugnarla en vía administrativa o judicial.

A nuestro juicio, el artículo 58.4 de la Ley 30/1992 solo puede interpretarse en los términos que resultan de su propia dicción literal: el intento de notificación efectuado en legal forma y debidamente acreditado es suficiente para "entender cumplida la obligación de notificar dentro del plazo máximo de duración de los procedimientos". Consideramos, además, que esa suficiencia concurre en todo caso (en el bien entendido de que aquellos intentos se realicen en debida forma), con independencia de que la resolución correspondiente se notifique o no, con posterioridad, al interesado.

Amparamos esta tesis en los siguientes argumentos:

1. El precepto en cuestión se refiere, cabalmente, al momento en que se tiene por cumplida la obligación de notificar en plazo, que se fija en la fecha del intento de notificación debidamente acreditado. Parece claro que si el legislador hubiera querido estar exclusivamente al momento concreto de la notificación (cuando, como es el caso, ésta tiene efectivamente lugar) así lo habría establecido expresamente.

2. Acoger como fecha relevante a efectos de caducidad solo la de la notificación de la resolución al interesado no solo supondría inaplicar aquel precepto, sino privarle de su finalidad, que no es otra que la de equiparar a la notificación (a los solos efectos de respetar el plazo de duración del procedimiento) el intento válidamente efectuado y constatado en el expediente.

3. Esta es la tesis que se deriva de la jurisprudencia de esta Sala anterior y posterior a la sentencia del Pleno de 3 de diciembre de 2013: el intento de notificación es el determinante para entender cumplida la obligación de resolver en plazo, aunque una doctrina anterior a aquella sentencia se refería a la forma concreta de acreditar la realización de dicho intento (la constancia por la Administración del intento infructuoso, situado entonces como fecha determinante para cumplir aquella obligación).

4. La interpretación anterior se refiere, exclusivamente, al supuesto de hecho que el artículo 86.4 -debe entenderse 58.4- de la Ley 30/1992 contempla, esto es, para entender cumplido el deber de resolver los procedimientos en plazo. Distinto es el caso, como ya ha señalado esta Sala, de la eficacia del acto notificado, que se despliega a partir de la notificación, momento en el que empiezan a correr los plazos de impugnación en sede administrativa o en vía judicial.".

6) STS 423/2018, de la Sección Tercera, de 15 de marzo (RCA 1121/2017), que fija la interpretación del artículo 58.4 de la Ley 30/1992, en relación con el 59.2 del mismo texto legal, en orden a determinar los requisitos para que una notificación tenga eficacia interruptora de la caducidad, en términos análogos y reiterando la STS 2228/2016, de la Sección Cuarta, de 14 de octubre, que se ha recogido en el apartado anterior.

Y concluía:

"Pues bien, a tenor del reseñado precepto y la interpretación que del mismo realiza la sentencia antes transcrita, cabe concluir, a los efectos aquí debatidos, de entender cumplida la obligación de notificar, -en este caso, de entender resuelto el procedimiento dentro de plazo de caducidad- ha de estarse a la fecha del intento de notificación, siempre que éste sea regular y se atempere a las exigencias legales y reglamentarias en cuanto al lugar, día y hora procedentes.

Precepto, pues, que ha de interpretarse en relación con las exigencias legales y reglamentarias en cuanto a lo que se refiere a los demás aspectos de la notificación, que, de manera general, se regulan en el artículo 59 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico y Procedimiento Administrativo Común, bajo la rúbrica "práctica de la notificación".

No sería válido, pues, el intento de notificación realizado sin la observancia de las exigencias previstas en tales normas, como sería la tentativa de notificación en un domicilio inválido por ser manifiestamente irregular o erróneo.

Por otra parte, hemos de recordar el carácter eminentemente casuístico de las cuestiones que se suscitan en torno a la eficacia de las notificaciones, y que como hemos indicado de manera reiterada, habrán de ponderarse las distintas circunstancias concurrentes para determinar la validez de la notificación realizada.".

F) Valoración del Tribunal Supremo.

El examen del recurso a la luz de los distintos preceptos aplicables y de la línea jurisprudencial reseñada: sobre los intentos de notificación infructuosos y la falta del aviso de llegada en el casillero o buzón del destinatario.

1º) Conforme a la disposición adicional sexta del Real Decreto Legislativo 1/2001, de 20 de julio, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley de Aguas, el plazo para resolver y notificar la resolución en los procedimientos sancionadores y otras actuaciones referentes al dominio público hidráulico es el de un año.

2º) En el caso examinado, iniciado el expediente sancionador el día 30 de septiembre de 2016, la resolución que le puso fin fue dictada el día 8 de junio de 2017, y se intentó su notificación los días 29 y 30 de junio de 2017 en el domicilio de la demandante, sin que pudiera llevarse a efecto, según indica el funcionario del Servicio de Correos que portaba la notificación. Se notificó finalmente por edictos en el BOE de 6 de septiembre de 2017.

3º) Con base en la doctrina jurisprudencial reseñada se extrae que no solo es esencial la demostración del intento de entrega por dos veces de las cartas certificadas, sino también la prueba de la entrega del "aviso de llegada" mediante su introducción en el buzón o casillero correspondiente, o por otro medio, pues del cumplimiento de ese requisito depende que el destinatario tenga conocimiento del intento de notificación y pueda acudir en plazo a recogerla, y en caso de no hacerlo, que concurren los requisitos para la práctica de la notificación edictal.

Así, la jurisprudencia reseñada entiende que la regulación de la Ley 30/1992 (hoy, Ley 39/2015) ha de integrarse con las precisiones exigidas por la reglamentación en que se regulan tales formas de notificación, en este caso la postal, por lo que la acreditación de los intentos de notificación fallidos ha de efectuarse conforme a los requisitos exigidos en el citado artículo 42.2 y 42.3 Real Decreto 1829/1999, pues aquella no es agotadora sino que ha de ser completada por las normas reguladoras de los servicios que efectúan la notificación, y en tal sentido, han de ser de aplicación las normas del operador postal en cuanto a la práctica de las notificaciones de las resoluciones administrativas, que exige su estricto cumplimiento dado que garantiza los derechos de los administrados y la eficacia de la actuación administrativa.

4º) Es cierto que la caducidad no debe vincularse en forma necesaria a la notificación del acto porque el acto de notificación es algo conceptualmente distinto de la resolución que se notifica y del procedimiento que la origina. Por eso determina el artículo 58.4 LRJPAC que el intento de notificación debidamente acreditado es suficiente a los solos efectos del cumplimiento del plazo máximo de duración de los procedimientos.

Así, la acreditación que requiere el artículo 58.4 no forma parte del plazo que ha de computarse al efecto a que se refiere (de entender cumplida la obligación de notificar dentro del plazo máximo de duración del procedimiento), sino que es sólo una exigencia de constatación; de suerte que el periodo de tiempo que transcurre entre la fecha del intento y la posterior en que se hace constar en el expediente su frustración, no prolonga aquel plazo. Por tanto y, en definitiva, si el intento de notificación se lleva a cabo en una fecha comprendida dentro del plazo máximo de duración del procedimiento (siempre, por supuesto, que luego quede debidamente acreditado, y se haya practicado respetando las exigencias normativas a que esté sujeto), producirá aquel concreto efecto que dispone ese artículo 58.4 de la Ley 30/1992, con independencia o, aunque su acreditación acceda al expediente cuando ya venció ese plazo.

La interpretación anterior se refiere, exclusivamente, al supuesto de hecho que el artículo 58.4 de la Ley 30/1992 contempla, esto es, para entender cumplido el deber de resolver los procedimientos en plazo. Distinto es el caso, como ya ha señalado esta Sala, de la eficacia del acto notificado, que se despliega a partir de la notificación, momento en el que empiezan a correr los plazos de impugnación en sede administrativa o en vía judicial.

Ahora bien, a tenor del reseñado precepto cabe concluir, a los efectos aquí debatidos, de entender cumplida la obligación de notificar, -en este caso, de entender resuelto el procedimiento dentro de plazo de caducidad-, ha de estarse a la fecha del intento de notificación, siempre que éste sea regular y se atempere a las exigencias legales y reglamentarias en cuanto al lugar, día y hora procedentes.

Debe entenderse que "el intento de notificación debidamente acreditado" comprende y exige el aviso de llegada. Es requisito imprescindible conforme a la reglamentación postal, no ya solo que se expresen los dos intentos de notificación fallidos, sino además que el Servicio de Correos, deje constancia en el casillero del destinatario del aviso de llegada, de todo lo cual debe quedar constancia en la documentación extendida por el personal del operador del Servicio Postal Universal.

5º) En el supuesto examinado, el intento de notificación de la resolución sancionadora, efectuado por correo certificado en el domicilio social de la Comunidad de Regantes (que no en el expresamente designado en el procedimiento sancionador a efectos de notificaciones) fue realizado los días 29 y 30 de junio de 2017, sin que se dejara aviso de llegada de aquella por el empleado de correos en el buzón (tal y como se constata en el acuse de recibo obrante en el folio 108 del expediente administrativo, en el que se halla sin marcar la casilla con la leyenda "Se dejó aviso de llegada en el buzón"), impidiendo de esta forma a la interesada tener conocimiento del mismo y, por lo tanto, imposibilitándole acceder a su derecho a recoger la carta en la oficina de correos al no informar sobre dicho hecho y por ende, de los días y horas en que se podía efectuar dicha recogida.

Por ello, acudiéndose a la publicación edictal en fecha 6 de septiembre de 2017, resulta ineficaz, por cuanto fue realizada prescindiendo absolutamente del procedimiento legal y reglamentariamente establecido, al omitir el trámite esencial mandado por el artículo 42.3 del Real Decreto 1829/1999 cual es dejar el preceptivo aviso de llegada, lo que implica la caducidad del procedimiento, pues esta Sala exige para descartarla, no solo la realización del intento de notificación en la fecha que se alega por la Administración, sino, también, que se haya practicado con todas las garantías legales, debiendo ambas cosas acreditarlas la Administración.

Y, de no ser posible dejar al destinatario aviso de llegada en el correspondiente casillero, corresponde al Servicio de Correos la justificación de dicha imposibilidad.

6º) Por lo tanto, de conformidad con el artículo 58.4 de la Ley 30/1992, para entender cumplida la obligación de notificar dentro del plazo de un año previsto para los procedimientos sancionadores y otras actuaciones referentes al dominio público hidráulico concretado en el apartado 3 de la disposición adicional sexta de Real Decreto Legislativo 1/2001, de 20 de julio, por el que se aprueba el Texto Refundido de la Ley de aguas, es suficiente el "intento de notificación debidamente acreditado", y habiéndose interpretado dicho precepto, en el sentido de que debe ser realizado válidamente y conforme a derecho, el intento de notificación efectuado los días 29 y 30 de junio de 2017, no fue eficaz dado que no se dejó el preceptivo aviso de llegada lo que además de determinar una manifiesta indefensión en la Comunidad de Regantes al no tener conocimiento de aquel, constituye un incumplimiento de uno de los presupuestos de hecho condicionantes de la posterior notificación edictal, que le impide dar validez a ésta, que fue practicada en 6 de septiembre de 2017; ello, invalida todo el procedimiento de notificación de la resolución sancionadora que, por esta razón, al no haber sido notificada en plazo -ni ser suficiente, por incompleto, el intento de notificación-, debe considerarse incursa en caducidad.

G) La fijación de la doctrina.

Para contestar a la cuestión sobre la que se entiende existe interés casacional objetivo para la formación de jurisprudencia debemos señalar que, una vez realizados los dos intentos de notificación sin éxito por personal de Correos, se debe proceder, cuando ello sea posible, a dejar al destinatario aviso de llegada en el correspondiente casillero domiciliario, acreditándose fehacientemente dicho extremo en la notificación.

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