Un concejal tiene legitimación para recurrir las resoluciones del Ayuntamiento expresas y presuntas por las que se aprobaron las nóminas de los funcionarios y la acción indirecta contra el Presupuesto General del Ayuntamiento en lo que se refieren al reconocimiento, fijación y abono al personal del Ayuntamiento de los complementos específico y de productividad.
La primera cuestión a analizar es la relativa a la legitimación de un concejal para plantear recurso contencioso administrativo. Para la resolución de la misma ha de partirse del dato esencial de que se trataba de una Concejal del Ayuntamiento en la fecha en que se dictaron los actos impugnados, cuestión fáctica no discutida, por lo cual ha de acudirse a los arts. 19, 20 a) LJ y art. 63.b) LBRL.
Este tema ya ha sido objeto de pronunciamiento por el TC, pudiendo citarse la STC 173/04 de 18-10-2004 que, corrigiendo el criterio de otra del TSJ de Cantabria, otorga el amparo reconociendo la legitimación del Concejal. Tal sentencia razona que "este Tribunal ha declarado en numerosas ocasiones que:
a) El interés legítimo en el proceso contencioso-administrativo ha sido caracterizado como"-una relación material unívoca entre el sujeto y el objeto de la pretensión (en este amparo, la resolución administrativa impugnada) de tal forma que su anulación produzca automáticamente un efecto positivo (beneficio) o negativo (perjuicio), actual o futuro, pero cierto- (SSTC 65/1994, de 28 de febrero, FJ 3; 105/1995, de 3 de julio, FJ 2; 122/1998, de 15 de junio, FJ 4; 1/2000, de 17 de enero, FJ 4), debiendo entenderse tal relación referida a un interés en sentido propio, cualificado y específico, actual y real (no potencial o hipotético). Más sencillamente, se trata de la titularidad potencial de una ventaja o de una utilidad jurídica, no necesariamente de contenido patrimonial, por parte de quien ejercita la pretensión, y que se materializaría de prosperar ésta. Luego, para que exista interés legítimo, la actuación impugnada debe repercutir de manera clara y suficiente en la esfera jurídica de quien acude al proceso" (STC 45/2004, de 23 de marzo).
b) "La apreciación de cuándo concurre un interés legítimo, y por ende la legitimación activa para recurrir en vía contencioso- administrativa, es, en principio, cuestión de legalidad ordinaria que compete a los órganos judiciales ex art. 117.3 CE " (así, SSTC 47/1988, de 21 de marzo, FJ 4; 93/1990, de 23 de mayo, FJ 3; 143/1994, de 9 de mayo, FJ 3; 252/2000, de 30 de octubre, FJ 2; y, citando las más recientes, SSTC 45/2004 y 112/2004, de 12 de julio, FJ 3).
c) Aunque el contenido normal del derecho a la tutela judicial efectiva consiste en obtener una resolución de fondo, ello no impide que el derecho también se satisfaga cuando la resolución es de inadmisión, siempre que se dicte en aplicación razonada de una causa legal, debiendo el razonamiento responder a una interpretación de las normas legales de conformidad con la Constitución y en el sentido más favorable para la efectividad del derecho fundamental, pues, como hemos declarado también reiteradamente, "en los supuestos en los que está en juego el derecho a la tutela judicial efectiva en su vertiente de acceso a la jurisdicción, el canon de enjuiciamiento constitucional de las decisiones de inadmisión es más severo o estricto que el que rige el derecho de acceso a los recursos" (por todas, STC 203/2002, de 28 de octubre, FJ 3), dado que nos encontramos "ante el control de resoluciones judiciales que cierran el acceso a la jurisdicción y, por tanto, impeditivas de la obtención de una primera respuesta judicial sobre el fondo de los derechos e intereses sometidos a tutela, supuesto en el que, conforme a nuestra doctrina constitucional, despliega su máxima eficacia el principio pro actione, exigiendo que los órganos judiciales, al interpretar los requisitos procesales legalmente previstos, tengan presente la ratio de la norma, con el fin de evitar que los meros formalismos o entendimientos no razonables de las normas procesales impidan un enjuiciamiento de fondo del asunto, vulnerando las exigencias del principio de proporcionalidad" (STC 220/2003, de 15 de diciembre).
d) Por tanto, pese a tratarse como decimos de una cuestión de legalidad ordinaria, los Tribunales, en este caso administrativos, "quedan compelidos a interpretar las normas procesales no sólo de manera razonable y razonada, sin sombra de arbitrariedad ni error notorio, sino en sentido amplio y no restrictivo, esto es, conforme al principio pro actione, con interdicción de aquellas decisiones de inadmisión que, por su rigorismo, por su formalismo excesivo o por cualquier otra razón, se revelen desfavorables para la efectividad del derecho a la tutela judicial efectiva o resulten desproporcionadas en la apreciación del equilibrio entre los fines que se pretenden preservar y la consecuencia de cierre del proceso (por todas, SSTC 88/1997, de 5 de mayo; 252/2000, de 30 de octubre, FJ 2; 188/2003, de 27 de octubre, FJ 4; 3/2004, de 14 de enero, FJ 3; y 112/2004, citada)"... Sentado lo anterior, es necesario tener en cuenta que, al lado de esa legitimación -que en definitiva es la general para poder acceder al recurso o proceso contencioso-administrativo según el art. 19.1 a) de la vigente LJCA -, existe una legitimación "ex lege", que conviene concretamente, por razón del mandato representativo recibido de sus electores, a los miembros electivos de las correspondientes corporaciones locales para poder impugnar los actos o actuaciones de éstas que contradigan el Ordenamiento jurídico. No se trata de una legitimación basada en un interés abstracto en la legalidad, sino de una legitimación directamente derivada de la condición de representante popular que ostentan, en cuanto ahora importa, los concejales de un Ayuntamiento y que se traduce en un interés concreto -inclusive puede hablarse de una obligación- de controlar su correcto funcionamiento, como único medio, a su vez, de conseguir la satisfacción de las necesidades y aspiraciones de la comunidad vecinal que, como primera competencia, asigna a los Municipios el art. 25.1 de la mencionada Ley reguladora de las bases del régimen local.
Esta otra fuente o modalidad de título legitimador, independiente del derivado del régimen general -y por tanto no sujeto a la existencia de un interés caracterizado como una relación material unívoca entre el sujeto y el objeto de la pretensión de la que resulta para aquél una ventaja o utilidad jurídica en sentido amplio, conforme antes se destacó en el fundamento 3, apartado a)-, encaja claramente en una interpretación conjunta de los arts. 20 a) LJCA y 63.1 b) LBRL.
En efecto. El primero de los preceptos apuntados, después de disponer que "no pueden interponer recurso contencioso- administrativo contra la actividad de una Administración pública... los órganos de la misma y los miembros de sus órganos colegiados", salva de inmediato el caso de que "una ley lo autorice expresamente". Esta Ley, en cuanto ahora interesa, sería, precisamente, el meritado art. 63.1 b) de la Ley 7/1985, de 2 de abril, desarrollado en el art. 209.2 del Real Decreto 2568/1986, que aprobó el Reglamento de organización, funcionamiento y régimen jurídico de las entidades locales, que, de modo significativo, comienza estableciendo: junto a los sujetos legitimados en el régimen general del proceso contencioso- administrativo (y por tanto con separación de sus requisitos, léase de la caracterización del interés como relación entre sujeto y objeto de la pretensión)"podrán impugnar los actos y acuerdos de las entidades locales que incurran en infracción del Ordenamiento jurídico... los miembros de las corporaciones que hubieran votado en contra de tales actos y acuerdos".
La interpretación del precepto acabado de transcribir no puede quedarse en el restrictivo sentido de que sólo, en cuanto aquí importa, los concejales que hubieran integrado uno de los órganos colegiados del municipio (Ayuntamiento y Comisión de Gobierno, allí donde exista) y hubieran votado en contra del acuerdo adoptado por aquéllos estarían legitimados para impugnarlo en vía contencioso-administrativa, como si de un aislado -y hasta podría decirse que insólito- título legitimador se tratara. Por el contrario, esta excepción, que responde al obligado interés del concejal disidente en el correcto y ajustado a Derecho funcionamiento de la corporación local a que pertenece (porque ya se ha dicho que se trata de un título legitimador distinto del derivado del "interés legítimo" que caracteriza la legitimación general -la del art. 19.1.a LJCA), ha de presuponer lógicamente el prius de la legitimación del concejal o representante popular de una entidad local para impugnar jurisdiccionalmente las actuaciones contrarias a Ordenamiento en que hubiera podido incurrir su corporación, de la que la excepción legal -la del art. 63.1.b LRBRL- sería una consecuente aplicación.
No tendría sentido admitir la legitimación de ese miembro de una corporación local, únicamente, cuando hubiera concurrido en sentido disidente a la formación de la voluntad de un órgano colegiado, para negársela a quien no hubiera formado parte del órgano por causas ajenas a su voluntad, o incluso por deliberado apartamiento de los representantes mayoritarios, y más aún cuando es idéntico, en uno y otro caso, el "interés en el correcto funcionamiento de la corporación" que subyace en el título legitimador que ahora se examina.
Por consiguiente, el precepto analizado -el tan repetido art. 63.1.b LBRL - parte, por elemental lógica, de un principio de legitimación de los miembros representantes populares de las corporaciones locales, que luego resulta matizado en el caso de que los actos propios de dicho representante durante el proceso de formación de voluntad del órgano que dictó el acto de que se trate contradigan palmariamente la posterior actividad impugnatoria, cosa que se produciría cuando no se hubiera puesto objeción alguna al acuerdo o cuando, incluso, se hubiera votado a favor de su adopción.
La especificación a que acaba de hacerse referencia no puede interpretarse,
desde una perspectiva constitucional y en presencia del derecho fundamental a
la tutela judicial efectiva de derechos e intereses legítimos - art. 24.1 CE-,
en el sentido de que si la Ley únicamente alude a los miembros de un órgano
colegiado para hacer posible la impugnación de los actos en cuya adopción hayan
intervenido, es que ésta resulta vedada para los demás. Mas bien lo lógico es
entender lo contrario: que el concejal, por su condición de miembro -no de
órgano- del Ayuntamiento, que es, a su vez, el órgano de gobierno y
administración del municipio y para el que es elegido "mediante sufragio
universal, libre, directo y secreto" de los vecinos (art. 19.2 LBRL en
relación con los arts. 176 y siguientes de la Ley Orgánica 5/1985, de 19 de
junio), del régimen electoral general), está legitimado para impugnar la
actuación de la corporación local a que pertenece, por el interés concreto que
ostenta en el correcto funcionamiento de dicha corporación en virtud de su
mandato representativo, a no ser que, tratándose del acto de un órgano
colegiado, no hubiera votado en contra de su aprobación".
Partiendo de esta doctrina, es clara la legitimación para impugnar las
resoluciones cuestionadas. Otra cosa podría decirse respecto de la acción
indirecta contra el Presupuesto, ya que la legitimación activa exigiría que el
Concejal hubiese votado en contra de los mismos. Sin embargo, tal cuestión, no
planteada, no queda acreditada, de modo que, ante la duda y en virtud del
principio pro actione y porque quien alega la causa de inadmisibilidad no ha
acreditado el presupuesto fáctico de la misma, se desestima la causa.
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