La sentencia del Tribunal Militar
Central, sec. 1ª, de 17 de julio de 2018, rec. 66/2017, considera que la anulación en vía
administrativa o jurisdiccional de un acto administrativo no presupone, por sí
misma, derecho a obtener una indemnización.
La resolución sancionadora fue anulada,
por haberse dictado en un momento en que el procedimiento ya se encontraba
caducado, por lo que, lógicamente, debe ser anulada la resolución que confirmó
aquélla en alzada.
El artículo 32.1 de la Ley 40/2015, de 1
de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público establece:
“Los particulares tendrán
derecho a ser indemnizados por las Administraciones Públicas correspondientes,
de toda lesión que sufran en cualquiera de sus bienes y derechos, siempre que
la lesión sea consecuencia del funcionamiento normal o anormal de los servicios
públicos salvo en los casos de fuerza mayor o de daños que el particular tenga
el deber jurídico de soportar de acuerdo con la Ley.
La anulación en vía
administrativa o por el orden jurisdiccional contencioso administrativo de los
actos o disposiciones administrativas no presupone, por sí misma, derecho a la
indemnización”.
A) Introducción.
Un trabajador de la Guardia Civil fue
sancionado con la pérdida de veinte días de haberes y suspensión de funciones
por usar medios oficiales para fines propios, tras realizar compulsas y
gestiones administrativas relacionadas con transferencias de vehículos sin
autorización adecuada.
¿Es procedente la sanción impuesta al
trabajador de la Guardia Civil considerando la caducidad del procedimiento
disciplinario y la validez de la suspensión del plazo de tramitación del
expediente?.
Se determina que la sanción impuesta
debe ser anulada por haberse dictado en un procedimiento disciplinario caducado
debido a la invalidez de la suspensión del plazo de tramitación; no procede
indemnización por daños y perjuicios ni la anulación de la denegación de una
condecoración.
La suspensión del plazo de caducidad del
expediente disciplinario fue acordada sin cumplir los requisitos legales del
artículo 65.2 de la Ley Orgánica 12/2007, y la confusión entre prescripción y
caducidad impide justificar la suspensión; por tanto, la sanción fue impuesta
fuera del plazo legal, vulnerando el derecho a un procedimiento con plazo
razonable.
B) Antecedentes.
1º) A la vista del expediente
disciplinario, unido a las actuaciones, se declara expresamente probado que:
Entre el 26 de julio de 2011 y el 4 de
mayo de 2012, el Guardia Civil Don Antonio, destinado en el Puesto Principal de
O Porriño de la Comandancia de la Guardia Civil de Pontevedra, realizó,
autorizándolas con su firma, la expresión de su NUM001 y el sello oficial del
Puesto de su destino, compulsas de los documentos nacionales de identidad de,
al menos, dieciséis ciudadanos residentes en diferentes localidades españolas,
con el objeto de documentar las operaciones de transferencia de los vehículos
de estas personas a Don Gabino, en cuyo nombre el Guardia Antonio llegó,
además, a realizar en diversas ocasiones, ante la Jefatura de Tráfico de Vigo,
las gestiones correspondientes al cambio de titularidad de los vehículos
trasferidos. En al menos cuatro de los casos, la compulsa se realizó sin tener
a la vista los documentos originales, recurriendo el Guardia Antonio a las
propias bases de datos de la Guardia Civil para comprobar la exactitud de los
datos que figuraban en las copias de aquéllos.
La prueba de tales hechos se desprende
claramente de las actuaciones realizadas en el citado expediente disciplinario
NUM003, habiendo sido expresamente admitida su veracidad por el propio
demandante, quien tan solo cuestiona que haya quedado acreditado que el uso de
los medios oficiales -el sello del puesto y la base de datos SIGO- lo fuera
para un "fin propio", así como que de dicho uso se haya derivado
perjuicio alguno para la Administración.
2º) Vicisitudes procedimentales
relevantes.
Habida cuenta de cómo se encuentra
planteado el debate entre las partes en el recurso contencioso-disciplinario
militar ordinario número 66/17, se hace preciso, para la adecuada resolución
del mismo, determinar las vicisitudes principales tanto del procedimiento
disciplinario en que se dictaron las resoluciones impugnadas como de sus
antecedentes. Así:
Primero. -
El día 30 de abril de 2012, el Grupo de
Información y Apoyo de Tráfico del Subsector de Tráfico de Pontevedra dio
comienzo a la instrucción de las Diligencias nº NUM002, por unos supuestos
delitos de falsedad documental e intrusismo, como consecuencia de que desde la
Jefatura de Tráfico de Vigo se había informado de que un miembro de la Guardia
Civil, a quien posteriormente se identificó como Don Antonio, estaba realizando
numerosos trámites ante dicho organismo, consistentes en la tramitación de
transferencias y bajas temporales de vehículos, sin ser gestor administrativo,
así como que este agente podría ser el mismo que compulsaba las copias de los
documentos de identidad y de otro tipo que presentaba para dichas gestiones. El
atestado correspondiente a las citadas diligencias fue entregado el 4 de junio
de 2012 al Juzgado de Instrucción nº 2 de Vigo, donde, con fecha 6 de julio de
2012, se incoaron las Diligencias Previas 3896/2012.
Segundo. -
Asimismo, a propuesta del Coronel Jefe
de la Comandancia de la Guardia Civil de Pontevedra, el General Jefe de la Zona
de Galicia ordenó, el 27 de septiembre de 2012, la incoación del expediente
disciplinario NUM004 en esclarecimiento de la presunta falta grave de
"usar para fines propios, sustraerlos para otro fin o facilitar a terceros
recursos, medios o información de carácter oficial con grave perjuicio para la
Administración”, en que pudiera haber incurrido el Guardia Antonio. El 5 de
noviembre de 2012, el propio General Jefe de la Zona acordó, de conformidad con
lo establecido en el artículo 4 de la LORDGC, la suspensión del cómputo del
plazo de tramitación del citado expediente disciplinario NUM004 hasta tanto no
recayera resolución judicial firme en las Diligencias Previas 3896/2012, que
por los mismos hechos se tramitaban en el Juzgado de Instrucción nº 2 de Vigo.
Tercero. -
El 5 de febrero de 2013, el Juzgado de
Instrucción nº 2 de Vigo dictó auto de sobreseimiento provisional y archivo de
las Diligencias Previas 3896/2012, al no constar debidamente acreditada la
perpetración de las infracciones delictivas por las cuales se seguían, sin
perjuicio de las infracciones administrativas y/o disciplinarias que se
pudieran derivar, lo que dio lugar a la continuación de la tramitación del
expediente disciplinario NUM004.
Cuarto. -
Instruido el citado expediente
disciplinario NUM004, el 11 de octubre de 2013 el General Jefe de la Zona
dispuso darlo por concluido sin declaración de responsabilidad por caducidad,
al haberse superado el plazo máximo que para dictar resolución y notificación
al interesado se establece en el artículo 65 de la LORDGC, sin perjuicio de
abrir un nuevo procedimiento por razón de los mismos hechos, caso de que la
falta no hubiera prescrito.
Quinto. -
El 31 de octubre de 2013, el General
Jefe de la Zona ordenó la incoación de un nuevo expediente disciplinario -el
NUM003- contra el Guardia Antonio, por los mismos hechos por los que se había
seguido el caducado expediente NUM004. Notificada al interesado, el 13 de
noviembre de 2013, la incoación del nuevo procedimiento, éste, por medio de
escrito presentado el 16 de diciembre siguiente, promovió un incidente de
recusación del Instructor, que fue desestimada por el Coronel Jefe accidental
de la Zona el 24 de diciembre de 2013, siendo notificado de tal extremo el
interesado el 30 de diciembre siguiente.
Sexto. -
Tras impugnar sin éxito en vía
administrativa la orden de incoación del expediente disciplinario NUM003, el
Guardia Antonio interpuso el 10 de enero de 2014, ante el Tribunal Militar
Territorial Cuarto, un recurso contencioso-disciplinario militar en el que
impugnaba las resoluciones de inadmisión dictadas por el General Jefe de la
Zona y el Director General de la Guardia Civil. Remitido el recurso al Tribunal
Militar Central, por estimarse que era el órgano judicial competente para
conocer del mismo, se tramitó en éste el recurso contencioso-militar ordinario
nº 35/2014, en el que el 30 de junio de 2015 se dictó sentencia por la que se
declaró la inadmisibilidad del recurso. Interpuso, seguidamente, contra la
sentencia del Tribunal Militar Central, recurso de casación ante la Sala Quinta
del Tribunal Supremo, que fue desestimado por sentencia dictada el 4 de julio
de 2016.
Séptimo. -
Entretanto, el 17 de marzo de 2014 el
Instructor del expediente disciplinario NUM003 dispuso su elevación para
resolución al General Jefe de la Zona, quien, una vez recibidas las
actuaciones, el 24 de marzo siguiente acordó dejar en suspenso el cómputo del
plazo de tramitación del citado expediente, basando tal decisión en lo
establecido en el artículo 4 de la LORDGC. Una vez tenido conocimiento de la
sentencia dictada por la Sala Quinta del Tribunal Supremo se reanudaron las
actuaciones disciplinarias, notificándoselo así al interesado el 31 de octubre
de 2016, dictándose el 8 de noviembre de 2016 por el General Jefe de la Zona la
resolución por la que se impuso al Guardia Antonio la sanción por éste
impugnada en el recurso contencioso-disciplinario militar objeto de la presente
sentencia.
C) Insiste la parte actora, en el
escrito de demanda, en impugnar nuevamente en sede contencioso-disciplinaria la
orden de incoación del expediente disciplinario NUM003, y ello pese a que en el
escrito de interposición de su recurso limitó el objeto de éste a la resolución
sancionadora y a la que confirmó ésta en alzada.
Por si dicha evidente desviación
procesal no fuera por sí sola bastante para inadmitir el recurso en lo que a la
pretensión anulatoria de la orden de incoación se refiere, debe, además,
tenerse en cuenta que dicha pretensión recae sobre cosa juzgada, puesto que la
Sala 5ª del Tribunal Supremo ya se pronunció al respecto en la antes referida
sentencia de 4 de julio de 2016, al señalar en el párrafo tercero de su
fundamente de derecho "segundo" que "lo que la parte recurrente
omite es que el sobreseimiento del expediente disciplinario NUM004 fue
acordado, de acuerdo con lo prevenido en el artículo 65 de la L.O. 12/07, tras
declararse la caducidad del mismo al haber transcurrido más de seis meses desde
su incoación, siendo así que, como es sabido, esta declaración de caducidad no
impide que la Administración inicie, siempre que la falta perseguida no haya
prescrito, un nuevo expediente sancionador, como aquí ha sucedido".
En consecuencia, aun cuando la Ley
Procesal Militar en sus artículos 492 y 493 se refiera genéricamente a la
"inadmisibilidad del recurso contencioso- disciplinario militar", no
creemos que ello sea obstáculo para declarar una inadmisibilidad parcial, es
decir, una inadmisibilidad de alguna de las pretensiones formuladas, tal y
como, de modo más específico, se prevé en el artículo 69 de la Ley 29/1998, de
13 de julio, reguladora de la Jurisdicción Contencioso- administrativa.
La inadmisibilidad de esta pretensión
-que es la que con carácter principal se formula en el escrito de demanda- no
implica, por tanto, la del recurso en su totalidad, habiéndose cuidado mucho la
parte actora de formular a continuación otras pretensiones con carácter
subsidiario.
D) La primera de las pretensiones que
subsidiariamente se formulan en el escrito de demanda es la de que se declare
la perención por caducidad de todo el procedimiento administrativo
disciplinario NUM003, sin declaración de responsabilidad del recurrente, ordenando
su archivo.
Aunque, así expresada, la pretensión
parece más propiamente dirigida a la Administración en un momento previo a
dictarse la resolución sancionadora, de la lectura del escrito de demanda en su
totalidad -y no solo de esta concreta pretensión aisladamente considerada- se
deduce a las claras que lo en realidad pretendido de este Tribunal, conforme al
artículo 469 de la Ley Procesal Militar, más allá de una mera declaración, es
la anulación de la sanción impuesta, por razón de encontrarse ya caducado el
expediente sancionador en el momento en que aquélla fue impuesta.
Teniendo en cuenta que el acuerdo de
incoación del expediente disciplinario NUM003 se adoptó el 31 de octubre de
2013 y que la notificación al interesado de la resolución sancionadora tuvo
lugar el 14 de noviembre de 2016, la apreciación de si se ha producido o no la
caducidad denunciada dependerá de que el plazo total de seis meses de duración
del procedimiento disciplinario, establecido en el artículo 65.1 de la LORDGC,
haya sido o no válidamente suspendido.
En este sentido, la nula incidencia que,
dentro del dilatado periodo de más de tres años existente entre la fecha de
incoación del expediente y la de notificación al interesado de la resolución
sancionadora, tienen los ocho días que duró la sustanciación del incidente de
recusación del Instructor, determina que la suspensión legal del procedimiento
ex artículo 77 de la entonces vigente Ley 30/1992, de 26 de noviembre, resulte
por sí sola insignificante para justificar tan amplia superación del plazo
legal de seis meses.
Hemos, por tanto, de centrar
fundamentalmente nuestra atención en la suspensión del cómputo del plazo de
tramitación del procedimiento, que expresamente se acordó por el General Jefe
de la Zona el 24 de marzo de 2014, una vez que el expediente disciplinario
NUM003 le había sido elevado para su resolución. Dicha suspensión se justificó
en el propio acuerdo del General Jefe de la Zona en la aplicación de lo
establecido en el artículo 4 de la LORDGC, en consideración a estarse
tramitando el recurso contencioso-disciplinario militar ordinario que el actor
había interpuesto contra la desestimación en vía administrativa de los recursos
que interpuso contra la orden de incoación del expediente disciplinario.
El notorio error en que entonces
incurrió la Administración, al aplicar el citado artículo 4 de la LORDGC a un
supuesto por completo extraño al que en él se regula, limitado al caso de la
tramitación de un procedimiento penal por los mismos hechos objeto del
expediente disciplinario, ha llevado a que, sucesivamente, en la propia
resolución sancionadora, en la que la confirmó en alzada y en el escrito de
contestación a la demanda por el Abogado del Estado, haya tratado de salvarse
dicho error mediante un esfuerzo argumentativo totalmente estéril, que la parte
actora no ha tenido dificultad en rebatir de forma eficaz en sus escritos de
demanda y conclusiones sucintas.
En efecto, pretender que, ya que la
suspensión no puede, por razones evidentes, ampararse en el artículo 4 de la
LORDGC, cabe, empero, justificarla con base en lo dispuesto en el artículo 456
de la Ley Procesal Militar -interrupción del plazo de prescripción de la falta
durante toda la tramitación de un recurso contencioso-disciplinario militar-,
resulta una a todas luces inadmisible interpretación, por cuanto supone de
confusión entre dos institutos claramente diferenciados legal y
jurisprudencialmente. Es bien sabido, en efecto, que una cosa es la
prescripción, es decir, la extinción de la acción de que la Administración
dispone para sancionar, y otra cosa diferente es la caducidad, esto es, la
muerte del procedimiento por agotamiento del tiempo máximo disponible para
dictar y notificar la resolución sancionadora. Por consiguiente, el hecho de
que el plazo de prescripción de la falta estuviera interrumpido por la
tramitación del procedimiento contencioso-disciplinario militar en nada
afectaba al plazo máximo para tramitar el expediente disciplinario, que la
Administración podía únicamente suspender en su totalidad, como se hizo,
evitando así la producción de la caducidad, ajustándose a los estrictos
términos del artículo 65.2 de la LORDGC.
Lo cierto es, sin embargo, que en el
presente caso no concurre ni una sola de las condiciones que el artículo 65.2
de la LORDGC requiere para paralizar el transcurso del plazo de caducidad del
expediente.
En primer lugar, la suspensión del plazo no solo no fue
propuesta por el Instructor, sino que éste se opuso expresamente a ella en su
propuesta de resolución, haciendo ver, acertadamente, que, conforme al artículo
465 de la Ley Procesal Militar, la paralización del procedimiento sancionador
se produce únicamente en los casos en que lo recurrido en vía
contencioso-disciplinaria militar haya sido el acuerdo de apertura del
procedimiento sancionador en los supuestos previstos en el párrafo primero del
artículo 44 de la Ley Orgánica de Régimen Disciplinario de las Fuerzas Armadas
y no, como es el caso, cuando lo que se impugna es la incoación de un
expediente disciplinario en aplicación de la LORDGC.
En segundo lugar, la suspensión fue acordada por el
General Jefe de la Zona y no por el Director General de la Guardia Civil,
órgano al que en el artículo 65.2 de la LORDGC se atribuye la competencia al
efecto.
Finalmente, en tercer lugar, la suspensión no se basó en la
concurrencia de ninguno de los tres supuestos legalmente previstos que,
conforme doctrina consolidada de la Sala 5ª del Tribunal Supremo (por todas, la
STS 25/2017, de 21 de febrero (EDJ 2017/11133)),"se encuentran enumerados
taxativamente" en el citado artículo 65.2 de la LORDGC.
La inevitable consecuencia de todo ello
es que, por mucho que el acuerdo de suspensión hubiera sido dictado en plazo
hábil de instrucción, dentro de un procedimiento "vivo" -como se
alega por la Administración demandada-, la falta de concurrencia de los otros
requisitos legalmente precisos determina que dicho acuerdo suspensivo haya de
reputarse inválido, por contrario a Derecho, y, por tanto, totalmente ineficaz
para producir la paralización del plazo de caducidad de seis meses que fija el
artículo 65.1 de la LORDGC.
La resolución sancionadora debe, en
definitiva, ser anulada, por haberse dictado en un momento en que el
procedimiento ya se encontraba caducado, como también, lógicamente, debe ser
anulada la resolución que confirmó aquélla en alzada.
La estimación de esta pretensión
implica, por otra parte, que se haga innecesario entrar a considerar las que
ulteriormente se formulan en la demanda con carácter subsidiario, de anulación
de las resoluciones impugnadas por vulneración del derecho a la presunción de
inocencia y del principio de legalidad en su vertiente de tipicidad.
E) Efectos de la nulidad de la sanción.
La anulación de las resoluciones
impugnadas supone, claro está, no solo dejar sin efecto la sanción de PÉRDIDA
DE VEINTE DÍAS DE HABERES CON SUSPENSIÓN DE FUNCIONES que se impuso al actor,
sino también, conforme a lo previsto en el artículo 495 de la Ley Procesal, dar
satisfacción a las pretensiones contenidas en la demanda en cuanto a que se
haga desaparecer de su hoja de servicios toda mención relativa a dicha sanción
y a que se le abone el importe de las retribuciones dejadas de percibir como
consecuencia de la ejecución de sanción anulada, con el interés legal desde el
día de la ejecución de dicha sanción hasta la fecha de su efectivo reintegro.
Por otra parte, así como la anotación de
la sanción en la hoja de servicios de la sanción impuesta es un acto obligado
en virtud de lo dispuesto en el artículo 70 de la LORDGC, la anotación de
aquélla -cuya supresión también se pide por la parte actora- en ciertas bases
de datos del Ministerio del Interior, como SIGO e INTPOL, es algo que estimamos
se afirma como mera hipótesis, de cuya realidad no existe constancia alguna en
el procedimiento contencioso-disciplinario militar a que se refiere la presente
sentencia, por lo que no procede hacer ahora ningún pronunciamiento respecto de
esta concreta pretensión, sin perjuicio del derecho del actor a formular ante
la Administración cuantas solicitudes tenga por conveniente a dicho fin, caso
de ganar firmeza la presente sentencia.
F) La anulación en vía administrativa o
jurisdiccional de un acto administrativo no presupone, por sí misma, derecho a
obtener una indemnización.
Solicita, asimismo, el demandante ser
indemnizado por los daños y perjuicios de carácter psíquico y los producidos en
su imagen como consecuencia del procedimiento disciplinario NUM003, que se
acrediten y establezcan pericialmente en ejecución de sentencia.
Partiendo de la base de que, como se ha
venido estableciendo en nuestra normativa administrativa -hoy, en el artículo
32.1 de la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector
Público- la anulación en vía administrativa o jurisdiccional de un acto
administrativo no presupone, por sí misma, derecho a obtener una indemnización,
la pretensión no puede ser acogida por variadas razones:
1ª. Cuando, conforme a lo previsto en
los artículos 469 y 495 de la Ley Procesal Militar, se aspira a obtener en el
seno de un procedimiento contencioso- disciplinario militar un pronunciamiento
favorable al reconocimiento del derecho del actor a obtener un resarcimiento de
daños o una indemnización de perjuicios, éstos deben haber quedado
efectivamente acreditados en el procedimiento, siendo, únicamente, la
determinación de su cuantía lo que queda diferido al período de ejecución de
sentencia. No cabe, pues, dejar para ejecución de sentencia la acreditación de si
se han producido o no daños y perjuicios, como pretende la parte actora.
2ª. Con respecto a los supuestos daños
que el procedimiento disciplinario ha podido producir en la imagen del actor,
debe tenerse en cuenta que, según una reiterada jurisprudencia de la Sala 5ª
del Tribunal Supremo -por todas, la STS nº 100/2017, de 24 de octubre-,"la
sentencia en sentido anulatorio sirve de reparación por el daño moral
experimentado, salvo los supuestos de arresto en que se priva al sancionado del
derecho a la libertad personal".
3ª. En cuanto a los supuestos daños y
perjuicios de carácter psíquico que el procedimiento disciplinario le habría
producido, no existe más que la mera alegación del demandante de que la baja
para el servicio por incapacidad laboral entre el 13 de septiembre de 2013 y el
19 de diciembre de 2014, por una sintomatología ansiosa de carácter leve, fue
causada por la incoación de dicho procedimiento, sin que, sin embargo, haya
quedado en absoluto acreditada tal relación de causalidad. Debe, en este
sentido, repararse en que el procedimiento disciplinario vino precedido por un
procedimiento judicial y en que, durante la mayor parte del tiempo en que el
actor estuvo de baja para el servicio, el expediente disciplinario NUM003 se
hallaba, precisamente, paralizado, encontrándose aquél ya de alta desde hacía
casi dos años en la fecha en que se dictó la resolución sancionadora.
4ª. En cualquier caso, la incoación de
un expediente disciplinario es una potestad administrativa reconocida por la
ley que el expedientado tiene el deber jurídico de soportar, por tratarse de un
supuesto de normal ejercicio de potestades en el marco de una relación de
servicios como es la que un Guardia Civil mantiene con la Administración a la
que sirve.
En definitiva, una cosa son las
irregularidades procedimentales que hayan podido cometerse en el curso de un
procedimiento -como aquí ha sucedido, al dictarse una resolución sancionadora
en un expediente caducado por haber sido irregularmente suspendido-, y otra muy
distinta es que tales irregularidades impliquen "per se" un ejercicio
irrazonado y arbitrario de la potestad sancionadora, que es lo que en todo caso
legitimaría al actor para ser acreedor de la indemnización que solicita. No puede obviarse, por un lado, que,
como hemos señalado, el Guardia Civil se encuentra en relación con la
Administración en una especial relación de sujeción que le vincula a soportar
los efectos jurídicos derivados del ejercicio de la potestad disciplinaria por
parte de aquélla y, de otro, que en tal ejercicio, en la medida en que la
incoación de un expediente disciplinario implica una cierta subjetividad en la
valoración de los comportamientos que dan origen al mismo, la Administración
debe poder actuar con un cierto margen de apreciación, que siempre que se
ejercite dentro de unos límites razonados y razonables y no incurra en
arbitrariedad, hará desaparecer el carácter antijurídico de la lesión
producida, en este caso, ese padecimiento psicológico que se alega trae causa
del expediente disciplinario.
Si se tiene en cuenta, en fin, que en el
presente caso la conducta del actor fue inicialmente investigada en el seno de
un procedimiento penal y que el auto de sobreseimiento dictado en éste por el
Juzgado de Instrucción nº 2 de Vigo lo fue "sin perjuicio de las
infracciones administrativas y/o disciplinarias que se pudieran derivar" ,
no puede caber la más mínima duda acerca de que la actuación disciplinaria se
ajustó plenamente a los cánones exigibles en cuanto a razonabilidad y ausencia
de arbitrariedad.
La pretensión indemnizatoria formulada
debe, en conclusión, ser desestimada.
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