A) La sentencia de la Sala de lo
Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo nº 409/2019, de 25 de marzo de
2019, establece que las familias numerosas de carácter especial siguen disfrutando
del título y categoría mientras al menos uno de los hijos cumpla las
condiciones de edad, convivencia y dependencia de los padres que exige la Ley.
Declara el TS que si el título de
familia numerosa sigue en vigor mientras alguno de los hermanos reúna las
condiciones requeridas en el art. 3 de la Ley 40/2003, se evita la situación de
discriminación entre ellos, si todos los hermanos que contribuyeron a la
obtención para la “categoría especial” siguen disfrutando de los mismos
beneficios que disfrutó el primero de los hermanos. Concluye que, el párrafo
segundo del art. 6 de la Ley 40/2003, añadido por la DF 5.ª de la Ley 26/2015,
que “Modifica el sistema de protección a la infancia y a la adolescencia”, debe
interpretarse en el sentido de que el Título de Familia Numerosa en la
circunstancia a que se refiere ese párrafo sigue en vigor no sólo en su
existencia, si no, además, en la categoría que antes ostentara.
En la práctica,
la sentencia permitirá que las 66.100 familias numerosas de categoría especial
que hay actualmente, según datos del Ministerio de Sanidad, Consumo y Bienestar
Social, puedan acudir a renovar su título cuando algún hijo salga del mismo con
la seguridad de que se les conservará el título con la misma categoría. La
Administración debe interpretar la ley según fija el Supremo y, en caso de
tener que pleitear, cualquier tribunal inferior sabrá también cuál es el
criterio interpretativo de la ley de Familias Numerosas.
B) El artículo 2 de la Ley 40/2003, de 18 de noviembre, de Protección a las Familias
Numerosas, regula el concepto de familias numerosas:
1. A los efectos de esta ley, se
entiende por familia numerosa la integrada por uno o dos ascendientes con tres
o más hijos, sean o no comunes.
2. Se equiparan a familia numerosa, a
los efectos de esta ley, las familias constituidas por:
a) Uno o dos ascendientes con dos hijos
sean o no comunes, siempre que al menos uno de éstos sea discapacitado o esté
incapacitado para trabajar.
b) Dos ascendientes, cuando ambos fueran
discapacitados, o, al menos, uno de ellos tuviera un grado de discapacidad
igual o superior al 65 por ciento, o estuvieran incapacitados para trabajar,
con dos hijos, sean o no comunes.
c) El padre o la madre separados o
divorciados, con tres o más hijos, sean o no comunes, aunque estén en distintas
unidades familiares, siempre que se encuentren bajo su dependencia económica,
aunque no vivan en el domicilio conyugal.
En este supuesto, el progenitor que opte
por solicitar el reconocimiento de la condición de familia numerosa,
proponiendo a estos efectos que se tengan en cuenta hijos que no convivan con
él, deberá presentar la resolución judicial en la que se declare su obligación
de prestarles alimentos.
En el caso de que no hubiera acuerdo de
los padres sobre los hijos que deban considerarse en la unidad familiar,
operará el criterio de convivencia.
d) Dos o más hermanos huérfanos de padre
y madre sometidos a tutela, acogimiento o guarda que convivan con el tutor,
acogedor o guardador, pero no se hallen a sus expensas.
e) Tres o más hermanos huérfanos de
padre y madre, mayores de 18 años, o dos, si uno de ellos es discapacitado, que
convivan y tengan una dependencia económica entre ellos.
El padre o la madre con dos hijos,
cuando haya fallecido el otro progenitor.
3. A los efectos de esta ley, se
consideran ascendientes al padre, a la madre o a ambos conjuntamente cuando
exista vínculo conyugal y, en su caso, al cónyuge de uno de ellos.
Se equipara a la condición de
ascendiente la persona o personas que, a falta de los mencionados en el párrafo
anterior, tuvieran a su cargo la tutela o acogimiento familiar permanente o
preadoptivo de los hijos, siempre que éstos convivan con ella o ellas y a sus
expensas.
4. Tendrán la misma consideración que
los hijos las personas sometidas a tutela o acogimiento familiar permanente o
preadoptivo legalmente constituido. Los menores que habiendo estado en alguna
de estas situaciones alcancen la mayoría de edad y permanezcan en la unidad
familiar, conservarán la condición de hijos en los términos establecidos en el
artículo 3 de la presente ley.
5. A los efectos de esta ley, se
entenderá por discapacitado aquel que tenga reconocido un grado de minusvalía
igual o superior al 33 por ciento y por incapaz para trabajar aquella persona
que tenga reducida su capacidad de trabajo en un grado equivalente al de la
incapacidad permanente absoluta o gran invalidez.
El artículo 6 de la Ley 40/2003, de 18 de noviembre, de Protección a las Familias
Numerosas, establece que:
“El título de familia numerosa deberá
renovarse o dejarse sin efecto cuando varíe el número de miembros de la unidad
familiar o las condiciones que dieron motivo a la expedición del título y ello
suponga un cambio de categoría o la pérdida de la condición de familia
numerosa.
El título seguirá en vigor, aunque el
número de hijos que cumplen las condiciones para formar parte del título sea
inferior al establecido en el artículo 2, mientras al menos uno de ellos reúna
las condiciones previstas en el artículo 3. No obstante, en estos casos la
vigencia del título se entenderá exclusivamente respecto de los miembros de la
unidad familiar que sigan cumpliendo las condiciones para formar parte del
mismo y no será aplicable a los hijos que ya no las cumplen”.
C) El Juzgado de lo
Contencioso-Administrativo núm. 7 de Sevilla dictó sentencia el 6 de junio de
2016, en la que estimó el recurso interpuesto contra la resolución de 10 de
diciembre de 2015 de la Consejera de Igualdad y Políticas Sociales que había
desestimado el recurso de alzada frente a la resolución de la Delegación
Territorial de Sevilla de 20 de octubre de 2015, relativa a la renovación de un
título de familia numerosa.
Esta resolución acogió la solicitud de
renovación del título, pero lo calificó de "categoría general",
siendo así que antes lo era de "categoría especial" al estar la
unidad familiar compuesta por los cónyuges y cuatro hijos, uno de ellos, el
menor, con un grado de discapacidad superior al 33%.
El litigio surgió al superar el mayor la
edad de 25 años y perder así su condición de beneficiario. Y la cuestión
jurídica a resolver era si ante esta circunstancia debe conservarse no sólo el
título sino también esa categoría anterior.
La sentencia estimatoria de aquel
Juzgado razonó que ese art. 6 "es aplicable tanto a las familias numerosas
generales como especiales" porque cuando expresa que "el título
seguirá en vigor" se refiere al inicialmente otorgado, que en el caso que
nos ocupa era de la categoría especial.
Añadía que, "además, ese es el
espíritu de la reforma" llevada a cabo en el año 2015, que se plasma en la
Exposición de Motivos (en realidad, Preámbulo) cuando justifica su alcance en
los siguientes términos:
"La disposición final quinta
modifica la Ley 40/2003, de 18 de noviembre, de Protección a las Familias
Numerosas, para reformar las condiciones de mantenimiento de los efectos del
título oficial de familia numerosa. La normativa actual condiciona la vigencia
del título hasta que el número de hijos que cumplan los requisitos previstos
sea el mínimo establecido. Esto supone que cuando los hermanos mayores van
saliendo del título, por dejar de cumplir el requisito de edad, fundamentalmente,
la familia puede perder el derecho al título si quedan menos de tres o dos
hermanos que cumplan los requisitos, dándose la paradoja de que los hermanos
menores que han generado para la familia el derecho al título luego no pueden
disfrutar de estos beneficios. Teniendo en cuenta que, en un porcentaje
elevadísimo, los títulos vigentes corresponden a familias numerosas con tres o
dos hijos, el cumplimiento de la edad máxima por parte del mayor arrastra la
pérdida del título y de todos los beneficios para toda la familia con bastante
frecuencia. Por ello, esta reforma pretende acomodarse a la situación efectiva
de las familias numerosas y evitar una situación de discriminación entre los
hermanos".
D) Recurrida en apelación la sentencia
del Juzgado, la sentencia del TSJ de Sevilla de 14 de octubre de 2016, confirma
su criterio por las razones que transcribimos a continuación:
1º) "Al fijar el 'objeto y
finalidad' de la Ley 40/2003, de 18 de noviembre, de Protección a las Familias
Numerosas, su artículo 1.2 proclama que 'los beneficios establecidos al amparo
de esta ley tienen como finalidad primordial contribuir a promover las
condiciones para que la igualdad de los miembros de las familias numerosas sea
real y efectiva en el acceso y disfrute de los bienes económicos, sociales y
culturales', y lo que la reforma de la Ley 26/2015, de 28 de julio, ha
pretendido, según su Preámbulo, refiriéndose a la pérdida del 'derecho al
título' como pérdida de la condición real de familia numerosa, es el
'mantenimiento de los efectos del título oficial de familia numerosa' cuando
los hermanos mayores van saliendo de él, con el fin de impedir así los
perjuicios que de ello se derivan a los demás miembros de la unidad familiar,
pues 'los hermanos menores que han generado para la familia el derecho al
título luego no pueden disfrutar de estos beneficios'.
2º) Esto dicho, la distinción conceptual
entre el 'título' de familia numerosa y 'categoría' de la familia numerosa
según la clasificación que se contiene en el artículo 4 de la Ley 40/2003, distinción
sobre la que insiste la Administración apelante y que resulta evidente en el
texto legal, no permite concluir, sin embargo, que el 'título oficial' de
familia numerosa es identificable en exclusiva con la 'condición' de tal y no
incorpore como elemento propio de su contenido la 'categoría' que le
corresponda a dicha familia numerosa. Es decir, aunque puede sostenerse con
la dicción legal que el derecho al título de familia numerosa se obtiene y se
pierde si se da o se deja de tener tal 'condición', no menos cierto es que toda
familia numerosa se ha de clasificar en una de las dos categorías que prevé el
tan repetido art. 4 de la Ley, especial o general, por lo que el título no se
ciñe de modo exclusivo al reconocimiento de esa 'condición' de familia numerosa
sino que también se refiere necesariamente a su 'categoría', y por eso debe ser
renovado o dejado sin efecto cuando varíe el número de miembros de la unidad
familiar o las condiciones que dieron motivo a la expedición del título y ello
suponga un cambio de categoría o la pérdida de la condición de familia
numerosa, como establece el art. 6 de la Ley 40/2003. Por eso, al regularse en
el artículo 5 de la misma el 'reconocimiento de la condición de familia
numerosa', no sólo se dice en su apartado primero que 'la condición de familia
numerosa se acreditará mediante el título oficial establecido al efecto', se
añade en su apartado segundo que 'corresponde a la comunidad autónoma de
residencia del solicitante la competencia para el reconocimiento de la condición
de familia numerosa, así como para la expedición y renovación del título que
acredita dicha condición y categoría'.
Por tanto, cuando el artículo 6 se
refiere después de la reforma legal a la vigencia del 'título' aunque el número
de hijos que cumplen las condiciones para formar parte del mismo sea inferior
al establecido en el artículo 2, relativo al concepto de familia numerosa,
mientras al menos uno de ellos reúna las condiciones previstas en el artículo 3
relativas, entre otras, a la edad y estado civil de los hijos, dicha vigencia,
nos inclinamos a considerar, no implica sólo el mantenimiento de la condición
de familia numerosa sino también el de la categoría hasta entonces acreditada
dado que el título se refiere tanto a la condición como a la categoría de la
familia numerosa. En efecto, por más que se haya modificado sólo el art. 6
de la Ley por la reforma de 2015, no se puede pasar por alto que el título
oficial incorpora, a la luz de su regulación legal, la condición y la categoría
de la familia numerosa, especial o general, de la que derivan mayores
(especial) o menores beneficios (general) para la unidad familiar, beneficios
que son, en definitiva, los 'efectos del título oficial de familia numerosa' a
que se refiere el Preámbulo de la Ley 26/2015, de 28 de julio, cuyo
mantenimiento se trata de garantizar para los demás componentes de la familia.
Esto es lo que en definitiva impetra el recurrente: el mantenimiento de los
mismos 'efectos del título oficial de familia numerosa' que ostentaba.
De otra manera, el cumplimiento de la
edad máxima por parte del mayor de sus hijos, aunque no haya arrastrado al caso
presente la pérdida de la 'condición' de familia numerosa, sí arrastraría la
pérdida del título de familia numerosa de categoría especial, esto es, de los
beneficios mayores que se derivan de esta categoría que está incorporada al
título oficial, y con tal pérdida se produce una situación de discriminación
con respecto a los hermanos menores que generaron para la familia el derecho a
ese título de familia numerosa de categoría especial, discriminación esta que
con la reforma expresamente se ha pretendido evitar. También se leía en el
mismo Preámbulo que 'esta reforma pretende acomodarse a la situación efectiva
de las familias numerosas', y es de convenir que la interpretación ofrecida en
la sentencia de instancia sobre el alcance de la reforma y su aplicación a la
situación familiar del recurrente, no se aparta de esa pretensión del
legislador".
E) El título de aquella Ley 26/2015, de
28 de julio "modifica el sistema de protección a la infancia y a la adolescencia"-,
ha de ser tomado en consideración, y han de serlo, aún más, el tenor del
párrafo primero de su Preámbulo y el del inciso final del párrafo de éste
-incluido en su apartado VI- que se dedica a explicar la razón o causa de la
Disposición final quinta, por la que modifica la Ley 40/2003, de 18 de
noviembre, de Protección a las Familias Numerosas.
Ese párrafo primero dice así: "La
Constitución Española establece en su artículo 39 la obligación de los poderes
públicos de asegurar la protección social, económica y jurídica de la familia,
y en especial de los menores de edad, de conformidad con los acuerdos
internacionales que velan por sus derechos”.
A su vez, aquel inciso final, que lo es
de un párrafo transcrito en su totalidad en la letra C) del primero de estos
fundamentos de derecho, es de este tenor: "[...] esta reforma pretende
acomodarse a la situación efectiva de las familias numerosas y evitar una
situación de discriminación entre los hermanos”.
Cierto es que el tenor literal -transcrito
también en ese primer fundamento de derecho, aunque ahora en su letra B)- del
art. 6 de la ley 40/2003, tras su modificación por la ley 26/2015, y en
especial el de su párrafo primero, abona una interpretación como la que hace de
un modo bien razonado la dirección letrada de la Junta de Andalucía, pero no ha
de olvidarse, de entrada, que tanto el título del artículo como su párrafo
primero siguen teniendo la misma redacción que tenían antes de la Ley 26/2015.
Es pues el párrafo segundo de ese art. 6
de la Ley 40/2003, de 18 de noviembre, de Protección
a las Familias Numerosas, el que introduce esta ley, siendo en él,
sin olvidar el primero, en el que hemos de centrar el foco de nuestra atención.
Además de esa primera llamada de
atención, ha de tenerse en cuenta, como es sabido, que la interpretación de las
normas jurídicas ha de atender, no sólo al sentido propio de sus palabras, sino
también a la realidad social del tiempo en que han de ser aplicadas y
fundamentalmente a su espíritu y finalidad (art. 3.1 del Código Civil).
Desde estas perspectivas, surge una
primera reflexión anudada a las ideas de que la protección social, económica y
jurídica de la familia (art. 39.1 CE ), y la asistencia de todo orden que los
padres deben prestar a los hijos durante su minoría de edad y en los demás
casos en que legalmente proceda (art. 39.3 CE ), contempladas desde la
composición de la unidad familiar hoy generalizada, que no deja de ser producto
o consecuencia de la mayor intensidad de las diversas causas que no favorecen
la natalidad ni, por ende, un desarrollo demográfico más acorde con el interés
general, demandan una interpretación del ordenamiento jurídico en el que se
intensifique aquello que quiere el art. 53.3 CE, esto es, que la legislación
positiva, la práctica judicial y la actuación de los poderes públicos informen
el reconocimiento, el respeto y la protección de los "principios rectores
de la política social y económica" (Capítulo tercero del Título primero de
la Constitución, en el que se incluye aquel art. 39 ).
F) HAY QUE EVITAR LA DISCRIMINACION
ENTRE HERMANOS: Pero también desde aquellas perspectivas, aunque atendiendo ahora y de
modo muy especial a la finalidad expresa que resalta el Preámbulo de la Ley
26/2015 como pretensión de la reforma, cual es la de evitar una situación de
discriminación entre los hermanos, surge una nueva reflexión que favorece en
mayor medida la interpretación alcanzada por las sentencias del Juzgado y de la
Sala.
Es así, en definitiva, porque la
discriminación entre los hermanos, minorada desde luego si el título sigue en
vigor mientras al menos uno de ellos reúna las condiciones requeridas en el
art. 3 de la Ley 40/2003, se evita en mayor medida, incluso con plenitud, si
todos los hermanos que contribuyeron a la obtención para la familia de la
"categoría especial" siguen disfrutando en ella de los mismos
beneficios que disfrutó el primero de ellos.
La expresión "el título seguirá en
vigor" con que se inicia el párrafo añadido al art. 6 por la reforma de
2015, permite, al igual que entendieron aquellas sentencias, considerar que el
título a que se refiere, esto es, el que sigue en vigor, es precisamente el
ostentado antes de acaecer la circunstancia que dio lugar al litigio.
G) DOCTRINA DEL TRIBUNAL SUPREMO: El párrafo segundo del
art. 6 de la Ley 40/2003, de 18 de noviembre, de Protección a las Familias
Numerosas, añadido por la Disposición final quinta de la Ley 26/2015, de 28 de
julio, que "Modifica el sistema de protección a la infancia y a la
adolescencia", debe interpretarse en el sentido de que el Título de
Familia Numerosa en la circunstancia a que se refiere ese párrafo sigue en
vigor no sólo en su existencia sino, además, en la categoría que antes
ostentara.
Autor: Pedro Torres Romero
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