En general, la legislación urbanística española no reconoce al
propietario de un solar que ejecuta la urbanización de la calle el derecho a
una indemnización o reembolso de lo pagado, salvo en supuestos excepcionales
expresamente previstos en la ley. Solo si concurren circunstancias específicas,
como la existencia de una lesión patrimonial concreta imputable a la
Administración o la utilidad de las obras para un nuevo planeamiento, podría
surgir tal derecho.
La normativa urbanística española establece como regla general que los propietarios de suelo urbano tienen el deber de costear y, en su caso, ejecutar las obras de urbanización necesarias para que sus parcelas adquieran la condición de solar, sin que ello les confiera automáticamente derecho a indemnización o reembolso por parte de la Administración. Esta obligación se configura como una carga inherente a la propiedad del suelo, y solo en situaciones excepcionales —como alteraciones en la ordenación urbanística que generen una lesión patrimonial concreta, o cuando las obras realizadas resulten útiles para un nuevo plan urbanístico— podría reconocerse un derecho a compensación.
La jurisprudencia y la doctrina administrativa refuerzan este principio,
subrayando que la indemnización solo procede cuando se acredita un daño
efectivo, evaluable e individualizado, y que la obligación de costear la
urbanización recae sobre el titular registral del suelo. Existen, no obstante,
supuestos singulares en los que, si las obras de urbanización ejecutadas por el
propietario benefician a otros propietarios o resultan útiles para una nueva
ordenación, podría reconocerse el derecho a reembolso, pero siempre bajo
condiciones estrictas y previa justificación de la lesión patrimonial.
1º) Legislación.
La legislación urbanística española, tanto estatal como autonómica,
establece de forma reiterada que la ordenación urbanística y la ejecución de
las obras de urbanización constituyen deberes inherentes a la propiedad del
suelo, y que su cumplimiento no genera, por sí mismo, derecho a indemnización o
reembolso para el propietario.
A nivel estatal, el Texto Refundido de la Ley de Suelo y Rehabilitación Urbana dispone que los
propietarios tienen la obligación de costear y, en su caso, ejecutar la
urbanización necesaria para que sus terrenos adquieran la condición de solar.
Solo se reconoce el derecho a indemnización en supuestos muy concretos, como
cuando se alteran las condiciones de ejecución de la urbanización por cambios
en la ordenación territorial o urbanística, siempre que ello cause una lesión
patrimonial efectiva y evaluable económicamente (Texto refundido de la Ley de Suelo y Rehabilitación Urbana. (Real
Decreto Legislativo 7/2015, de 30 de octubre)).
Las leyes autonómicas reproducen este esquema. Por ejemplo, la Ley de
Urbanismo de Catalunya, la Ley de Suelo y
Urbanismo del País Vasco, la Ley de urbanismo de las Illes Balears, la Ley del Suelo de la Comunidad de Madrid, la Ley de
Urbanismo de Castilla y León y la Ley del Suelo y de los Espacios Naturales Protegidos de
Canarias, todas ellas establecen que la ordenación urbanística y la ejecución
de la urbanización no confieren derecho a indemnización, salvo en los supuestos
expresamente previstos en la ley (Ley de Urbanismo de Catalunya (Decreto
Legislativo 1/2010, de 3 de agosto); Ley de Suelo y Urbanismo del País Vasco (Ley 2/2006, de 30 de junio); Ley de urbanismo de las Illes Balears (Ley 12/2017, de 29 de diciembre); Ley del Suelo de la Comunidad de Madrid (Ley 9/2001, de 17 de julio); Ley de Urbanismo de Castilla y León (Ley 5/1999, de 8 de abril); Ley del Suelo y de los Espacios Naturales Protegidos de Canarias (Ley
4/2017, de 13 de julio)).
El Reglamento de Gestión Urbanística refuerza
esta idea al señalar que el incumplimiento del deber de urbanización no da
derecho a indemnización, y que la ejecución de la urbanización es una carga
inherente a la propiedad del suelo (Reglamento de Gestión Urbanística
(Real Decreto 3288/1978, de 25 de Agosto)).
En el sistema de compensación, el propietario debe realizar la
urbanización a su costa, sin que se reconozca derecho a reembolso o
indemnización por ello (Real Decreto por el que se aprueba el
texto refundido de la Ley sobre Régimen del Suelo y Ordenación Urbana. (Real
Decreto 1346/1976, de 9 de abril)).
2º) Jurisprudencia.
La jurisprudencia de los Tribunales Superiores de Justicia es clara al
afirmar que la obligación de costear la urbanización recae sobre el
propietario, y que solo en casos excepcionales —cuando se acredite una lesión
patrimonial concreta y efectiva, y se haya cumplido con los deberes
urbanísticos— puede surgir el derecho a indemnización (Sentencia del TSJ de Islas Baleares, sala Contencioso Administrativo nº
595/2023 del 18 de julio de 2023).
El Tribunal Superior de Justicia de Aragón ha señalado que las cuotas de
urbanización constituyen un mecanismo para repartir equitativamente los costes
entre los propietarios, y que la obligación de pago es legalmente exigible, sin
que se reconozca un derecho general a reembolso (Sentencia del TSJ de Aragón, sala Contencioso Administrativo nº 266/2019
del 01 de julio de 2019).
Por su parte, el Tribunal Superior de Justicia de Galicia ha recordado
que solo procede indemnización cuando el daño es consecuencia del
funcionamiento normal o anormal de los servicios públicos, y siempre que el
daño sea efectivo, evaluable económicamente e individualizado. Además, la
alteración de las condiciones de ejecución de la urbanización imputable a la
Administración puede dar lugar a indemnización (Sentencia del TSJ de Galicia, sala Contencioso Administrativo nº
485/2018 del 11 de octubre de 2018).
El Tribunal Superior de Justicia de Castilla y León ha reiterado que el
pago de los gastos de urbanización es una obligación del titular registral del
suelo, y que esta obligación es exigible incluso si no consta la afección
urbanística en el Registro de la Propiedad (Sentencia del TSJ de Castilla y León (Burgos), sala Contencioso
Administrativo nº 42/2018 del 09 de febrero de 2018).
3º) Decisiones Administrativas.
Las decisiones administrativas consultadas refuerzan la idea de que los
terrenos están sujetos a una afección real para el cumplimiento de los deberes
de urbanización, lo que implica que el propietario es responsable de los gastos
de urbanización, sin que se reconozca un derecho general a indemnización o
reembolso (Consulta de la Dirección General de Hacienda de Gipuzkoa sobre
inversión del sujeto pasivo en la compra de terreno, 05-03-2020).
No obstante, existen supuestos específicos en los que, si las obras de
urbanización ejecutadas por el propietario resultan útiles para la ejecución de
un nuevo plan urbanístico, el coste de dichas obras puede ser asumido por el
conjunto de propietarios o la entidad urbanizadora, y el importe se pagará al
titular del terreno sobre el que se hubieran efectuado (Reparcelaciones y juntas de compensación en Cantabria,
2023-11-01).
4º) Principio general: deber de costear y ejecutar la urbanización.
La legislación urbanística española, tanto estatal como autonómica,
establece como principio general que los propietarios de suelo urbano tienen el
deber de costear y, en su caso, ejecutar las obras de urbanización necesarias
para que sus parcelas adquieran la condición de solar. Este deber se configura
como una carga inherente a la propiedad del suelo, y su cumplimiento no genera,
por sí mismo, derecho a indemnización o reembolso por parte de la
Administración (Ley de Urbanismo de Catalunya (Decreto
Legislativo 1/2010, de 3 de agosto); Ley de Suelo y Urbanismo del País Vasco (Ley 2/2006, de 30 de junio); Ley de urbanismo de las Illes Balears (Ley 12/2017, de 29 de diciembre); Ley del Suelo de la Comunidad de Madrid (Ley 9/2001, de 17 de julio); Ley de Urbanismo de Castilla y León (Ley 5/1999, de 8 de abril); Ley del Suelo y de los Espacios Naturales Protegidos de Canarias (Ley
4/2017, de 13 de julio)).
El Reglamento de Gestión Urbanística y
el sistema de compensación refuerzan este principio, al establecer que la
ejecución de la urbanización es una carga del propietario, sin que se reconozca
derecho a reembolso o indemnización (Reglamento de Gestión Urbanística
(Real Decreto 3288/1978, de 25 de Agosto); Real Decreto por el que se aprueba el texto refundido de la Ley sobre
Régimen del Suelo y Ordenación Urbana. (Real Decreto 1346/1976, de 9 de abril)).
La jurisprudencia es coherente con este planteamiento, señalando que la
obligación de costear la urbanización recae sobre el titular registral del
suelo, y que esta obligación es exigible incluso si no consta la afección
urbanística en el Registro de la Propiedad (Sentencia del TSJ de Castilla y León (Burgos), sala Contencioso
Administrativo nº 42/2018 del 09 de febrero de 2018).
5º) Excepciones: supuestos de indemnización o reembolso.
No obstante, la legislación y la jurisprudencia reconocen la posibilidad
de indemnización o reembolso en supuestos excepcionales, que deben
interpretarse de forma restrictiva.
En primer lugar, el Texto Refundido de la Ley de Suelo y Rehabilitación Urbana reconoce el derecho
a indemnización cuando se produce una alteración de las condiciones de
ejecución de la urbanización o de la participación de los propietarios en ella,
por cambio de la ordenación territorial o urbanística, siempre que ello cause
una lesión patrimonial efectiva, evaluable económicamente e individualizada, y
que la alteración sea imputable a la Administración (Texto refundido de la Ley de Suelo y Rehabilitación Urbana. (Real
Decreto Legislativo 7/2015, de 30 de octubre)). La jurisprudencia ha
interpretado que solo cuando se acredita una lesión patrimonial concreta y
efectiva, y se ha cumplido con los deberes urbanísticos, puede surgir el
derecho a indemnización (Sentencia del TSJ de Islas Baleares,
sala Contencioso Administrativo nº 595/2023 del 18 de julio de 2023; Sentencia del TSJ de Galicia, sala Contencioso Administrativo nº
485/2018 del 11 de octubre de 2018).
En segundo lugar, en el ámbito de la reparcelación y las juntas de
compensación, si las obras de urbanización ejecutadas por el propietario
resultan útiles para la ejecución de un nuevo plan urbanístico, el coste de
dichas obras puede ser asumido por el conjunto de propietarios o la entidad
urbanizadora, y el importe se pagará al titular del terreno sobre el que se
hubieran efectuado (Reparcelaciones y juntas de
compensación en Cantabria, 2023-11-01). Este supuesto se configura
como una excepción al principio general, y requiere que las obras sean
efectivamente útiles para el nuevo planeamiento y que se justifique la
procedencia del reembolso.
En tercer lugar, en el caso de que se hayan iniciado actuaciones
preparatorias para la urbanización, pero no se haya comenzado la ejecución de
las obras, la indemnización puede comprender los costes y gastos que se vuelvan
inútiles, como los proyectos técnicos, los costes de gestión y promoción, y los
tributos relacionados con dichas actuaciones (Resolución Nº 00/01386/2010/00/00 de Tribunal Económico-Administrativo
(TEAC), 14/03/2013).
Por último, en la Comunidad Valenciana, el agente urbanizador puede ser
retribuido en terrenos, en metálico, o en una combinación de ambos, y los
propietarios pueden decidir el modo de retribución, sujeto a ciertas
limitaciones y condiciones (Resolución Nº 00/01386/2010/00/00 de
Tribunal Económico-Administrativo (TEAC), 14/03/2013). Sin embargo,
este supuesto es específico de la legislación valenciana y no constituye la
regla general en el resto del territorio español.
6º) Reparto de cargas y beneficios.
La jurisprudencia ha subrayado que las cuotas de urbanización
constituyen un mecanismo para repartir equitativamente los costes entre los
propietarios afectados, y que la obligación de pago es legalmente exigible, sin
que se reconozca un derecho general a reembolso (Sentencia del TSJ de Aragón, sala Contencioso Administrativo nº 266/2019
del 01 de julio de 2019). Este principio se fundamenta en la idea de
que la urbanización incrementa el valor de los terrenos y beneficia a los
propietarios, por lo que resulta razonable que sean ellos quienes asuman el
coste de las obras.
7º) Responsabilidad patrimonial de la Administración.
La posibilidad de indemnización por responsabilidad patrimonial de la
Administración solo se reconoce cuando se acredita un daño efectivo, evaluable
económicamente e individualizado, y siempre que el daño sea consecuencia del
funcionamiento normal o anormal de los servicios públicos (Sentencia del TSJ de Galicia, sala Contencioso Administrativo nº
485/2018 del 11 de octubre de 2018). En el ámbito urbanístico, esto
puede ocurrir, por ejemplo, si la Administración modifica la ordenación
urbanística de forma que frustra las expectativas legítimas del propietario que
ya ha ejecutado la urbanización, o si la ejecución de las obras se ve impedida
por causas imputables a la Administración.
8º) Excepciones y Advertencias.
La regla general de inexistencia de derecho a indemnización o reembolso
admite excepciones, que deben interpretarse de forma restrictiva y solo
proceden cuando concurren circunstancias específicas:
- Si la
Administración altera las condiciones de ejecución de la urbanización o de
la participación de los propietarios en ella, y ello causa una lesión
patrimonial efectiva, evaluable económicamente e individualizada, puede
surgir el derecho a indemnización (Texto refundido de la Ley de Suelo y Rehabilitación
Urbana. (Real Decreto Legislativo 7/2015, de 30 de octubre)).
- Si las obras de
urbanización ejecutadas por el propietario resultan útiles para la
ejecución de un nuevo plan urbanístico, el coste de dichas obras puede ser
asumido por el conjunto de propietarios o la entidad urbanizadora, y el
importe se pagará al titular del terreno (Reparcelaciones y juntas de compensación en Cantabria,
2023-11-01).
- En el caso de
actuaciones preparatorias para la urbanización que no llegan a ejecutarse,
la indemnización puede comprender los costes y gastos que se vuelvan
inútiles (Resolución Nº 00/01386/2010/00/00
de Tribunal Económico-Administrativo (TEAC), 14/03/2013).
- En la Comunidad
Valenciana, el agente urbanizador puede ser retribuido en terrenos, en
metálico, o en una combinación de ambos, según lo previsto en la
legislación autonómica (Resolución Nº 00/01386/2010/00/00
de Tribunal Económico-Administrativo (TEAC), 14/03/2013).
Fuera de estos supuestos, el propietario que ejecuta la urbanización de
la calle no tiene derecho a indemnización o reembolso de lo pagado.
9º) Conclusión.
En síntesis, la legislación urbanística española establece como principio general que el propietario de un solar que ejecuta la urbanización de la calle debe asumir el coste de las obras, sin que ello le confiera derecho a indemnización o reembolso. Solo en supuestos excepcionales, como la existencia de una lesión patrimonial concreta imputable a la Administración, la utilidad de las obras para un nuevo planeamiento, o la frustración de actuaciones preparatorias, podría reconocerse tal derecho, siempre bajo condiciones estrictas y previa justificación de la lesión patrimonial.
Por tanto, salvo que
concurra alguna de estas circunstancias excepcionales, el propietario no tiene
derecho a ser indemnizado o reembolsado por los gastos de urbanización
asumidos.
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