El personal laboral funcionarizado tiene derecho a que los trienios reconocidos como personal laboral le sean abonados, tras adquirir la condición de personal funcionario, en la cuantía correspondiente al momento en que fueron perfeccionados.

 

La sentencia de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Galicia, sec. 1ª, de 2 de noviembre de 2022, nº 823/2022, rec. 28/2022, declara el derecho a percibir el complemento de antigüedad conformado por la cuantía perfeccionada como funcionaria de carrera sumada a la perfeccionada como personal laboral, con abono de las diferencias retributivas que, respecto de esa antigüedad, percibe desde que es funcionaria y de los intereses legales.

El concepto de antigüedad a efectos retributivos, que se plasma en el concepto retributivo de trienios, hace referencia a la totalidad de los servicios efectivos prestados, desempeñando plaza o destino, en cualquiera de la esferas de la Administración, tanto en la condición de funcionario, de carrera o de empleo, como en régimen de contratación administrativa o laboral.

Por ello, se reconoce el derecho a percibir, en concepto de trienios, como funcionaria, la cantidad que le correspondía percibir como personal laboral, antes de acceder al funcionariado.

Porque una cosa es el oficial reconocimiento del tiempo de servicios efectivos prestados a la Administración, ya sea en calidad de funcionario, interino o eventual, ya en régimen de contratado administrativo o laboral, con especificación, en cada caso, del Grupo o Subgrupo en que se encuadran y, otra, muy distinta, el abono de cada trienio conforme a la cuantía correspondiente al momento en que el mismo fue perfeccionado.

A) Antecedentes.

Doña Montserrat interpone recurso contencioso administrativo contra resolución de la Dirección General del Instituto Social de la Marina, de fecha 13 de agosto de 202i, desestimatoria de solicitud deducida por la actora, en fecha 5 de enero de 2021, en pretensión del reconocimiento de su derecho a percibir el complemento de antigüedad conformado por la cuantía perfeccionada como funcionaria de carrera sumada a la perfeccionada como personal laboral, con abono de las diferencias retributivas que, respecto de esa antigüedad, percibe desde que es funcionaria y de los intereses legales.

La demandante prestó servicios, como personal laboral fijo en la Administración General del Estado, para el Instituto Social de la Marina, desde el 3 de agosto de 1992 hasta el 20 de octubre de 2006, fecha en la que fue reconocida como funcionaria de carrera , primero, del Cuerpo General Auxiliar de la Administración del Estado, grupo C2, y, después, del Cuerpo General Administrativo de la Administración del Estado, Grupo C1 -desde el 12 de marzo de 2018-.

Hasta este último nombramiento, tenía perfeccionados 4 trienios como personal laboral en el Grupo E y cuatro como funcionaria en el Grupo C2. Por resolución del Instituto Social de la Marina le fueron reconocidos como servicios previos a la actora, a efectos del cómputo de trienios, 14 años, 2 meses y 19 días en el Grupo D, considerándose servicios efectivos todos los indistintamente prestados a la Administración pública tanto como funcionaria eventual o interina como en régimen de contratación administrativa o laboral.

B) Doctrina del Tribunal Supremo.

1º) La presente cuestión ya fue resuelta por sentencia del Tribunal Supremo de fecha 21 de mayo de 2019 (recurso de casación nº 247/2016). En dicha resolución se establece:

“Mediante Auto dictado por la Sección Primera de esta Sala de 11 de abril de 2017, se acordó lo siguiente:

"Segundo: Precisar que la cuestión en la que se entiende que existe interés casacional objetivo para la formación de jurisprudencia es la referida a la forma y cuantía en que han de ser abonados los trienios reconocidos a los funcionarios públicos en aplicación de la Ley 70/1978, de 26 de diciembre, cuando, antes de su ingreso como tales en la Administración, desempeñaron para ésta servicios previos como contratados en régimen de Derecho Laboral, a cuyo efecto deberá precisarse si el reconocimiento del período prestado como personal laboral al servicio de la Administración Pública determina:

1. Que el importe de los trienios reconocidos debe ser, exclusivamente y en relación con todos esos trienios, el correspondiente al Cuerpo o Escala -adscrito al Subgrupo o Grupo de clasificación que proceda- al que se incorpora el interesado cuando ingresa como funcionario público en la Administración.

2. Por el contrario, que tal importe ha de ser el asignado al Cuerpo o Escala de equivalencia en el que se desempeñen funciones análogas a las que se desarrollaron como personal laboral.

3. O, finalmente, que resulta obligado mantener en su integridad -sin necesidad de efectuar juicio alguno de equivalencia- el quantum que se venía percibiendo con anterioridad al ingreso en la función pública en concepto de complemento de antigüedad de naturaleza laboral".

2º) Lo que la demandante postula es el reconocimiento de su derecho a percibir, en concepto de trienios, como funcionaria, la cantidad que le correspondía percibir como personal laboral, antes de acceder al funcionariado. Pretensión que fue desestimada por la resolución recurrida y cuya impugnación en vía jurisdiccional la Administración demandada entiende que debe ser inadmitida.

La parte demandada se acoge a una interpretación literal del artículo 2.1 de la Ley 70/1978, de 26 de diciembre, en cuanto postula la inadmisión del recurso contencioso administrativo y el consiguiente rechazo de la pretensión actora al considerar que la adquisición de la condición de funcionaria debe producirse con todas las consecuencias y efectos jurídicos, incluidos los retributivos que se contemplan en ese precepto legal, sin que pueda mantenerse un doble régimen jurídico.

La actora, implícitamente, denuncia la infracción de la Ley 70/1978, de 26 de diciembre, de reconocimiento de servicios previos en la Administración Pública, y del Real Decreto 1461/82, de 25 de junio, que le sirve de desarrollo.

El art. 2 de la Ley 70/78, de 26 de diciembre, dispone:

"1. El devengo de los trienios se efectuará aplicando a los mismos el valor que corresponda a los del Cuerpo, Escala, plantilla o plaza con funciones análogas a las desempeñadas durante el tiempo de servicios prestados que se reconozcan conforme a lo dispuesto en el artículo anterior.

2. Cuando los servicios computables a que se refiere el punto 3 del artículo anterior no lleguen a completar un trienio al pasar de una a otra esfera de la Administración pública, serán considerados como prestados en esta última, para así ser tenidos en cuenta, a efectos de trienios, según la legislación que resulte aplicable siguiendo el orden cronológico de la prestación de los servicios sucesivos".

El art. 2 del Real Decreto 1461/82, de 25 de junio, establece:

"1. Los servicios previos reconocidos se acumularán por orden cronológico y se procederá a un nuevo cómputo de trienios y a su valoración. En el supuesto de que el funcionario de carrera hubiera pertenecido a más de un Cuerpo, escala o plaza se computará cada período de servicios prestados de acuerdo con el valor correspondiente al nivel de proporcionalidad de cada Cuerpo, escala o plaza en el período respectivo. Igual criterio de valoración se aplicará en los supuestos de personal que prestó servicio en condición distinta a funcionarios de carrera".

De dichos preceptos legales citados resulta que la valoración de los servicios previos debe efectuarse de acuerdo con el grupo en que tales servicios fueron prestados, sin que la decisión de valorarlos en el grupo de nuevo ingreso tenga amparo en precepto legal alguno.

3º) La Administración demandada ha venido manteniendo que, dado que el artículo 2.1 dispone que "el devengo de los trienios se efectuará aplicando a los mismos el valor que corresponda a los del Cuerpo, Escala, plantilla o plaza con funciones análogas a las desempeñadas durante el tiempo de servicios prestados que se reconozcan conforme a lo dispuesto en el artículo anterior", no es de recibo sostener que este precepto establece una continuidad de régimen retributivo respecto de los trienios devengados con anterioridad por quien, de manera voluntaria, adquiere la condición de funcionaria , debiendo cobrar como tal funcionaria con el valor de las categorías funcionariales análogas a aquellas otras en las que devengó los trienios.

Se niega así la posibilidad de mantener un doble régimen retributivo o un régimen mixto, con sustento en concretas sentencias, entre ellas, las de fecha 28 de febrero de 2006, dictadas por el Juzgado de lo contencioso administrativo nº 2 de Santander (recurso 251/2005), 25 de marzo de 2013 por la Sala lo Contencioso administrativo de Granada (recurso 2764/2008) que, a su vez, hace cita de una de la Sala de Murcia de 14 de noviembre de 2008 (recurso 961/2008).

Con base en todo ello, solicitaba del Tribunal Supremo que se fijase como doctrina "que los funcionarios que con anterioridad a la adquisición de la condición funcionarial hayan prestado servicios como personal laboral tendrán derecho a cobrar los trienios correspondientes a los servicios prestados como personal laboral por el importe que corresponda a la categoría funcionarial análoga a la categoría laboral en que se perfeccionaron dichos trienios".

4º) La representación actora partía de una afirmación básica extraída de los artículos 1 y 2 de la Ley 70/1978 y 2 del Real Decreto 1461/1982, y que consistía en afirmar que "solo los trienios no completados a fecha de ingreso en el cuerpo de funcionarios están sometidos a esa nueva valoración, que se llevaría a cabo según dispone el artículo 2.2 del Real Decreto 1461/1982, y ello por cuanto el cálculo de trienios ha de realizarse conforme al valor que tuvieran al momento en que fueron perfeccionados, y no con el valor que corresponde al cuerpo o escala al que pertenece el funcionario en el momento en que se perciben.

Sostiene, en síntesis, que el abono de los trienios debe realizarse en la cuantía que corresponde a su condición de personal laboral, antes de su funcionarización.

5º) Sigue diciendo la sentencia del Tribunal Supremo de 21 de mayo de 2019 que la misma cuestión que debemos resolver en este recurso (cuantía de los trienios devengados en régimen laboral por quienes posteriormente adquieren la condición de funcionarios públicos ) ha llegado a esta Sala al menos en cinco ocasiones por vía del anterior recurso de casación en interés de ley, si bien no hemos efectuado pronunciamiento de fondo al rechazar su admisión por no concurrir los presupuestos de doctrina errónea y que cause grave daño al interés general, fijados por el entonces vigente artículo 100 de la ley jurisdiccional 29/1998. Así, pueden citarse las sentencias del TS de 30 de marzo de 2017 (Recurso 741/2016), dos STS de 23 de noviembre de 2007 (recursos 15 y 16/2006), STS de 4 de enero de 2007 (recurso 42/2004) y SRTS de 12 de junio de 2006 (recurso 80/2004).

No obstante, la Sala sí se ha pronunciado en supuestos sustancialmente iguales y referidos a si la cuantía por la que deben ser abonados los trienios anteriormente reconocidos es la que deriva del momento del reconocimiento de los trienios o la del momento en el que se perciben. 

Así, en sentencia del Tribunal Supremo dictada el día 14 de junio de 1996 (recurso en interés de ley 3668/1993) se argumentaba:

"TERCERO.- ... De ello deduce el Tribunal Superior de Canarias que a partir de la Ley 37/1988, se deroga tácitamente el sistema de fijación de los trienios de la Ley 70/78 y Decreto 1461/1982, que sujetaban el cómputo de los trienios y su valoración en los casos de que el funcionario hubiera pertenecido a más de un Cuerpo o Escala, al nivel de proporcionalidad de cada Cuerpo o Escala, durante todo el periodo respectivo. Pero con esa interpretación se desconoce el exacto alcance de la Ley de Presupuestos en los extremos estudiados, que no trataban de establecer un nuevo régimen jurídico para la perfección y valoración de los trienios, sino meramente, en cumplimiento del artículo 24.2 de la Ley 30/1984, fijar la cuantía de las retribuciones básicas, y entre ellas de los trienios, pero dejando subsistente el régimen específico de los mismos, que para los militares se fijaba en el momento de los hechos, por el Decreto 359/1989, artículo 3º, que reproducía el también 3º de la Ley de 15 de Junio de 1984 , y para los funcionarios civiles se establecía en el artículo 23.2.b) de la Ley 30/1984, que en nada modificaban el sistema de cómputo de la Ley 70/1978 y Decreto 1461/1982, para el caso de cambio de Cuerpo o Escala".

C) Conclusión.

1º) No cabe desconocer que, según la normativa de aplicación tanto para los funcionarios civiles como militares, el cálculo de los trienios ha de realizarse conforme al valor que tuvieran en el momento en que fueron perfeccionados, y no, como se declara en la resolución recurrida, con el valor que corresponde al empleo o graduación que se tiene en el momento en que se perciben".

Esta doctrina aparece citada en la sentencia dictada por la Sala de lo Contencioso Administrativo del TS el 3 de febrero de 1998 (recurso de casación en interés de ley 2918/1997) cuando dice que:

 "QUINTO: Ciertamente esta misma Sala, siguiendo un criterio reiteradísimo, en sentencia de 14 de junio de 1996, recaída en recurso de casación en interés de Ley, ha fijado como doctrina legal que el abono de los trienios devengados en cada caso por los militares ha de realizarse no con la cuantía que corresponde al empleo o graduación que efectivamente ostenta el perceptor en el momento de recibirlos, sino con arreglo a la cuantía que corresponda a cada uno de tales trienios en el momento en que fueron perfeccionados, pero con referencia al supuesto de un militar que cambia de Cuerpo o Escala o que pasa de un grupo a otro superior, o de que el funcionario hubiera pertenecido a más de un Cuerpo o Escala, y con apoyo en que la Ley 37/88, de 28 de Diciembre, de Presupuestos Generales del Estado, no trataba de establecer un nuevo régimen jurídico para la perfección y valoración de los trienios sino de fijar la cuantía de las retribuciones básicas, y, entre ellas, de los trienios.", aunque luego no la aplica pues en el caso analizado "no se ha producido un ascenso a empleo o cuerpo de superior categoría a la que ostentaba el recurrente al tiempo de perfeccionarse los trienios anteriores al ascenso, sino que, simplemente, por ministerio de la Ley, como expresa la sentencia de la que se discrepa, el empleo que ostentaba aquél ha sido objeto de reclasificación, aunque se mantengan las mismas funciones y la misma denominación".

Igualmente, en sentencia de la misma Sala del TS de 15 febrero 1996 (recurso contencioso administrativo 910/1996) se dijo: 

"Por ello hay que distinguir entre el reconocimiento del derecho a los servicios (que efectúa la Ley 70/1978) y la cuantificación de dicho derecho, que debe efectuarse conforme a las normas vigentes en el momento del reconocimiento".

2º) La antigüedad como funcionario es una cualidad de tal condición y va unida a la adquisición de la categoría funcionarial, lo que se produce mediante el correspondiente nombramiento tras superar el procedimiento selectivo de acceso que en cada caso se trate, como resulta del artículo 62 del Estatuto Básico del Empleado Público. Por tanto, el personal laboral funcionarizado será funcionario desde la fecha en que adquiere esa condición, sin que el reconocimiento de servicios efectivos como contratado suponga la condición funcionarial ni por lo tanto antigüedad alguna con tal carácter.

Distinto del anterior concepto es el de antigüedad a efectos retributivos, que se plasma en el concepto retributivo de trienios, con el cual se está haciendo referencia a la totalidad de los servicios efectivos prestados, desempeñando plaza o destino, en cualquiera de la esferas de la Administración a las que se refiere la Ley 70/1978, de 26 de diciembre, tanto en la condición de funcionario, de carrera o de empleo, como en régimen de contratación administrativa o laboral, trienios que se devengan aplicando a los mismos el valor que corresponda atendiendo al cuerpo, escala o plaza en la que se hubieran completado.

Los trienios, por su propia naturaleza, se devengan en el momento que se cumple el tiempo de servicios necesario para ello de acuerdo con las circunstancias del Cuerpo o Grupo al que pertenece en ese momento el funcionario y, a partir de ese momento, se incorpora a sus derechos retributivos de modo que su percepción futura se produce con independencia de las vicisitudes de la carrera funcionarial, ya se permanezca en el mismo Grupo o se cambie. No es así un concepto retributivo referido o relacionado con la pertenencia actual a un determinado grupo, desempeño de un puesto y otras circunstancias, sino vinculado al hecho objetivo de haberse alcanzado determinado tiempo de servicios en concretas circunstancias, por lo que su valoración ha de referirse en todo caso a tales condiciones determinantes de su nacimiento, es decir, al Cuerpo o Grupo al que pertenecía el funcionario cuando se devengó el trienio.

3º) Y, al resolver ahora la cuestión planteada debemos mantener este mismo criterio, que no queda limitado en exclusiva a los supuestos de promoción en la carrera profesional funcionarial, sino que es perfectamente trasladable al supuesto referido a cuál debe ser la cuantía con la que deben retribuirse los trienios devengados en régimen laboral por quienes posteriormente adquieren la condición de funcionarios públicos.

Quienes han accedido a la función pública mediante un proceso de "funcionarización", como consecuencia de la prestación de servicios a la Administración Pública en régimen laboral, y una vez que han accedido a la condición de funcionarios de carrera , quedan sujetos plenamente al régimen estatutario de la Función Pública y, en lo que aquí interesa, al artículo 1.3 de la Ley 70/1978, que les reconoce los servicios prestados, y al artículo 2.1, que establece la forma en que debe realizarse el reconocimiento. Tales preceptos deben aplicarse por igual en todos los supuestos de reconocimiento posibles que contempla la norma.

Efectivamente, si interpretamos y aplicamos el artículo 2.1 de la Ley 70/1978 en los términos que, habitualmente, viene haciendo la administración respecto de quien es personal funcionario y antes personal laboral, deberíamos llegar también a la conclusión de que los trienios perfeccionados en un Cuerpo, Escala, plantilla o plaza funcionarial diferente al que luego se adquiera deberían ser valorados aplicando ese criterio de "funciones análogas", y eso es precisamente lo que niegan las sentencias ya dictadas por esta Sala y que no atiende a ese criterio sino al del momento de su perfección.

Por todo ello, el personal laboral funcionarizado tiene derecho a que los trienios reconocidos como personal laboral le sean abonados, tras adquirir la condición de personal funcionario, en la cuantía correspondiente al momento en que fueron perfeccionados.

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