La sentencia de la Sala
de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid, sec. 2ª, de 27
de enero de 2025, nº 112/2025, estima la apelación interpuesta, confirmando la
denegación de la autorización especial de estacionamiento para personas con
movilidad reducida, pues no es suficiente alegar la concurrencia de una
situación de movilidad reducida que no se atenga a las condiciones de la
normativa de aplicación, ni es posible convalidar su acreditación por otros
medios de prueba que no sea el que específicamente prevé la norma, esto es, el
dictamen de los equipos de valoración.
Sin cumplir cualquiera
de estas condiciones, no será posible acceder al derecho a la tarjeta de
estacionamiento. La norma podía haber dejado abierto el concepto movilidad
reducida para valorarlo libremente, o podía haber dejado la acreditación de
dicha situación a cualquier otro medio de prueba, pero no lo ha hecho así y
exige un determinado contenido de esa situación y una concreta prueba de dicha
situación, sin que sea válida ninguna otra.
No es posible extender
los efectos de lo declarado en una sentencia anterior a un proceso posterior,
cuando las partes en ambos procesos no son las mismas, es decir, cuando no
existe esa "identidad subjetiva" de la que habla el Supremo.
La normativa de
aplicación no permite otorgar la tarjeta de estacionamiento a la actora, porque
no se le ha dictaminado ni baremado una "movilidad reducida", en los
términos que exige la norma que regula el otorgamiento de este tipo de tarjetas
de estacionamiento.
Porque el concepto "movilidad reducida " que utiliza la norma transcrita no es un concepto jurídico indeterminado que haya que precisar en cada caso y en función de las circunstancias concurrentes, sino que el artículo 3.1.a) lo remite expresamente a lo dispuesto en el Anexo II del Real Decreto 1971/1999; y exige que esa "movilidad reducida" sea dictaminada por los equipos multiprofesionales de calificación y reconocimiento del grado de discapacidad.
A) Introducción.
La recurrente solicitó
una autorización especial de estacionamiento para personas con movilidad
reducida, la cual fue denegada por la administración municipal basándose en la
falta de dictamen técnico actualizado que acreditara dicha movilidad reducida conforme
a la normativa aplicable.
¿Debe reconocerse el
derecho de la recurrente a la tarjeta de estacionamiento para personas con
movilidad reducida, considerando la existencia de una sentencia firme previa
que declara su movilidad reducida en otro ámbito jurídico?.
No debe reconocerse el
derecho a la tarjeta de estacionamiento solicitada por no acreditarse la
movilidad reducida conforme a la normativa específica aplicable.
La resolución se
fundamenta en el artículo 3 del Real Decreto 1056/2014, que exige que la
movilidad reducida sea dictaminada conforme al Anexo II del Real Decreto
1971/1999 por equipos multiprofesionales; además, se descarta la aplicación del
efecto positivo de cosa juzgada por falta de identidad subjetiva y normativa
entre procesos, y se rechaza la doctrina de actos propios por tratarse de
prestaciones distintas reguladas por normativas diferentes.
B) La administración
apelada solicita la desestimación del recurso de apelación y opone que:
1. - Por lo que se
refiere al primero de los motivos de apelación, se requiere que la solicitante
se encuentre en una situación de movilidad reducida , conforme al anexo II del
Real Decreto 1971/1999, de 23 de diciembre. Se reiteran los argumentos de la
sentencia. No se niega el contenido de los documentos administrativos y
judiciales aportados por la recurrente tanto en fase administrativa como junto
a los escritos de interposición y de demanda, pero carecen de virtualidad para
la resolución favorable de la solicitud formulada, por cuanto el Art. 3 del RD.
1056/2014, de 12 de diciembre, exige la presentación del dictamen técnico
facultativo emitido por el Centro Base de la Comunidad de Madrid, de
conformidad con lo establecido en el art. 5.4 a) y b) del Real Decreto
1971/1999, de 23 de diciembre.
2. Por lo que se
refiere al segundo de los motivos de apelación, no puede prosperar por cuanto
que la sentencia apelada se pronuncia y da debida respuesta a todas y cada una
de las cuestiones litigiosas planteadas por la parte actora en sus Fundamentos
de Derecho quinto y sexto.
C) Regulación legal.
El artículo 3 del Real
Decreto 1056/2014, de 12 de diciembre, por el que se regulan las condiciones
básicas de emisión y uso de la tarjeta de estacionamiento para personas con
discapacidad , establece en la parte que interesa a este recurso de apelación:
"Podrán obtener la tarjeta de estacionamiento aquellas personas físicas que tengan reconocida oficialmente la condición de persona con discapacidad, conforme a lo establecido en el artículo 4.2 del texto refundido de la Ley General de derechos de las personas con discapacidad y de su inclusión social, aprobado por Real Decreto Legislativo 1/2013, de 29 de noviembre, y se encuentren en alguna de las siguientes situaciones: a) Que presenten movilidad reducida , conforme al anexo II del Real Decreto 1971/1999, de 23 de diciembre, de procedimiento para reconocimiento, declaración y calificación del grado de discapacidad, dictaminada por los equipos multiprofesionales de calificación y reconocimiento del grado de discapacidad".
Es al amparo de este precepto que la parte apelante sostiene sus pretensiones. Alega que concurre en ella una situación de "movilidad reducida ", que habilitaría el otorgamiento de la tarjeta de estacionamiento que solicita, conforme al precepto citado.
A este respecto, hay que decir que el concepto "movilidad reducida " que utiliza la norma transcrita no es un concepto jurídico indeterminado que haya que precisar en cada caso y en función de las circunstancias concurrentes.
El propio artículo 3.1.a) lo remite expresamente a
lo dispuesto en el Anexo II del Real Decreto 1971/1999; y exige que esa
"movilidad reducida" sea dictaminada por los equipos
multiprofesionales de calificación y reconocimiento del grado de discapacidad.
Por lo tanto, acierta la sentencia de instancia cuando sostiene que no es
suficiente alegar la concurrencia de una situación de movilidad reducida que no
se atenga a las condiciones del citado Real Decreto 1971/1999, ni es posible
convalidar su acreditación por otros medios de prueba que no sea el que
específicamente prevé la norma, esto es, el dictamen de los equipos de
valoración que menciona el precepto. Sin cumplir cualquiera de estas
condiciones, no será posible acceder al derecho a la tarjeta de estacionamiento
. La norma podía haber dejado abierto el concepto "movilidad reducida
" para valorarlo libremente, o podía haber dejado la acreditación de dicha
situación a cualquier otro medio de prueba, pero no lo ha hecho así y exige un
determinado contenido de esa situación, definido por el Real Decreto 1971/1999;
y una concreta prueba de dicha situación, sin que sea válida ninguna otra.
D) Una vez establecida
la anterior premisa, ya podemos avanzar en el análisis de los motivos de
apelación que plantea la parte apelante.
1º) En el primero de
esos motivos de apelación, la parte apelante denuncia que la sentencia
recurrida vulnera la doctrina de "unos mismos hechos"; y vulnera el
principio de seguridad jurídica del art. 9.3 de la C.E. y el derecho a la
tutela jurisdiccional efectiva reconocido en el art. 24.1 de la C.E. Con este alegato, la
parte está en realidad invocando en su favor los efectos de las declaraciones
contenidas en una sentencia firme del Tribunal Superior de Justicia de Madrid,
Sala de lo Contencioso Administrativo, sección quinta, de fecha 23 de septiembre
de 2020 (Número 606), dictada en el Procedimiento Ordinario 916/2019, que
declara probado que la apelante tiene una situación de movilidad reducida , por
lo que la apelante entiende que el requisito formal de un certificado no es
preciso para constatar la movilidad reducida , ya que no es posible estar
afectado por movilidad reducida y no estarlo al tiempo; y porque la apelante no
debe verse en la obligación de demostrar permanentemente un hecho que ha sido
declarado probado en una sentencia firme.
La sentencia en la que
se ampara el recurso de apelación, en sus antecedentes de hecho, indica que la
pretensión de la aquí apelante, allí recurrente, era la de que se ordenase a la
AEAT practicar nuevas liquidaciones del I.R.P.F. de los ejercicios 2014 y 2016,
reconociendo el derecho de la demandante a la reducción por ser trabajadora
activa discapacitada en un 40% y estar afectada por movilidad reducida . Pues,
bien, en el fundamento jurídico sexto, la citada sentencia firme aprecia la
concurrencia en la aquí apelante de una situación de "movilidad reducida
", que es precisamente lo que se esgrime por la parte apelante como
precedente vinculante para este proceso.
Lo que se invoca en
este caso es, por tanto, el efecto de la cosa juzgada en su sentido positivo o
"material", al que alude el artículo 222.4 de la LECiv., cuando dice
que "Lo resuelto con fuerza de cosa juzgada en la sentencia firme que haya
puesto fin a un proceso vinculará al tribunal de un proceso posterior cuando en
éste aparezca como antecedente lógico de lo que sea su objeto, siempre que los
litigantes de ambos procesos sean los mismos o la cosa juzgada se extienda a
ellos por disposición legal". La recurrente solicita la aplicación a este
recurso de tal efecto vinculante, derivado de las declaraciones contenidas en
la sentencia antes citada, cuya copia aporta con la demanda.
La sentencia aquí
apelada explica correctísimamente el significado de la institución de la
"cosa juzgada" en sus dos significaciones, formal o negativa,
excluyente del proceso; y material o prejudicial, vinculante en cuanto a los
hechos declarados por anterior resolución judicial firme (fundamento jurídico
sexto). Sin embargo, no es muy precisa cuando hace aplicación de dicha
institución al caso de autos. Rechaza la alegación de la parte actora porque
"...No existe identidad de objeto ni de causa de pedir, toda vez que el
supuesto de hecho contemplado en el procedimiento resuelto por el TSJM se
refiere a la liquidación provisional de IRPF, donde se solicitaba la aplicación
de una reducción. En el presente caso, se trata de la solicitud de una
autorización especial de estacionamiento para personas con movilidad reducida".
Obviamente, no es en el sentido formal, negativo o excluyente del proceso, como
causa de inadmisión del mismo, como se plantea la alegación de la recurrente,
por lo que la aplicación de la conocida "triple identidad" de
sujetos, objeto y causa de pedir, propia de la cosa juzgada formal o negativa,
no es el criterio de solución de la controversia. Lo que se pedía a la
juzgadora de instancia era valorar si concurría el efecto de cosa juzgada en
sentido positivo, que ella misma explica perfectamente en la sentencia. Lo que
se le demandaba, como órgano judicial del proceso posterior a aquél en que se
dictó la sentencia invocada como precedente y toda vez que forma parte de su
"thema decidendi" una cuestión sobre la que se pronunció la sentencia
firme anterior (la concurrencia en la actora de una "movilidad reducida
"), era juzgar si ese pronunciamiento constituye "antecedente
lógico" del que aquí se reclama; y si debía, en consecuencia,
"...atenerse al contenido de dicha sentencia, sin contradecir lo dispuesto
en ella, sino tomándola como punto de partida" (STS Sala Tercera, de 26 de
mayo de 2021, recurso nº 352/2019); o si, como expresa la STS, Sala Tercera,
sección 4ª, nº 729/2020, de 10 de junio de 2020 (recurso de casación nº
5425/2017), debía considerar "...la vinculación positiva de la cosa
juzgada material respecto de la parte que resulta idéntica, que no puede ser
ignorada ni contradicha. De modo que el órgano judicial del proceso posterior,
en el caso de que formen parte de su "thema decidendi" cuestiones ya
decididas en sentencia firme anterior deberá atenerse al contenido de dicha
sentencia, sin contradecir lo dispuesto en ella, sino tomándola como punto de
partida, que es lo acontecido en el caso examinado".
Una vez que hemos centrado lo que verdaderamente era objeto de debate en la instancia y lo que se plantea ahora con esta primera crítica a la sentencia "a quo", podemos pasar ya a estudiar si acierta o no al denegar los efectos de la cosa juzgada material que se reclaman, en el terreno correcto de la comparación entre los hechos declarados por la sentencia citada como precedente vinculante y los que se pretende declarar en el caso de autos. A este respecto, hay que comenzar por puntualizar que la jurisprudencia Tribunal Supremo, tanto de su Sala Primera como de la Sala Tercera, ha acotado y perfilado la figura de la cosa juzgada en su vertiente positiva, por virtud de la cual lo resuelto en un primer proceso debe tenerse en cuenta en el segundo cuando sea un antecedente lógico de lo que constituye su objeto (Sentencias del TS nº 169/2014, de 8 de abril; STS nº 5/2020, de 8 de enero; STS nº 223/2021, de 22 de abril; STS nº 310/2021, de 13 de mayo; STS nº 411/2021, de 21 de junio y STS nº 21/2022, de 17 de enero)". En palabras de la STS, Sala Tercera, sección 3ª, de 22 de marzo de 2022 (recurso de casación nº 1588/2020): "...el efecto positivo o prejudicial de la cosa juzgada no exige la plena identidad entre los objetos de los procesos, sino la conexidad entre ellos, siempre que los sujetos sean los mismos, y lo resuelto en el primer juicio, mediante pronunciamiento firme, sea parte del objeto del segundo de los promovidos, o, como dice el art. 222.4 LEC, que "aparezca como antecedente lógico de lo que sea su objeto.
Puede
sostenerse entonces que mientras que la cosa juzgada negativa se fundamenta en
la identidad, la cosa juzgada positiva en la conexidad; mientras que la primera
impide la existencia de un proceso posterior; la segunda no lo evita, aunque lo
condiciona en el sentido de que el tribunal del segundo juicio queda vinculado
por el pronunciamiento firme de la sentencia dictada en el proceso anterior. En
definitiva, se requiere la existencia de una relación jurídica dependiente o
conexa de otra, ya resuelta por sentencia firme; no, desde luego, idéntica,
pues entonces se desencadenaría el efecto excluyente o negativo de la cosa
juzgada".
Ya vemos, pues, que ese
efecto está sujeto a un doble condicionamiento: el primero, que en un juicio
axiológico o valorativo de lo resuelto en el proceso anterior, se concluya que
es "antecedente lógico" y, por tanto, vinculante para el posterior,
de modo que no se produzcan pronunciamientos contradictorios; pero, de otro
lado, también está sujeto a un requisito sustancial, anclado en la literalidad
del artículo 222.4 de la LECiv, cual es el de que los sujetos de un proceso y
de otro sean los mismos. Esta exigencia tiene su anclaje y justificación en el
propio artículo 24 de la Constitución española, en la medida en que afecta
sustancialmente al derecho de defensa de la parte procesal que no lo fue en el
primero de los procesos, ni tuvo oportunidad de intervenir en el mismo. La
exigencia de identidad de las partes en ambos procesos se contiene en sentencias
como la STS, Sala Primera, nº 117/2015, de 5 de marzo de 2015, cuando declara:
" Esta Sala, en reciente sentencia núm. 383/2014, de 7 julio , que cita en
el mismo sentido las anteriores de 26 enero 2012 (recurso nº 156/2009) y 2
abril 2014 (recurso nº 1516/2008) tiene declarado que «la función positiva de
la cosa juzgada consiste en que el tribunal que deba pronunciarse sobre una
determinada relación jurídica que es dependiente de otra ya resuelta ha de
atenerse al contenido de la sentencia allí pronunciada; o lo que es lo mismo,
queda vinculado por aquel juicio anterior sin poder contradecir lo ya decidido.
Es el efecto al que se refiere el artículo 222.4 LEC para el que no se exige
que concurran las tres identidades que integran el efecto negativo o preclusivo
de la cosa juzgada, pues basta con la identidad subjetiva en ambos procesos,
cualquiera que sean las posiciones que se ocupen en cada uno de ellos, y con
que lo que se haya decidido en el primero constituya un antecedente lógico de
lo que sea objeto del posterior (STS de 17 de junio de 2011, recurso nº
1515/2007). La finalidad perseguida es evitar pronunciamientos contradictorios
incompatibles con el principio de seguridad jurídica y, en consecuencia, con el
derecho a la tutela efectiva cuando se está ante una sentencia firme que afecte
a materias indisolublemente conexas con las que son objeto de un pleito
posterior». En el caso presente no existe identidad subjetiva entre ambos
procesos ya que en el primero la demandada es Transprocovi mientras que en el
segundo lo es Chep España S.A., sin que exista tal conexión entre las mismas
que funde idéntica legitimación, por lo que no cabe plantear la existencia del
efecto positivo de cosa juzgada sin perjuicio de que por la demandante se haya
deducido una misma pretensión en ambos procesos".
Por tanto, no es
posible extender los efectos de lo declarado en una sentencia anterior a un
proceso posterior, cuando las partes en ambos procesos no son las mismas, es
decir, cuando no existe esa "identidad subjetiva" de la que habla el
Alto Tribunal. Si
a esta exigencia se objeta que reduce de forma notable la probabilidad de
obtener sentencias contradictorias, cabe contestar que lo contrario incurre en
el riesgo de lesionar el derecho de defensa del tercero, que se ve afectado por
una sentencia dictada en un proceso en el cual él no ha sido parte y, por
consiguiente, no ha podido defenderse. Lo explica así la STS, Sala Primera, de
10-10-2019, recurso nº 529/2019, reforzando el argumento formal de la falta de
identidad de partes con la necesidad de proteger la tutela judicial efectiva
que reconoce el art. 24 CE. En palabras del Alto Tribunal en esta última
sentencia, no puede reconocer el efecto de cosa juzgada a la sentencia anterior
"...puesto que, en caso contrario, la parte que no lo fue en el primer
proceso vería conculcado sus más elementales derechos procesales al quedar
vinculada por lo resuelto en un litigio en que las partes contendientes
pudieron incluso preconstituir en su interés y en perjuicio de tercero su
resultado o, simplemente, pudieron plantear mal sus pretensiones o no hacer un
uso adecuado del derecho a la prueba."
Pero si esa falta de
identidad entre las partes en este proceso y las partes en el proceso previo
cuya sentencia invoca la parte apelante ya sería suficiente para desestimar
este primer motivo de apelación, entendemos que tampoco el juicio valorativo
sobre los efectos de dicha sentencia precedente es favorable a la posición de
dicha parte.
Juzgar si lo resuelto en el primero de los procesos vincula a los que ha de
resolverse en el segundo exige examinar si, efectivamente, lo declarado en ese
primer proceso tiene ese carácter de "antecedente lógico" del
segundo. En el caso de autos, para que se produzca el efecto de cosa juzgada
positiva, no basta que la sentencia anterior declarase que la apelante tenía
una situación de "movilidad reducida ", sin más aditamentos. Es
preciso que esa declaración presente una identidad sustancial con la situación
de "movilidad reducida " aplicable a este supuesto, de acuerdo con la
normativa aplicable en uno y otro caso. Como ya hemos dicho, la declaración que
a este respecto hizo la sentencia nº 606/2020 de la sección 5ª de este
Tribunal, de fecha 23 de septiembre de 2020, se hizo en un contexto jurídico
distinto y en aplicación de una normativa diferente. Se pretendía allí que se
ordenase a la AEAT practicar nuevas liquidaciones del I.R.P.F. de los
ejercicios 2014 y 2016, reconociendo el derecho de la demandante a la reducción
por ser trabajadora activa discapacitada en un 40% y estar afectada por
movilidad reducida . Para que la declaración afirmativa que esa sentencia hizo
al respecto produzca efectos vinculantes en este proceso es menester constatar
que la normativa tributaria aplicada en ese caso contempla un concepto idéntico
de "movilidad reducida " del contribuyente y unos requisitos
similares para acreditarla. Y ello porque es perfectamente posible que dos
normas que regulen ámbitos jurídicos totalmente diferentes (como en este caso
el tributario y el prestacional) establezcan nociones también diferenciadas y
exigencias diversas para una misma situación, de modo que una y otro no sean
asimilables. Así, por ejemplo, si una de las normas exige un determinado grado
de reducción de la movilidad que la otra no pide; o si una exige un requisito
probatorio para acreditarla, u otras exigencias adicionales que no se contienen
en la otra. En tal caso, no será posible que la declaración que haga la primera
sentencia apreciando la situación de movilidad reducida de la apelante a unos
efectos se aplique como antecedente lógico y precedente vinculante en el
segundo proceso, a unos efectos completamente diferentes.
En este caso, la sentencia precedente de la sección quinta de esta Sala, en el fundamento jurídico séptimo, "in fine", valoró el mismo documento aportado por la hoy apelante al procedimiento administrativo que nos ocupa en los siguientes términos:
"En el presente caso, en el Dictamen Técnico Facultativo de la Dirección General de Servicios Sociales de la Consejería de Familia y Asuntos Sociales de la Comunidad de Madrid de fecha 25 de mayo de 2007, se expresa que la ahora recurrente presenta "3ª LIMITACIÓN FUNCIONAL EN 4 EXTREMIDADES por POLIARTROPATÍA INFLAMATORIA" Pues bien, en primer lugar, se debe señalar que dicho dictamen es expedido por el órgano requerido en el citado Reglamento del Impuesto y en segundo lugar, se debe concluir que en el mismo queda objetivada una limitación funcional en 4 extremidades, lo que evidencia una movilidad reducida , pues no puede considerarse compatible tal limitación funcional con una movilidad normal. (...) es preciso destacar que tal limitación funcional en las extremidades pone de manifiesto una movilidad reducida a los efectos de la reducción prevista en el IRPF".
Sin embargo, aun
tratándose del mismo documento, las conclusiones que alcanza se basan en una
normativa, la tributaria, que tiene un contenido y una finalidad diferentes a
las de este procedimiento. La sentencia analiza la normativa contenida en
normas tributarias tales como los artículos 20.3 (en la redacción vigente en
2014), 19.2.f) (para el ejercicio 2016) y 60.3 de la Ley 35/2006, de 28 de
noviembre, del Impuesto sobre la Renta de las Personas Físicas; y el artículo
72 del Real Decreto 439/2007, de 30 de marzo, por el que se aprueba el
Reglamento del Impuesto sobre la Renta de las Personas Físicas. De los mismos
se sigue que la situación de "movilidad reducida " que dicha
normativa tributaria exige para obtener la bonificación fiscal allí reclamada
se debe acreditar por los mismos medios que la "movilidad reducida "
exigida para obtener la tarjeta de estacionamiento que aquí se pide. Por eso en
aquel caso se examinó el mismo Dictamen Técnico Facultativo de 25 de mayo de
2007 que aquí se esgrime también. Sin embargo, la normativa sustantiva
aplicable no es idéntica. Ninguna de las normas tributarias citadas contiene la
expresa remisión y, por tanto, la exigencia que se contiene en la norma
aplicable al caso que nos ocupa. En efecto, el artículo 3.1.a) del Real Decreto
1056/2014, de 12 de diciembre, por el que se regulan las condiciones básicas de
emisión y uso de la tarjeta de estacionamiento para personas con discapacidad ,
remite expresamente, para determinar la situación de "movilidad reducida
", a que ésta se dictamine "conforme al anexo II del Real Decreto
1971/1999, de 23 de diciembre, de procedimiento para reconocimiento,
declaración y calificación del grado de discapacidad". En idéntico
sentido, el artículo 5 del Decreto 47/2015, de 7 de mayo, del Consejo de
Gobierno, por el que se establece un modelo único de tarjeta de estacionamiento
para las personas con discapacidad en el ámbito de la Comunidad de Madrid y se
determinan las condiciones para su utilización, que también transcribe la
sentencia de instancia, también establece que el requisito de presentar el
solicitante una "movilidad reducida ", se ha de apreciar
"...conforme al Anexo II del Real Decreto 1971/1999, de 23 de diciembre,
de procedimiento para reconocimiento, declaración y calificación del grado de
discapacidad, dictaminada por los equipos multiprofesionales de calificación y
reconocimiento del grado de discapacidad". Ese Anexo II de este último
Real Decreto incorpora un cuadro-baremo para determinar la existencia de
dificultades para utilizar transportes colectivos, que incorpora varios
parámetros puntuables, según se aprecien dificultades mayores o menores en cada
uno de ellos y concluye estableciendo dos reglas para declarar la existencia de
tales dificultades de movilidad:
- Se considerará la
existencia de dificultades de movilidad siempre que el presunto beneficiario se
encuentre en alguna de las situaciones descritas en los apartados A, B, C.
- Si el solicitante no
se encuentra en ninguna de las situaciones anteriores, se aplicarán los
siguientes apartados D, E, F, G y H, sumando las puntuaciones obtenidas en cada
uno de ellos. Se considerará la existencia de dificultades de movilidad siempre
que el presunto beneficiario obtenga en estos apartados un mínimo de 7 puntos.
Para acreditar la
situación de movilidad reducida , la ahora apelante aportó a la administración,
con su solicitud:
-Dictamen Técnico
Facultativo emitido por el Equipo de Valoración y Orientación, de 25 de mayo de
2007, que le reconoce un grado total de minusvalía del 40%.
-Resolución de 25 de
mayo de 2007 de la Directora General de Servicios Sociales de la CAM que, con
base en el anterior dictamen, revisa su anterior grado de minusvalía y le
reconoce un grado total de minusvalía del 40%.
En ninguno de esos
documentos consta que se haya reconocido a la interesada una limitación de su
movilidad, ni se haya baremado la misma, conforme al Anexo II del Real Decreto
1971/1999. En consecuencia, si el equipo de valoración de la discapacidad no ha
dictaminado que concurra ninguna de las causas de baremación de "movilidad
reducida " para utilizar transportes colectivos de los apartados A, B y C
del Anexo (silla de ruedas, dos bastones...); y si tampoco ha dictaminado que
sume los 7 puntos que se exigen por concurrencia de los restantes factores D) a
H) (dificultades de deambulación en terreno llano, con obstáculos, con
escaleras...) la consecuencia es que no se cumple la exigencia del artículo
3.1.a) del Real Decreto 1056/2014.
Cuando la sentencia de
la sección quinta valora que de ese mismo dictamen se desprende una situación
de movilidad reducida , aunque no se haya baremado por el Equipo de Valoración,
lo hace porque presenta una "limitación funcional en 4 extremidades",
prescindiendo de la baremación a que remite la norma aplicable a este caso. Y
lo está haciendo a los efectos y fines de una normativa, la tributaria, que es
diferente y que no contiene la expresa exigencia del artículo 3.1.a) del Real
Decreto 1056/2014 de que la "movilidad reducida ", se aprecie
"...conforme al Anexo II del Real Decreto 1971/1999 ...". La
sentencia precedente concluyó que "...queda objetivada una limitación
funcional en 4 extremidades, lo que evidencia una movilidad reducida , pues no
puede considerarse compatible tal limitación funcional con una movilidad
normal". Por lo tanto, le bastaba que la movilidad no fuera
"normal" para entender que se cumplía el requisito de tener una
movilidad reducida y que ello era lo exigible, conforme a la redacción de las
normas tributarias de aplicación en aquel caso, al margen de los puntos exigidos
por el Anexo II del RD 1971/1999. Pero las normas que ahora nos interesan
contienen una precisión muy concreta, de modo que la limitación de la movilidad
no puede ser cualquiera, ni puede bastar con decir que no sea
"normal", sino que ha de ser la específicamente regulada en el Anexo
II del RD 1971/1999. Por eso, lo declarado en la sentencia de la sección quinta
de esta Sala nº 606/2020 no constituye "antecedente lógico" de lo que
se ha de resolver en este proceso, ni el hecho de que allí se apreciase una
situación de "movilidad reducida " no es contradictorio con que aquí
no se aprecie, aunque sea con base en el mismo dictamen, por cuanto la
normativa de aplicación es diferente, de manera que el mismo elemento de prueba
que sirve para llenar los requisitos exigidos por la normativa tributaria puede
no ser suficiente para hacerlo con la prestacional que nos ocupa. Así, pues,
hay que rechazar la afirmación del recurso de apelación según la cual "no
es posible estar afectado por movilidad reducida y no estarlo al tiempo".
Sí que es posible que se aprecie una situación de movilidad reducida a los
efectos de una norma, pero no a los efectos de otra distinta que la regula de
diferente manera y con diferente finalidad. No por ello nos encontraremos ante
pronunciamientos contradictorios de las sentencias, pues los efectos de una y
otra se desenvuelven en ámbitos distintos. En este caso, hay que recordar que
el artículo 30 del Real Decreto legislativo 1/2013, de 29 de noviembre, por el
que se aprueba el Texto Refundido de la Ley General de derechos de las personas
con discapacidad y su inclusión social establece que: " Los ayuntamientos
adoptarán las medidas adecuadas para facilitar el estacionamiento de los
vehículos automóviles pertenecientes a personas con problemas graves de
movilidad, por razón de su discapacidad". La ratio de esta norma no se
anuda a cualesquiera situaciones de limitación de movilidad , sino a aquéllas
que sea "graves", como se deduce del tenor literal de la ley, de la
misma manera que la propia ley no extiende su protección a cualesquiera
situaciones de discapacidad, sino únicamente a una parte de ellas, las más
graves (vid. artículo 4). Es por eso que ha de estarse a las condiciones
establecidas en la norma reglamentaria, el RDLey 1056/2014, a la hora de fijar
"...las condiciones básicas del régimen jurídico aplicable a la tarjeta de
estacionamiento de vehículos automóviles para personas con discapacidad que
presenten movilidad reducida " (artículo 1). Este régimen jurídico
singular, como las finalidades a las que sirve, se mueve en un terreno ajeno a
la regulación y los fines a los que sirve la normativa tributaria aplicada por
la sentencia de la sección quinta de esta Sala.
Por las mismas razones,
tampoco se puede aceptar que, como sostiene el recurso de apelación, el
requisito formal de un certificado no sea preciso para constatar la movilidad
reducida .
Lo es porque la sentencia de la sección quinta no alcanza ni puede alcanzar a
dispensarlo mediante el efecto de cosa juzgada positiva. La norma singular
aplicable al caso exige, precisamente, que la movilidad reducida sea
"...dictaminada por los equipos multiprofesionales de calificación y
reconocimiento del grado de discapacidad". El Dictamen de Valoración
aportado por la apelante al expediente no dictaminaba que la limitación
funcional derivada de su enfermedad alcance a producirle y a que se le valore una
"movilidad reducida ", en cualquiera de las dos formas que contempla
el Anexo II del RD 1971/1999. La limitación funcional se constata, la
minusvalía se reconoce en un grado del 40% y se dictamina la concurrencia de
factores sociales del Anexo 1.B del RD 1971/1999, que se bareman en 7 puntos,
pero no se barema la "movilidad reducida ", que es el requisito que
exige el artículo 31.1.a) del RD 1056/2014 para acceder al derecho a la tarjeta
de estacionamiento para personas de "movilidad reducida ".
En consecuencia y como
resumen, nos encontramos que la sentencia nº 600/2020, de 23 de septiembre de
2020, de la sección quinta de esta Sala de lo Contencioso-Administrativo
enjuició y resolvió una cuestión ajena al ámbito jurídico en que nos
encontramos, cual era la relativa a la aplicación de una bonificación
tributaria, valorando si concurría en la misma persona la misma situación de
"movilidad reducida ", con arreglo a una normativa que establecía una
regulación diferente y a fines distintos del mismo concepto. Esta
consideración, unida a la anterior sobre la falta de identidad subjetiva entre
los procesos, lleva a desestimar este primer motivo de apelación. La sentencia
acierta, aunque no se haya expresado con toda precisión, cuando rechaza este
alegato valorando que "...no operan los pretendidos efectos de cosa
juzgada, toda vez que no concurren los presupuestos legalmente establecidos a
tal efecto. No existe identidad de objeto ni de causa de pedir, toda vez que el
supuesto de hecho contemplado en el procedimiento resuelto por el TSJM se
refiere a la liquidación provisional de IRPF, donde se solicitaba la aplicación
de una reducción. En el presente caso, se trata de la solicitud de una
autorización especial de estacionamiento para personas con movilidad reducida
".
Adicionalmente, todo lo
dicho sirve para rechazar el alegato accesorio que el recurso de apelación
incluye en este primer apartado. No puede aceptarse que la sentencia de
instancia no haya tenido en cuenta los medios de prueba aportados por la parte
recurrente que se relacionan en el recurso de apelación y que en ninguno de los
fundamentos de derecho se haga la más mínima referencia a valorar dichos medios
de prueba. Baste reproducir el siguiente párrafo que demuestra que esa
valoración sí se ha hecho, si bien con un resultado negativo para los intereses
de la apelante, cuando dice: "...es necesario una de las dos condiciones,
o presentar movilidad reducida (tal y como se ha expuesto en el fundamento de
derecho anterior) o mostrar en el mejor ojo una agudeza visual igual o inferior
al 0,1 con corrección o un campo visual reducido a 10 grados o menos, según el
citado artículo 5. Ninguna de estas condiciones se acredita por la parte
recurrente". Aunque el recurso de apelación no cuestiona el acierto de la
valoración de prueba y sólo denuncia la incongruencia omisiva de no
pronunciarse sobre dicha, debemos añadir que esa valoración probatoria negativa
es acertada, pues las pretensiones de la actora sólo pueden descansar, por
imperativo de la norma, en el Dictamen de Valoración emitido por el equipo de
calificación y reconocimiento del grado de discapacidad que se aportó al
expediente, prueba ésta que, como venimos explicando, no permitía tener
acreditados los requisitos del artículo 3.1.a) del RD 1056/2014, de modo que el
resto de elementos probatorios que se citan son por completo inútiles a esos
fines.
2º) En el segundo
motivo de apelación, se denuncia infracción del artículo 218 de la LECIv,
porque la sentencia apelada omite pronunciarse sobre un segundo argumento
planteado por la demanda: que la propia Administración demandada ha reconocido
movilidad reducida a la demandante y que, con la resolución impugnada está
contraviniendo sus propios actos. Se dice que la administración demandada tiene
concedida una ayuda al transporte para personas con discapacidad a la apelante,
conforme al artículo 31 del Acuerdo Convenio sobre condiciones de trabajo
comunes al personal funcionario y laboral del Ayuntamiento de Madrid, que
acredite mediante certificado de discapacidad y del grado reconocido expedido
por el organismo competente de la Comunidad Autónoma (reconocimiento de un
grado de discapacidad igual o superior al 33 %), y un baremo de movilidad que
le dificulte la utilización de medios de transporte público, por lo que
concluye que la Administración demandada contraviene sus propios actos al
denegar ahora la tarjeta de estacionamiento a la demandante.
Se alega incongruencia
omisiva de la sentencia a quo, porque no se pronuncia sobre esta alegación de
contravención de sus propios actos. Efectivamente, la sentencia no hace
referencia directa a la alegación de la doctrina de los actos propios, con base
en el previo otorgamiento de una ayuda al transporte a la recurrente por la
administración demandada. Esa alegación fue oportunamente planteada en la
demanda e, incluso, su planteamiento fue recogido en la sentencia, pero no
consta una respuesta a la misma, por lo que ha de estimarse esta alegación de
incongruencia omisiva, con base en el artículo 218 de la LECiv, recordando que,
como dice la sentencia del Tribunal Supremo, Sala Tercera, de 2 de julio de
2019, rec. 2337/2015, "...la congruencia no exige una correlación literal
entre el desarrollo dialéctico de los escritos de las partes y la redacción, en
este caso, de la sentencia. Ahora bien, la citada doctrina distingue entre lo
que son meras alegaciones formuladas por las partes en defensa de sus
pretensiones y las pretensiones en sí mismas consideradas (STC 189/2001, 24 de
septiembre). Son sólo estas últimas las que exigen una respuesta congruente ya
que no es preciso una respuesta explicita y pormenorizada de todas las
cuestiones planteadas no sustanciales (STC 51/2010, de 4 de octubre , FJ 3º),
salvo que estemos ante una alegación fundamental planteada oportunamente por
las partes (STC 24/2010, 27 abril FJ 4º) en que no cabría la respuesta conjunta
y global". En este caso, estamos ante una alegación esencial en la que
descansaba la demanda y que exigía, por ello, una respuesta específica que no
se ha producido en la sentencia "a quo", lo que conduce a la
estimación del recurso de apelación en cuanto a su pretensión de que se revoque
la sentencia recurrida.
Cosa bien diferente hay
que decir en cuanto a la pretensión de que se dicte nueva sentencia que estime
el recurso contencioso-administrativo con base en este motivo impugnatorio del
acto administrativo recurrido. Muy al contrario, la respuesta ha de ser de
rechazo a este alegato. No es posible traer a colación la doctrina de los actos
propios, invocando como precedente vinculante el otorgamiento de una ayuda
diferente de la que se está reclamando en estos autos. Cabría aplicar esa
doctrina si la misma administración hubiera otorgado a la misma solicitante la
misma prestación (en este caso, la tarjeta de estacionamiento reclamada), con
base en la misma documentación. O si se acreditase que a otros solicitantes se
les hubiera otorgado por la misma administración la misma tarjeta de
estacionamiento con base en Dictámenes Técnico-Facultativos de la Comunidad de
Madrid que no baremasen la movilidad. Estaríamos entonces ante un precedente
que podría alegarse como vinculante para la administración. Pero tal cosa no es
lo que se plantea. Se dice que la administración del Ayuntamiento de Madrid ha
otorgado una previa ayuda al transporte a la apelante, es decir, una prestación
de otra naturaleza, basada en otro título jurídico (el artículo 31 del Acuerdo
Convenio sobre condiciones de trabajo comunes al personal funcionario y laboral
del Ayuntamiento de Madrid), cuyo otorgamiento no se rige por la específica
normativa que sí rige el de la tarjeta de estacionamiento para personas con
movilidad reducida que la sentencia cita reiteradamente como fundamento de su
decisión. Es cierto que, conforme al citado artículo 31 del Acuerdo Convenio,
para obtener la ayuda se requiere el reconocimiento de un grado de discapacidad
igual o superior al 33%, y un baremo de movilidad que le dificulte la
utilización de medios de transporte público, mediante certificado de
discapacidad y del grado reconocido expedido por el organismo competente de la
Comunidad Autónoma.
Pero, aunque el
otorgamiento de esa ayuda al transporte se hubiera producido sobre la base del
mismo Dictamen Facultativo de 27 de mayo de 2007, no puede considerarse que
dicha ayuda constituya un precedente vinculante para la administración en el
caso de autos. Y ello por tres razones:
A) Porque de nuevo nos
encontramos que la normativa aplicable en uno y otro caso es diferente. El
artículo 31 del Acuerdo Convenio no contiene una remisión expresa a las
previsiones del RD 1971/1999, como hace el RD 364/2005, para dictaminar la
existencia de "movilidad reducida ". Es verdad que requiere su
"baremación", pero no que se produzca conforme a las exigencias del
Anexo II del mencionado RD 1971/1999, por lo que es posible que (como en el
caso de la sentencia de la sección quinta de esta Sala que hemos comentado) se
haya entendido por la administración que las meras referencias a las
dificultades funcionales que se contienen en el Dictamen de Valoración de
27-5-2007 bastaban parta obtener la prestación.
B) Porque no hay un
auténtico precedente vinculante que acoger. Como explica la STS, Sala Tercera,
sección 6ª, nº 81/21, de 27-1-2021, "...la llamada doctrina de los actos
propios o regla que decreta la inadmisibilidad de venire contra factum propium
surgida originariamente en el ámbito del Derecho privado, significa la
vinculación del autor de una declaración de voluntad generalmente de carácter
tácito al sentido objetivo de la misma y la imposibilidad de adoptar después un
comportamiento contradictorio". La demanda no presenta ninguna declaración de
voluntad previa de la administración que sirva de precedente a la que ahora
postula. No indica que la administración haya otorgado similares tarjetas de
estacionamiento a la recurrente o a otras personas con base en una situación
idéntica de falta de baremación de la movilidad en los dictámenes de los
equipos multiprofesionales de calificación y reconocimiento del grado de
discapacidad que exige el artículo 3.1.a) del RD 1056/2014. Por lo tanto, no se
presenta ningún precedente vinculante de otorgamiento de la misma prestación en
las mismas condiciones que presenta la apelante y no puede entrar en juego la
doctrina de los actos propios.
C) Porque, incluso
aceptando, a efectos puramente dialécticos, que el Artículo 31 del Acuerdo
Convenio exigiera una baremación de la movilidad en los términos del Anexo II
del RD 1971/1999; y
aceptando que la administración hubiera reconocido a la apelante su
"movilidad reducida " y le hubiera dado la ayuda al transporte con
base en el Dictamen Valoración de su incapacidad de 27-5-2007, estaríamos de
nuevo ante una infracción de las exigencias contenidas en el artículo 31 del
Acuerdo Convenio para obtener ayuda. al transporte, porque el Dictamen no
barema el requisito imprescindible de la movilidad, como venimos repitiendo
"ad nauseam" y como han reiterado la sentencia a quo y el propio acto
administrativo impugnado. Vendría entonces en aplicación al caso la reiterada
jurisprudencia del Tribunal Supremo que declara unívocamente (cfr. sentencias
de 18 de julio de 2011 y 3 de mayo de 2011) que la doctrina de los actos
propios "no puede invocarse para crear, mantener o extender situaciones
contrarias al ordenamiento jurídico", o cuando del acto precedente resulta
una contradicción con el fin o interés tutelado por la norma jurídica.
E) La normativa de
aplicación no permite otorgar la tarjeta de estacionamiento a la actora, porque
no se le ha dictaminado ni baremado una "movilidad reducida", en los
términos que exige la norma que regula el otorgamiento de este tipo de tarjetas
de estacionamiento.
Esta última
consideración nos conduce de nuevo al núcleo del problema, que acertadamente
(al margen de la omisión respecto del argumento que ahora analizamos) recalca
la sentencia apelada y que hubiera servido para descartar el último motivo de
apelación. La normativa de aplicación no permite otorgar la tarjeta de
estacionamiento a la actora, porque no se le ha dictaminado ni baremado una
"movilidad reducida", en los términos que exige la norma que regula
el otorgamiento de este tipo de tarjetas de estacionamiento . La sentencia
de instancia, como reconoce el recurso de apelación, expone la normativa que
rige la concesión de la tarjeta de estacionamiento ; recuerda con todo acierto
que "no basta con cualquier relación de condiciones y circunstancias
adversas, como las acreditadas por la recurrente de la documental médica
presentada , sino que deben cumplirse los requisitos que la normativa de
aplicación determina"; y se remite al Dictamen Técnico de 25 de mayo de
2007 (folio 31 EA), según el cual no presenta un grado de movilidad reducida ,
aunque se dictamine la concurrencia de factores complementarios (7 puntos) y se
asigne un grado total de minusvalía es de 40 %. La referencia que hace la
sentencia a renglón seguido al dictamen técnico facultativo del Centro Base de
fecha 23 de febrero de 2007, donde se recogía una discapacidad del 33%, es a
efectos de dejar constancia de que se aportó con ocasión del requerimiento
efectuado el 21 de abril de 2022 se aportó.
Pero lo sustancial es
que en ninguno de los dos dictámenes de incapacidad, el inicial y el
rectificado de 27 de mayo de 2007 que también cita la sentencia, se barema la
movilidad y eso es lo que la sentencia, con toda razón, tiene en cuenta para
rechazar las pretensiones actoras y declarar conforme a derecho el acto
administrativo recurrido.
Siguiendo esa misma y
correcta línea de razonamiento, debemos reproducir el pronunciamiento
desestimatorio de la demanda y rechazar todas sus pretensiones, como se dirá en
la parte dispositiva.
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928 244 935
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