La declaración de nulidad de contratos celebrados prescindiendo total y absolutamente del procedimiento legalmente establecido constituye título jurídico para reclamar a la Administración el importe de las facturas emitidas y no pagadas por los servicios prestados.

 

La sentencia de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Supremo, sec. 5ª, de 21 de diciembre de 2021, nº 1555/2021, rec. 5676/2020, fija como doctrina que la declaración de nulidad de contratos celebrados prescindiendo total y absolutamente del procedimiento legalmente establecido constituye título jurídico para reclamar a la Administración -por vía de la responsabilidad patrimonial- el importe de las facturas emitidas y no pagadas por los servicios efectivamente prestados con base en los contratos declarados nulos, pues ello comporta un reconocimiento explícito por parte de la Administración de que su actuación fue "anormal", esto es, no ajustada a Derecho, pero, aun en ese caso, solo procederá reconocer el derecho a la indemnización si se acreditare la concurrencia de los requisitos exigidos al efecto normativa y jurisprudencialmente conforme al régimen jurídico propio de la responsabilidad patrimonial de la Administración y, entre ellos, señaladamente, el de la antijuridicidad del daño, esto es, que el particular no tenga el deber jurídico de soportar ese daño de acuerdo con Ley.

Es decir, la declaración de nulidad de contratos celebrados prescindiendo total y absolutamente del procedimiento legalmente establecido constituye título jurídico para reclamar a la Administración -por vía de la responsabilidad patrimonial- el importe de las facturas emitidas y no pagadas por los servicios efectivamente prestados con base en los contratos declarados nulos.

A) Objeto del presente recurso de casación.

Se impugna en este recurso la sentencia dictada por la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía con sede en Málaga en fecha 20 de enero de 2020, que desestimó el recurso de apelación interpuesto por ALVEMOTOR S.L. contra la sentencia dictada por el Juzgado de lo Contencioso-Administrativo nº 5 de Málaga en fecha 12 de mayo de 2016.

Esta sentencia del Juzgado, a su vez, había desestimado el recurso contencioso-administrativo interpuesto por la citada entidad frente a la desestimación presunta, por el Ayuntamiento de Málaga, de su reclamación de responsabilidad patrimonial presentada en fecha 30 de julio de 2008 por importe de 2.643.938,06 €, como consecuencia de la declaración de nulidad por parte de dicho de Ayuntamiento de los contratos de alquiler de los vehículos indicados en la reclamación y como consecuencia de la utilización por parte de dicho Ayuntamiento de los vehículos citados sin pagar por su uso a ALVEMOTOR, S.L. las cantidades señaladas en ese mismo escrito.

B) Cuestión de interés casacional que se suscita en este recurso.

Conforme a lo dispuesto en el auto de admisión de fecha 12 de febrero de 2021, la cuestión que presenta interés casacional objetivo para la formación de jurisprudencia consiste en "determinar si la declaración de nulidad de contratos celebrados prescindiendo total y absolutamente del procedimiento legalmente establecido, constituye título jurídico para reclamar a la Administración -por vía de la responsabilidad patrimonial- el importe de las facturas emitidas y no pagadas por los servicios efectivamente prestados con base en los contratos declarados nulos, o, por el contrario, nos encontramos ante un supuesto de responsabilidad contractual".

Dispone también dicho auto que las normas que, en principio, deberían ser objeto de interpretación, son los artículos 148 y 149, 9.3, 24, 103 y 106 CE, en relación con el artículo 102.4 Ley 30/92, de 26 de noviembre, y artículo 106.4 Ley 39/15, de 1 de octubre, y 218 LEC, y 248.3 LOPJ, sin perjuicio de que la Sala de enjuiciamiento pueda extenderse a otras, si así lo exigiese el debate procesal finalmente trabado (art. 90.4 LJCA ).

C) Doctrina jurisprudencial sobre la cuestión de interés casacional.

La cuestión que presenta interés casacional objetivo para la formación de jurisprudencia consiste en determinar si la declaración de nulidad de contratos celebrados prescindiendo total y absolutamente del procedimiento legalmente establecido constituye título jurídico para reclamar a la Administración -por vía de la responsabilidad patrimonial- el importe de las facturas emitidas y no pagadas por los servicios efectivamente prestados con base en los contratos declarados nulos, o si, por el contrario, en ese caso nos encontramos ante un supuesto de responsabilidad contractual.

Pues bien, para dar respuesta a la cuestión requerida conviene comenzar recordando lo que se dijo en la STS (Sala Tercera) de 7 de diciembre de 1999, recaída en el recurso de casación 7100/1995:

"Esta Sala ha declarado en reiteradas ocasiones el parentesco existente entre la responsabilidad contractual y la extracontractual, a la cual hay que referir la obligación impuesta a las Administraciones públicas de indemnizar los daños y perjuicios causados por el funcionamiento normal o anormal de los servicios públicos. Sin embargo, esta aproximación, que resulta útil para el tratamiento procesal de las pretensiones indemnizatorias cuando el reclamante acumula unas y otras o no califica adecuadamente la ejercitada, o entrambas se hallan en estrecha relación, no impide que deba aquilatarse el ámbito de aplicación de uno y otro régimen de responsabilidad cuando concurren diferencias sustanciales, como es, en el supuesto estudiado, la existencia de un distinto plazo de prescripción".

Más recientemente, la STS nº 169/2021, de 10 de febrero (RC 7251/2019) ha venido a fijar doctrina acerca de la distinción entre la responsabilidad contractual y la patrimonial (de naturaleza extracontractual), señalando al efecto:

"La distinción entre ambos tipos de responsabilidad deriva de su fuente misma, en un caso, el contrato, y en el otro la ley ( arts. 9.3 y 106.2 CE, art. 139 y ss. de la Ley 30/1992), en la contractual la responsabilidad de la Administración se origina por el daño que ocasiona el incumplimiento de un contrato y en la extracontractual la responsabilidad se origina por el daño causado al particular por el funcionamiento, normal o anormal, de los servicios públicos. En el primer caso, se parte de un vínculo jurídico previo entre la Administración y el particular, el generado por el haz de derechos y obligaciones que supone el contrato, que determina el nacimiento de responsabilidad por los perjuicios que su incumplimiento provoca; en el segundo, no existe vínculo previo entre la Administración y el particular, y el deber de indemnizar surge de la mera actuación, en sentido amplio, de la Administración generadora de un daño en las condiciones que la ley prevé, la Administración debe indemnizar sin que exista ninguna relación obligatoria previa que le vincule con el particular, sin que exista ninguna obligación ni deber previo concreto incumplido.

En ambos casos surge la responsabilidad de la Administración y el consiguiente deber de indemnizar por el daño producido, pero son dos responsabilidades distintas, el título de imputación del daño a la Administración no es el mismo, en un caso deriva del incumplimiento de un contrato, de un deber concreto, y en el otro, del mero actuar de la Administración sin vínculo jurídico previo alguno con el particular que sufre el daño. De esta dualidad de origen deriva que ambos tipos de responsabilidad de la Administración estén sujetas a su propio régimen jurídico, la contractual, regida por la legislación que regula los contratos del sector público (TR de la Ley de Contratos de las Administraciones Públicas aprobado por RD Legislativo 2/2000, de 16 de junio, aplicable ratione temporis), a la que han quedado específicamente sometidas las partes al suscribirlo, y la extracontractual o responsabilidad patrimonial de la Administración, a los requisitos contemplados en los arts. 139 y ss. de la Ley 30/1992 (actualmente, arts. 32 y ss. de la Ley 40/2015). En ambos casos la Administración es responsable y surge el deber de indemnizar, pero su responsabilidad tiene una fuente u origen distinto que atrae sobre sí un régimen jurídico propio y diverso que debe ser respetado, de forma que si la responsabilidad surge en el seno del incumplimiento de un contrato es éste el régimen jurídico que habrá de seguirse, el previsto en las normas que regulan la contratación de la Administración, con exclusión del régimen jurídico de la responsabilidad que se genera, al margen de toda relación contractual, por el mero actuar de la Administración, régimen éste que opera a modo de cláusula residual, en un Estado social de derecho (art. 1.1 CE en el que la Administración se configura constitucionalmente como una Administración responsable (arts. 9.3 y 106.2 CE), para garantizar la indemnidad de los particulares en todos los supuestos en que la actuación administrativa cause un sacrificio patrimonial singular e individualizado que no tengan el deber de soportar. Pero cuando, como es el caso, la responsabilidad que se reclama deriva de una relación jurídica contractual preexistente que tiene su medio específico de resarcimiento, es este régimen el que habrá de seguirse (SSTS de 18 de enero de 2005, rec. 26/2003, o de 28 de marzo de 2011, rec. 2865/2009).

Ciertamente, la nitidez con la que pueden describirse y distinguirse ambos tipos de responsabilidad de la Administración desde el punto de vista teórico no siempre podrá plasmarse con esa misma nitidez en la realidad de la actuación administrativa. La riqueza y diversidad de supuestos que pueden acontecer en la realidad de las relaciones de los particulares con una Administración cada vez más compleja puede determinar que no sea, a veces, sencillo dilucidar si el daño tiene su origen en el incumplimiento de una previa relación contractual o/y en el mero actuar de la Administración al margen de tal relación contractual previa, supuestos en los que no estará exenta de dificultades la articulación de la posible reclamación conjunta o yuxtapuesta de ambas responsabilidades que operan sobre presupuestos distintos, distintos son los procedimientos para encauzarlas, sus respectivos regímenes jurídicos y hasta los plazos de prescripción".

Esta doctrina ha sido confirmada posteriormente en las SSTS nº. 903/2021, de 23 de junio (RC 8419/2019) y nº. 1.389/2021, de 29 de noviembre (RC 651/2017).

D) Conclusión.

1º) Pues bien, esa doctrina nos sirve de punto de partida para dar respuesta a la cuestión de interés casacional planteada en este recurso.

La cuestión que se somete a nuestra consideración consiste, básicamente, en determinar si la declaración de nulidad de los contratos celebrados entre la Administración y una empresa habilita a ésta para reclamar por la vía de la responsabilidad patrimonial el importe de las facturas emitidas y no pagadas por los servicios efectivamente prestados con base en los contratos declarados nulos .

Al respecto, las partes personadas en este recurso sostienen posturas opuestas.

La primera, defendida por la empresa recurrente, sostiene -en esencia- que la declaración de nulidad de los contratos debe llevar aparejada la depuración de las pertinentes responsabilidades bajo el instituto de la responsabilidad patrimonial de la Administración pública, pues ello es lo que se desprende del tenor literal del artículo 102.4 de la entonces vigente Ley 30/1992, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, actual artículo 106.4 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, de Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones públicas, que literalmente establece:

"Las Administraciones Públicas, al declarar la nulidad de una disposición o acto, podrán establecer, en la misma resolución, las indemnizaciones que proceda reconocer a los interesados, si se dan las circunstancias previstas en los artículos 32.2 y 34.1 de la Ley de Régimen Jurídico del Sector Público sin perjuicio de que, tratándose de una disposición, subsistan los actos firmes dictados en aplicación de la misma".

La segunda, defendida por la Administración, sostiene -en síntesis- la improcedencia de la responsabilidad patrimonial, aun cuando los contratos hayan sido declarados nulos, porque dicha nulidad no afecta a los derechos que asisten a las partes contratantes, de manera que la empresa podría utilizar la vía de la reclamación por responsabilidad contractual alegando, además, la doctrina del enriquecimiento injusto (siempre que no se apreciara la quiebra de dicho principio por concurrir causa torpe en virtud de la propia coparticipación de la empresa en la ilicitud del contrato), por lo que no cabe extender el régimen de la responsabilidad patrimonial de la Administración a todo supuesto que no sea encuadrable en el régimen de contratos.

2º) A juicio del Tribunal Supremo, debe prevalecer la primera de las opciones expuestas. Cuando la empresa reclama por la vía de la responsabilidad patrimonial los daños sufridos, está asumiendo que éstos fueron generados por la declaración de nulidad de los contratos. Esa declaración, efectuada por la Administración en virtud de la potestad que le reconoce al efecto el artículo 106 de la Ley 39/2015  (en consonancia con el artículo 102 de la Ley 30/1992), puede servir de título habilitante para reclamar por la vía de la responsabilidad patrimonial de la Administración los daños ocasionados, en la medida en que comporta un reconocimiento explícito por parte de la Administración de que su actuación fue "anormal", esto es, no ajustada a Derecho.

Por tanto, la declaración de nulidad de los contratos celebrados puede constituir título jurídico idóneo para reclamar a la Administración por vía de la responsabilidad patrimonial, pero, al hacerlo, la empresa debe someterse, necesariamente, al régimen jurídico de dicha responsabilidad patrimonial, que es distinto al de la responsabilidad contractual.

Y ello quiere decir que la empresa no goza de un derecho incondicionado a ser indemnizada. Solo tendrá derecho a ser indemnizada por los daños sufridos por la declaración de nulidad si demuestra la concurrencia de los requisitos exigidos normativa y jurisprudencialmente al efecto, entre los que cabe destacar -por lo que ahora interesa- el de la antijuridicidad del daño, que comporta que el particular no tenga el deber jurídico de soportar ese daño de acuerdo con Ley, como establece el actual artículo 34.1 de la Ley 40/2015 (en consonancia con lo dispuesto en el anterior artículo 104.1 de la Ley 30/1992).

3º) En consecuencia, debemos dar respuesta a la cuestión suscitada en el auto de admisión en los siguientes términos:

La declaración de nulidad de contratos celebrados prescindiendo total y absolutamente del procedimiento legalmente establecido constituye título jurídico para reclamar a la Administración -por vía de la responsabilidad patrimonial- el importe de las facturas emitidas y no pagadas por los servicios efectivamente prestados con base en los contratos declarados nulos ; pero, aun en ese caso, solo procederá reconocer el derecho a la indemnización si se acreditare la concurrencia de los requisitos exigidos al efecto normativa y jurisprudencialmente conforme al régimen jurídico propio de la responsabilidad patrimonial de la Administración y, entre ellos, señaladamente, el de la antijuridicidad del daño, esto es, que el particular no tenga el deber jurídico de soportar ese daño de acuerdo con Ley.

4º) Aplicación de la referida doctrina al caso enjuiciado.

La aplicación al supuesto enjuiciado de la doctrina que acabamos de establecer conduce, en todo caso, a la desestimación del recurso. Veamos.

I. El cauce elegido para reclamar .

La empresa recurrente utilizó para reclamar la indemnización correspondiente a los daños alegados la vía de la responsabilidad patrimonial de la Administración.

Sin embargo, tanto el Juzgado de lo Contencioso-Administrativo como la Sala de instancia consideraron que la vía procedimental elegida por la empresa reclamante no era la adecuada, pues debería haber seguido la de la responsabilidad contractual y no la de la responsabilidad patrimonial de la Administración. Nosotros, teniendo en cuenta las circunstancias concurrentes, no podemos compartir el criterio de los referidos órganos jurisdiccionales por las razones que pasamos a exponer.

Está acreditado en las actuaciones -en síntesis- que el Ayuntamiento de Marbella y la entidad recurrente suscribieron a partir de 1998 diversos contratos de arrendamiento de vehículos, que fueron puestos por ésta a disposición de aquél (como otros vehículos de la empresa, que también fueron puestos a disposición del Ayuntamiento con el mismo objeto aun sin previo contrato escrito). El Ayuntamiento abonó durante un tiempo (hasta 2003) el precio pactado al efecto y después dejó de hacerlo, pese a seguir utilizando determinados vehículos, lo que motivó la reclamación por parte de la ahora recurrente de las cantidades adeudadas, que fueron parcialmente satisfechas.

Incoado procedimiento de revisión de oficio, se emitió dictamen favorable a dicha revisión por el Consejo Consultivo de Andalucía con fecha 21 de febrero de 2007, en el que se hizo mención a los defectos sustanciales concurrentes en el procedimiento de contratación y, singularmente, a la inexistencia del Pliego de Cláusulas Administrativas Particulares y del Pliego de Prescripciones Técnicas, señalándose también que " de forma evidente se aprecia la omisión de cualquier acto que justifique el motivo por el que se ha prescindido de la observancia a los principios de libertad y concurrencia en la contratación ".

El Pleno municipal adoptó acuerdo el 30 de marzo de 2007 aprobando la revisión de oficio por apreciar que los referidos contratos se habían celebrado prescindiendo completamente del procedimiento legalmente establecido, quedando firme y consentido ese acuerdo. Y esa revisión de oficio sirvió de base al ulterior acuerdo del Pleno del Ayuntamiento de 31 julio 2007, que declaró la nulidad de los referidos contratos.

Pues bien, a la vista de esas circunstancias, no albergamos duda de que la vía que eligió por la reclamante era teóricamente procedente, en la medida en que la declaración de nulidad de los contratos celebrados constituía, en principio, título jurídico idóneo para reclamar la indemnización correspondiente a los daños invocados, conforme a la doctrina que hemos establecido en el Fundamento anterior.

II. La improcedencia de la indemnización reclamada .

Ahora bien, eso no significa, necesariamente, que deba reconocerse a la reclamante el derecho a percibir la indemnización que reclama.

En este sentido, tras constatar, por un lado, que la revisión de oficio quedó firme, tras ser consentida por la ahora recurrente y, por otro, que dicha revisión de oficio se sustentó en haberse celebrado los mencionados contratos prescindiendo completamente del procedimiento establecido, cabe plantearse en qué medida el daño irrogado a la empresa ahora recurrente puede calificarse de antijurídico.

Es obvio, como antes hemos dicho, que la declaración de nulidad de los contratos comporta un reconocimiento explícito por parte de la Administración de que su actuación no fue ajustada a Derecho. Ahora bien, a la celebración de los contratos en esas circunstancias de anormalidad, con defectos sustanciales en el procedimiento de contratación, no fue ajena la empresa ahora reclamante, pues aquéllos fueron suscritos por las dos partes, Ayuntamiento y empresa, sin que conste que ninguna de ellas lo hiciese forzadamente, esto es, de manera involuntaria.

Por tanto, han de tomarse en la debida consideración las siguientes circunstancias: (i) la declaración de nulidad de los contratos fue la consecuencia lógica de haberse celebrado éstos prescindiendo absolutamente del procedimiento legalmente establecido al efecto; (ii) la reclamante tuvo una participación esencial y voluntaria en la generación de la causa de la nulidad de los contratos; y (iii) la reclamante consintió la revisión de oficio acordada al efecto.

La consideración conjunta de las expresadas circunstancias nos impide apreciar la antijuridicidad del daño que la empresa reclamante alega haber sufrido a causa de la declaración de nulidad de los contratos. Apreciar en este caso esa antijuridicidad supondría contrariar las reglas de la lógica jurídica y del principio de la buena fe, que exige que las partes observen la debida coherencia en sus comportamientos procesales.

En consecuencia, la constatación de que no se ha acreditado en este caso el requisito de la antijuridicidad del daño, exigido en los artículos 104.1 de la Ley 30/1992 y 34.1 de la Ley 40/2015, determina que no se puede acoger en este recurso la solicitud de indemnización formulada por la recurrente por la vía de la responsabilidad patrimonial de la Administración, a la que se refiere la pretensión concretada en el suplico del escrito de interposición.

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