La sentencia de la Sala
de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid, sec.
10ª, de 26 de enero de 2023, nº 79/2023, rec. 770/2021, declara que, reclamada
una indemnización en vía administrativa en reclamación de responsabilidad
patrimonial, puede esta modificarse en su cuantía en vía judicial en cuanto
responda a los mismos hechos y causa de pedir, sin incurrir por ello en
desviación procesal.
La concreción del
quantum indemnizatorio en vía contenciosa administrativa no supone desviación
procesal ni impide conocer de la pretensión formulada en supuestos de
responsabilidad patrimonial de las Administraciones públicas.
A) Antecedentes.
La representación
procesal de Esperanza formula el presente recurso contra la resolución
inicialmente presunta de la Consejería de Sanidad de la Comunidad de Madrid por
la que se desestimó la responsabilidad patrimonial formulada en fecha 15 de
octubre de 2019 como consecuencia de lo que consideraba deficiente asistencia
médica dispensada a la recurrente en el Hospital Clínico San Carlos al ser
intervenida de una catarata en el ojo izquierdo realizada el 8 de noviembre de
2018, a esta inicial resolución presunta el recurso ha sido ampliado al acto
expreso dictado en fecha 22 de diciembre de 2021 consistente en Orden del
Viceconsejero de Asistencia Sanitaria de la Comunidad de Madrid que estimaba
parcialmente la reclamación de responsabilidad patrimonial de la recurrente, fijando
a favor de la misma una indemnización en cuantía de 12.000 euros.
El 15 de octubre de
2019 la ahora recurrente formuló reclamación ante la Consejería de Sanidad,
reclamando 25.000 € por lo que consideraba secuelas y daño moral (derivado del
prolongado tiempo de molestias e incertidumbre, por los daños y perjuicios
derivados de la deficiente asistencia sanitaria dispensada en el Hospital
Clínico San Carlos en la intervención de catarata del ojo izquierdo realizada
el 8 de noviembre de 2018, en la que hubo complicaciones operatorias y a
consecuencia de ello tuvo que acudir a Urgencias, como también se ha expuesto,
el 5 de abril de 2019 por una uveítis anterior postquirúrgica en el ojo
izquierdo, siendo intervenida por segunda vez el 14 de noviembre de 2018, para
el implante de una lente intraocular en afaquia y vitrectomía.
B) Desviación procesal.
La Comunidad de Madrid,
primeramente, plantea la inadmisibilidad parcial del recurso por existir, a su
juicio desviación procesal, toda vez que en la fase administrativa se
reclamaban 25.000 euros, y en la demanda se reclaman 50.000 euros.
Tras ello analiza los
elementos de la responsabilidad patrimonial en el ámbito sanitario,
transcribiendo en el fundamento 3º de la misma el informe de la Inspección
Médica concluyendo que, a excepción de la falta del consentimiento informado,
no existió mala praxis, por lo que procedería, en los términos de la orden de
fecha 22 de diciembre de 2021, indemnizar a la recurrente en la suma de 12.000 euros.
C) No existe desviación
procesal.
La desviación procesal
trae causa, tal y como se desprende de la Exposición de Motivos de la LJCA, del
carácter no meramente revisor de la jurisdicción contencioso-administrativa. A
propósito de la misma, el artículo 56.1 in fine LJCA refleja la antigua
doctrina jurisprudencial según la cual en los escritos de demanda y de contestación
" podrán alegarse cuantos motivos procedan, hayan sido o no planteados
ante la Administración". Las partes pueden alterar en estos escritos el
esquema argumental de orden jurídico (los motivos determinantes de la legalidad
o ilegalidad de la actuación impugnada) empleado en la vía administrativa,
eliminando motivos ya empleados, incorporando otros nuevos o alterando la forma
y contenido de los que se repiten. El artículo 56 LJCA no autoriza a que la
parte actora formule en su demanda una pretensión distinta a la que planteó en
su día ante la Administración. Existe, por tanto, una vinculación máxima en
cuanto a las pretensiones, en base a la cual las partes no pueden introducir
ninguna que no hubiera sido ya actuada en la vía administrativa. La adición de
una pretensión nueva o la alteración sustancial de las deducidas supondría que
respecto de la misma no se habría seguido la vía administrativa cuando ésta
tuviera carácter preceptivo.
Desde esta perspectiva,
para los supuestos de divergencia entre lo reclamado en vía administrativa y
jurisdiccional, cuando de reclamaciones de responsabilidad patrimonial se trata
(y, en concreto, cuando en la segunda se interesa suma superior a la instada en
la vía administrativa), la Sala Tercera ha excluido explícitamente la
desviación procesal.
De esta forma, en Sentencia del TS de 28 de enero de 2021 (RCAs 5982/2019) se
da respuesta a esta cuestión de interés casacional en el sentido de entender
que:
“Reclamada una
indemnización en vía administrativa en evaluación de responsabilidad
patrimonial, puede esta modificarse en su cuantía en vía judicial en cuanto
responda a los mismos hechos y causa de pedir, sin incurrir por ello en
desviación procesal", en efecto, el fundamento 3º de la referida sentencia
del Tribunal Supremo nos dice lo siguiente:
"TERCERO .-
Planteado así el recurso y para resolver sobre la cuestión de interés
casacional señalada en el auto de admisión, ha de tenerse en cuenta que en la
sentencia recurrida se declara la inadmisión del recurso de apelación al
apreciar desviación procesal, argumentando que: reclamada una indemnización de
9.000 euros en la vía administrativa, esta cuantía no puede modificarse en la
demanda porque se incurriría en desviación procesal dado que el acto favorable
pretendido ante la Administración demandada debe ser idéntico en lo sustancial
al luego reproducido en la fase judicial; y que la inmodificabilidad en la
demanda judicial de la reclamación indemnizatoria planteada en vía
administrativa, tanto en lo que se refiere a los hechos como a la evaluación
económica, es doctrina jurisprudencial reiteradísima: "lo que no cabe es
alterar los hechos, aducidos en la vía administrativa previa como base de la
pretensión, en virtud del principio de vinculación con los actos propios."
(STS de 24 marzo de 2001, rec. 7444/96). Dicha sentencia no contiene una
valoración de la relación de dicha cantidad con la causa de pedir a que se
refiere la reclamación inicial y menos aún un examen de las razones por las que
la indemnización solicitada se eleva a 80.000 euros en la demanda y si ello
supone una nueva pretensión al margen de la causa de pedir invocada en vía
administrativa, es decir, si se trata de una cuestión nueva introducida en sede
judicial. Sin embargo, si se llevan a cabo tales valoraciones se observa que en
la reclamación inicial se imputa el resultado lesivo y se considera como causa
de pedir, la desidia y falta de diligencia médica para diagnosticar un embarazo
y permitir la ingesta de medicamentos hasta un momento de la gestación en la
que ya no es posible el aborto y en relación con la misma, la cantidad de 9.000
euros solicitada responde a un concreto daño material relativo a los gastos de
mantenimiento de la interesada y su hija durante un año, sin referencia alguna
a otros conceptos, que sin embargo no se descartan, pues en el mismo escrito se
indica que "todavía al día de la fecha no se pueden conocer las posibles
implicaciones de esta imprudencia médica". Y de hecho en la solicitud no
se especifica o concreta la cuantía de la indemnización, que aparece en el
escrito sin completar. Ya en la demanda, manteniendo como causa de pedir el
embarazo no deseado, así como su diagnóstico tardío que le privó la posibilidad
de decidir sobre la interrupción del mismo, justifica la indemnización solicitada
de 80.000 euros, por los daños morales y psicológicos ocasionados y calculados
en atención a la doctrina jurisprudencial existente sobre reclamaciones de
responsabilidad en cuanto a "embarazos no deseados". No se modifica,
por lo tanto, la causa de pedir ni los hechos determinantes de la misma,
limitándose la parte a completar la indemnización solicitada incluyendo los
daños morales derivados de la actuación médica cuestionada, y así lo entendió
el órgano jurisdiccional al determinar la cuantía del pleito y la parte
demandada, que aceptó dicha determinación y dirigió su defensa en el sentido de
cuestionar la existencia de tales daños morales. En estas circunstancias el
pronunciamiento de inadmisión efectuado en la sentencia recurrida no puede
compartirse, ya que no responde al carácter restrictivo y suficientemente
razonado que constituye el criterio general para la apreciación de las causas
de inadmisibilidad, y tampoco se ajusta al criterio jurisprudencial sobre la
concurrencia de la concreta causa de inadmisibilidad por desviación procesal. A
tal efecto, la sentencia de 27 de junio de 2017 (rec. 145/2016), refiere el
criterio establecido en la sentencia de 22 de octubre de 2009, según la cual:
"Como es sabido, en el proceso contencioso-administrativo ordinario se
distingue con carácter general entre el acto de iniciación, denominado de
interposición y la demanda, acto procesal que contiene la pretensión. En el
primero, ha de identificarse la disposición, acto, inactividad o actuación
constitutiva de vía de hecho que se impugne (artículos 45.1 de la Ley de la
Jurisdicción Contencioso-Administrativa) delimitándose así el objeto del
proceso; en cambio, en el escrito de demanda (artículo 56.1 de la Ley
Jurisdiccional).
Pues bien, según la
jurisprudencia de esta Sala existe desviación procesal, determinante de la
inadmisibilidad del recurso, cuando entre el escrito de interposición y el
suplico de la demanda existe una divergencia sustancial al incluirse en este
último actos o disposiciones a las que no se ha referido la impugnación en
aquél. Por
poner un ejemplo de lo que es reiterada jurisprudencia, la Sentencia de esta
Sala de 6 febrero de 1991 señaló que " Por su parte, la sentencia de 17 de
abril de 2017 (rec.1129/2016 ), dictada en unificación de doctrina, entiende
que se vulnera el derecho a la tutela judicial efectiva sin indefensión,
garantizado en el art. 24 de la Constitución, cuando no se da respuesta a
cuestiones que no suponen una alteración de los hechos ni de la pretensión
planteada en vía administrativa, sino nuevos motivos o argumentaciones para
fundar el mismo petitum, señalando que: "Esta es, claramente, la
conclusión que se extrae de la doctrina del Tribunal Constitucional. Así, en la
STC 158/2005, de 20 de junio, puso de manifiesto que mientras que los hechos
"no pueden ser alterados en vía jurisdiccional, sí pueden adicionarse o
cambiarse los argumentos jurídicos que apoyan la única pretensión
ejercitada" (FJ 5). En la STC 133/2005, de 23 de mayo, señaló que el
órgano judicial debe pronunciarse sobre la cuestión planteada si no existe
"discordancia entre lo solicitado en la vía administrativa y la
Contencioso-Administrativa al no alterarse en todo o en parte el acto administrativo
que la demandante señala como el impugnado una vez acude a los Tribunales de
Justicia ni interesarse la nulidad de otros actos"; y que "el
planteamiento de alegaciones no suscitadas en la vía administrativa, está
amparada por la literalidad del art. 56.1 LJCA" y "por la doctrina
del Tribunal Supremo", pues la demandante no trajo "al proceso
cuestiones nuevas no suscitadas ante la Administración, sino que se limitó a
introducir o a añadir nuevos argumentos jurídicos con los que fundamentar su
pretensión de anulación" del acto impugnado (FJ 4). En la STC nº 202/2002,
de 28 de octubre, el máximo intérprete de la Constitución volvió a recordar que
"el recurso Contencioso-Administrativo no ha de fundarse necesariamente en
lo ya alegado ante la Administración demandada, sino que, siempre que no se
incurra en desviación procesal, podrán aducirse en él cuantos motivos se
estimen convenientes en relación al acto administrativo impugnado, se hubiesen
alegado o no al agotar la vía administrativa" (FD 3). Y, en fin, en la STC
nº 160/2001, de 5 de julio, en relación con una cuestión de carácter
tributario, el Tribunal Constitucional llegó a la conclusión de que, al negarse
a resolver una alegación planteada por la entidad recurrente por no haberse
suscitado previamente en vía administrativa, el órgano judicial había vulnerado
su derecho a la tutela judicial efectiva porque, frente a lo que mantenía la
Sentencia impugnada en amparo, "no se había producido en vía judicial
alteración alguna de los hechos que dieron lugar al recurso administrativo
precedente o de la pretensión o resultado que la litigante desea obtener;
tampoco de los actos administrativos impugnados, que delimitan el objeto del
proceso. Lo que indudablemente sí ha tenido lugar en el curso del proceso
contencioso-administrativo es la ampliación o desarrollo del razonamiento en el
que se fundamenta la petición de anulación de las liquidaciones tributarias con
una nueva alegación o argumentación jurídica. Pero, como señalamos en la STC
98/1992, de 22 de junio (F.3), la posibilidad de apoyar la pretensión en
motivos distintos de los utilizados en vía administrativa es algo que autoriza
expresamente la literalidad del art. 69.1 LJCA". Esta doctrina ha sido
recogida en Sentencias de esta Sala de 18 de junio de 2008 (rec. cas. para la
unificación de doctrina núm. 305/2004), FD Cuarto, en la que recordábamos (FD
Quinto) que también constituye una consolidada jurisprudencia de la Sección
Segunda de la Sala Tercera de este Tribunal la de que, siempre que no se
alteren los hechos ni las pretensiones ejercitadas en vía administrativa, en el
recurso contencioso- administrativo pueden formularse nuevas alegaciones que
vertebren el mismo petitum. En este sentido, en la Sentencia del TS de 5 de
febrero de 2000 (rec. cas. núm. 2784/1995) aclaramos que la naturaleza revisora
de esta jurisdicción exige "la existencia de un acto o actuación de la
Administración pública sometida a Derecho Administrativo, pero no es el
contenido de ese acto el que condiciona las facultades de revisión
jurisdiccional de los Tribunales de este orden, sino que son las peticiones de
la demanda las que determinan, cuantitativa y cualitativamente, el contenido de
la pretensión impugnatoria, siempre que la Administración hubiera tenido la
oportunidad de resolver sobre las mismas, e interpretando, además, esta última
expresión, o esa posibilidad u oportunidad, en sentido amplio y abierto y no en
el estricto de formulación mimética en vía jurisdiccional de las pretensiones
articuladas y deducidas previamente en la vía administrativa" [FD Segundo;
en el mismo sentido, Sentencia de 23 de octubre de 2001 (rec. cas. núm. 5149/1995),
FD Segundo]. En la Sentencia de 23 de noviembre de 2000 (rec. cas. núm.
2655/1995 ) señalamos que la circunstancia de que la "ausencia de
concreción de hechos imponibles y de elementos que permitan deducir su correcta
atribución al sujeto pasivo fuera aducida por la recurrente, por vez primera,
en su demanda y no antes en las vías administrativas de gestión o en la
económico-administrativa, no puede permitir la conclusión (...) de que se esté
ante una "cuestión nueva" respecto de la que la Administración no
hubiera tenido la posibilidad de pronunciarse en vía administrativa", dado
que "[l]a naturaleza revisora de esta Jurisdicción, (...) no supone otra
cosa que la exigencia de un acto o actuación previa de la Administración a la
que, como criterio de referencia general, hayan de referirse las peticiones oportunamente
deducidas en la vía jurisdiccional, que son las únicas que acotan, cuantitativa
y cualitativamente, el contenido de la pretensión impugnatoria" [FD Quinto
b)]. Asimismo, en la Sentencia del TS de 23 de enero de 2002 (rec. cas. núm.
7341/1996), con apoyo en la doctrina sentada por la citada STC 160/2001,
rechazamos que la actora hubiera planteado una "cuestión nueva" y
estimamos el recurso porque "manteniéndose la misma pretensión que la
planteada en la vía administrativa, es decir, la nulidad de la liquidación
girada por el IMIVT", "en vía jurisdiccional se habían añadido
"otros motivos diferentes" en que fundar la misma pretensión"
[FD 4 A)]. Y, en fin, siempre en la misma línea, en la Sentencia del TS de 1 de febrero
de 2005 (rec. cas. núm. 7661/2000 ), recordamos que, conforme a reiterada
doctrina de la Sala, "la Ley de la Jurisdicción, pese al carácter revisor
de la misma que impide que puedan plantearse ante ella pretensiones que no
hayan sido previamente formuladas en vía administrativa, y superando viejas
concepciones sobre la imposibilidad de atacar un acto con argumentos no
articulados previamente, permite alegar, a favor de la misma pretensión
ejercitada ante la Administración, cuantos motivos procedan, se hubieran o no
invocado antes, al corresponder la distinción entre cuestiones nuevas y nuevos
motivos de impugnación a la diferenciación entre los hechos que identifican las
respectivas pretensiones y los fundamentos jurídicos que los justifican, de tal
modo que mientras aquéllos no pueden ser alterados en vía jurisdiccional, sí
pueden adicionarse o cambiarse los argumentos jurídicos que apoyan la única
pretensión ejercitada" (FD Sexto). En fin, en los mismos o parecidos
términos nos hemos pronunciado en las Sentencias de 16 de julio de 2008 (rec.
cas. para la unificación de doctrina núm. 60/2004), FD Quinto, de 22 de octubre
de 2009 (rec. cas. núm. 5684/2003), FD Tercero; y de 14 de enero de 2010 (rec.
cas. núm. 3565/2004), FD Quinto"." En el mismo sentido y referido a
la cuantificación de la pretensión ejercitada, la sentencia de 11 de diciembre
de 2019 (rec. 6651/2017), señala que el carácter revisor de esta jurisdicción
solo resulta fundado y atendible "cuando quepa afirmar que lo pretendido
en el proceso es algo distinto y ajeno a lo que fue pedido a la Administración
y a las consecuencias o efectos jurídicos derivados de tal petición", y
tras referirse a la reiterada y constante doctrina del Tribunal Constitucional
según la cual la interpretación y aplicación de las causas de inadmisión del
recurso jurisdiccional deja de ser constitucionalmente lícita cuando peca de
excesivamente formalista o desproporcionada en relación con los fines que la
causa preserva y los intereses que con ello se sacrifican, establece como
doctrina de la Sala que: "No se incurre en desviación procesal cuando la
parte pretende en su demanda un pronunciamiento que acoja o estime las
consecuencias o efectos jurídicos que se incluyeron en la reclamación
administrativa y que derivan de la misma causa de pedir, aunque tales
consecuencias o efectos hayan disminuido o aumentado cuantitativamente por
razón del tiempo que transcurrió entre la fecha de la reclamación y la fecha en
que es presentada la demanda. "Por su parte, en las numerosas
sentencias sobre el llamado céntimo sanitario (sirvan por todas las tres STS de
13-5-2020, recs. 4008/16, 4125/2016, 3996/2016), se declara que "la
concreción del quantum indemnizatorio en vía contenciosa no supone desviación
procesal ni impide conocer de la pretensión formulada en supuestos de
responsabilidad patrimonial de las Administraciones públicas."
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