La sentencia de la Sala
de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Supremo, sec. 5ª, de 12 de enero
de 2023, nº 27/2023, rec. 2507/2022, declara que salvo oposición expresa del
interesado, no puede ser requerido a la aportación de documentos en los que
funda la solicitud, cuando éstos obran ya en poder de las Administraciones o
han sido elaborados por ellas, teniendo éstas obligación de solicitarlos de la
correspondiente Administración a través de interconexión telemática.
El Supremo estima el
recurso de casación de un ciudadano al que se le había impedido renovar sus
permisos de residencia y trabajo por no haber aportado la documentación que
demostraba que en el momento de su petición estaba al corriente de los pagos a
la Seguridad Social porque los ciudadanos tienen derecho a no aportar los
documentos que ya se encuentren en poder de la Administración-.
Pesa sobre la
Administración de Extranjería -sin necesidad de que el solicitante muestre su
conformidad- recabar los datos relativos al cumplimiento de sus obligaciones
tributarias y de Seguridad Social, sin que, a mayor abundamiento, los
descubiertos en la cotización de la Seguridad Social impidan la renovación de
la autorización.
A) Antecedentes.
a) El 13 de junio de
2018, el aquí recurrente solicitó la primera renovación de la autorización de
residencia y trabajo por cuenta propia. En el formulario de la solicitud
prestaba su consentimiento a que la Administración pudiera acceder a los datos
y documentos que estuvieran en su poder, a la que acompañó copia de la póliza
multiseguros suscrita con MAPFRE el 19 de diciembre de 2017; autoliquidación de
la tasa para la renovación de permisos de residencia y trabajo por cuenta
propia; escritura de modificación del objeto social de la mercantil de la que
es titular y Administrador único, otorgada en mayo de 2017 e inscrita en el
Registro Mercantil de Alicante (folio 69 expediente); certificación de
inscripción en el Registro Mercantil de la sociedad; pasaporte ruso; tarjeta de
permiso de residencia con autorización para trabajar por cuenta propia,
expedida el 8/8/16; Certificado de Situación en el Censo de Actividades
Económicas de la AEAT; Declaración del Ejercicio 2016 del Impuesto de
Sociedades; Declaración-Resumen Anual de IVA del ejercicio 2017; contrato de
arrendamiento de local -25 de septiembre de 2017- por tres años, prorrogables
anualmente.
b) Mediante escrito de
19/07/2018, notificado por comparecencia en sede electrónica el día 27, se le
requirió para que, en el plazo de 10 días -con apercibimiento de tenerle por
desistido- acompañara certificado de la Tesorería General de la Seguridad
Social de estar al corriente en los pagos, expedido en fecha posterior a la del
escrito (17/7/2018). El 30/07/2018 se expidió el referido informe de estar al
corriente de pago de sus obligaciones (folio 170 expediente).
c) Previamente, a la
solicitud inicial se acompañó certificación de la Tesorería de la Seguridad
Social, emitida -25 de mayo de 2018- a su instancia, de estar al corriente de
pago, con una vigencia de 12 meses.
d) Por resolución de 24
de septiembre de 2018 (confirmada en reposición por la de 4 de febrero de 2019)
se declaró el desistimiento de la petición.
B) La sentencia
impugnada.
La sentencia aquí
recurrida -18 de enero de 2022- confirmó en apelación la del Juzgado nº 3 de
Alicante, compartiendo su fundamentación, y ello con base en lo dispuesto en el
art. 68 de la Ley 39/15, que transcribe, añadiendo que "el requerimiento
realizado -dice la Sala de Valencia- está plenamente justificado ya que uno de
los requisitos necesarios para obtener la renovación del permiso solicitado es
hallarse al corriente en el pago de las obligaciones tributarias y de Seguridad
Social, en lo que incide también el art. 30 bis de la Ley Orgánica 4/2000, de
11 de enero, en relación con sus arts. 44.2 y 45.1 en cuanto al pago de las
tasas exigibles por la expedición de tales permisos.
A su vez el art. 68.1
de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, prevé que ante el incumplimiento del
requerimiento efectuado y no atendido se decretará el archivo del procedimiento
por desistimiento de acuerdo con lo previsto en el art. 21 de la misma
disposición, tal y como en el presente asunto se ha acordado. Tratándose de una
solución perfectamente legal y plenamente justificada en orden a la
acreditación de uno de los requisitos exigibles para la renovación del permiso
disfrutado no cabe invocar el derecho a la tutela judicial efectivo que se
esgrime sin ningún fundamento en el que ampararse. El mandato del precepto de
acordar el desistimiento es imperativo y no admite paliativos cuando en ningún
momento se atiende, ni antes ni después del requerimiento. Ni tan siquiera con
Ia documentación acompañada al recurso de apelación se acredita cumplirse el
requisito de hallarse al corriente en los pagos de la Seguridad Social. (STS de
19-72018, recurso 1342/2018)".
C) Preparación y
admisión del recurso de casación.
La representación
procesal del actor preparó recurso de casación frente a la precitada sentencia
en el que recordaba que, aparte de que, en la solicitud de renovación, se
prestaba el consentimiento para que la Administración recabase cuantos datos
obraran en su poder para la resolución de aquélla, es que en el art. 109 del
Reglamento de Extranjería de 2011 -aquí aplicable-, apartado 1.a), se dice
textualmente:
“1. La autorización de
residencia y trabajo por cuenta propia podrá ser renovada, a su expiración:
a) Cuando se acredite
la continuidad en la actividad que dio lugar a la autorización que se renueva,
previa comprobación de oficio del cumplimiento de sus obligaciones tributarias
y de Seguridad Social.
Los descubiertos en la
cotización a la Seguridad Social no impedirán la renovación de la autorización,
siempre que se acredite la realización habitual de la actividad. El órgano
competente pondrá en conocimiento de la Inspección de Trabajo y Seguridad
Social la situación de descubierto de cotización, a los efectos de que se
lleven a cabo las actuaciones que procedan>>, y en el primer párrafo de
su apartado 5): <<La oficina competente para la tramitación del
procedimiento comprobará de oficio la información sobre que el interesado está
al corriente en el cumplimiento de sus obligaciones tributarias y de Seguridad
Social ............. >>.
Con carácter general,
el art. 28 de la Ley 39/15, bajo la rúbrica Documentos aportados por los
interesados al procedimiento administrativo, dispone:
<< 1. Los
interesados deberán aportar al procedimiento administrativo los datos y
documentos exigidos por las Administraciones Públicas de acuerdo con lo
dispuesto en la normativa aplicable. Asimismo, los interesados podrán aportar
cualquier otro documento que estimen conveniente.
2. Los interesados
tienen derecho a no aportar documentos que ya se encuentren en poder de la
Administración actuante o hayan sido elaborados por cualquier otra Administración.
La administración actuante podrá consultar o recabar dichos documentos salvo
que el interesado se opusiera a ello ...................Cuando se trate de
informes preceptivos ya elaborados por un órgano administrativo distinto al que
tramita el procedimiento, estos deberán ser remitidos en el plazo de diez días
a contar desde su solicitud. Cumplido este plazo, se informará al interesado de
que puede aportar este informe o esperar a su remisión por el órgano
competente.............>>.
3. Las Administraciones
no exigirán a los interesados la presentación de documentos originales, salvo
que, con carácter excepcional, la normativa reguladora aplicable establezca lo
contrario.
Asimismo, las
Administraciones Públicas no requerirán a los interesados datos o documentos no
exigidos por la normativa reguladora aplicable o que hayan sido aportados
anteriormente por el interesado a cualquier Administración. A estos efectos, el
interesado deberá indicar en qué momento y ante qué órgano administrativo
presentó los citados documentos, debiendo las Administraciones Públicas
recabarlos electrónicamente a través de sus redes corporativas o de una
consulta a las plataformas de intermediación de datos u otros sistemas
electrónicos habilitados al efecto, salvo que conste en el procedimiento la
oposición expresa del interesado o la ley especial aplicable requiera su consentimiento
expreso. Excepcionalmente, si las Administraciones Públicas no pudieran recabar
los citados documentos, podrán solicitar nuevamente al interesado su aportación.............>>.
D) Los ciudadanos
tienen derecho a no aportar los documentos que ya se encuentren en poder de la
Administración.
En consecuencia, la
sentencia infringe la precitada normativa y, con ella el principio de buena
administración, derecho que se configura actualmente, desde una perspectiva
subjetiva, como un derecho fundamental del ciudadano europeo, no solo como
deber de actuación de la Administración frente a los ciudadanos.
El Tribunal Supremo ha
abierto una senda en favor del reconocimiento de este derecho a partir de la
sentencia de la Sección Segunda del Tribunal Supremo de 14 de febrero de 2017.
Como motivo de interés
casacional se cita el art. 88.3.a) LJCA, al no existir jurisprudencia en este
particular en materia de extranjería.
En el presente recurso
de casación se plantea un problema netamente jurídico que debe someterse a la
consideración del Tribunal Supremo: determinar si el principio de buena
administración, así como el de colaboración que rige en las relaciones entre
las administraciones públicas, exige a una Administración, en nuestro caso
Subdelegación del Gobierno Oficina de Extranjería de Alicante, solicitar a otra
distinta, que es la Agencia Tributaria, el certificado de cumplimento de las
obligaciones tributarias.
Conviene, por lo tanto,
un pronunciamiento del Tribunal Supremo que, profundice en la senda ya iniciada
por las sentencias citadas y cumpliendo su función uniformadora, sirva para dar
respuesta a la cuestión nuclear que suscita este recurso de casación a fin de
fijar jurisprudencia sobre el alcance del deber de colaboración de las
administraciones públicas desde la perspectiva del principio de buena
administración.
La Sección de Admisión
de esta Sala Tercera dictó Auto -13 de julio de 2022 - por el que se admitía el
recurso de casación al considerar que la parte recurrente había realizado el
imprescindible esfuerzo argumental, con singular referencia al caso, en
relación a la concurrencia de los supuestos de interés casacional previstos en
el artículo 88.2.c) y en el artículo 88.3.a) LJCA, advirtiéndose la
conveniencia de que la Sala se pronuncie sobre:
<<Si la
prestación, en el apartado correspondiente del formulario de solicitud de
autorización de residencia temporal y trabajo por cuenta propia, de
consentimiento para la consulta por parte de la Administración de los datos y
documentos referidos al solicitante y que se hallen en poder de la
Administración, exime de la necesidad de la aportación de la justificación
documental de los mismos por el interesado cuando es requerido para ello por la
Administración, todo ello puesto en relación con el principio de buena
administración, y si el no atender dicho requerimiento puede conllevar o no que
la Administración tenga por desistido al interesado en su solicitud>>.
Como normas jurídicas
que han de ser objeto de interpretación identifica los artículos 109 RD
557/2011, de 20 de abril, por el que se aprueba el Reglamento de la LO 4/2000,
sobre derechos y libertades de los extranjeros en España, 28.2 de la Ley
39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las
administraciones públicas, y 9.3, 103.1 y 106 CE.
E) Interposición del
recurso.
El escrito reitera los
argumentos impugnatorios vertidos en el escrito de preparación, poniendo un
especial acento en el principio de buena administración -cuya violación
denuncia- y que se infiere del artículo 9.3 CE que garantiza la interdicción de
la arbitrariedad de los poderes públicos, del artículo 103 CE que declara que
la Administración Pública debe servir con objetividad los intereses generales y
actuar de acuerdo con los principios de eficacia, jerarquía, descentralización,
desconcentración y coordinación, con sometimiento pleno a la ley y al Derecho,
y, del artículo 106 CE que dispone que los Tribunales controlan la legalidad de
la actuación administrativa, así como el sometimiento de ésta a los fines que
la justifica.
Se ha producido -dice-
grave vulneración de los principios de seguridad jurídica y la infracción del
ordenamiento jurídico, art. 109 del RD 557/2011 y el art. 28.2 ley 39/2015, en relación con el
principio de buena administración, implícito en los citados artículos 9.3,
103.1 y 106 de la CE, cuyo contenido transcribió parcialmente en el escrito de
preparación y que aquí reitera, insistiendo en que actualmente, el artículo 41
de la Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea que fue
proclamada por el Parlamento Europeo, el Consejo de la Unión Europea y la
Comisión Europea el 7 de diciembre de 2000 en Niza (DOUE núm. 83, de 30 de
marzo de 2010), ha consagrado como un derecho fundamental de la Unión Europea el
derecho a la buena administración.
Y si bien en materia
tributaria existe jurisprudencia en la que se recoge el principio de buena
administración, no ocurre lo mismo en materia de extranjería.
F) Objeto del recurso.
La Sección de Admisión
interesa que esta Sección de Enjuiciamiento determine -con interpretación de
los arts. 109 RD 557/2011, de 20 de abril, por el que se aprueba el Reglamento
de la LO 4/2000, sobre derechos y libertades de los extranjeros en España, 28.2
de la Ley 39/2015, de 1 de octubre (EDL 2015/166690), del Procedimiento
Administrativo Común de las administraciones públicas, y 9.3, 103.1 y 106 CE-
sí, la prestación, en el apartado correspondiente del formulario de solicitud
de autorización de residencia temporal y trabajo por cuenta propia, de
consentimiento del solicitante para la consulta por parte de la Administración
de los datos y documentos que se hallen en poder de cualquier Administración,
le eximen de la necesidad de aportación de la justificación documental de la
solicitud por el interesado, sin necesidad de requerimiento de clase alguna.
Como bien sugiere el
Sr. Abogado del Estado, en su poco convincente oposición al recurso dada su
posición procesal, la cuestión no reviste ningún tipo de dificultad pues basta
transcribir los preceptos -claros y sin necesidad de interpretación- que acaban
de citarse.
En el ámbito de la
Legislación de Extranjería, el art. 109 de su Reglamento de 2011, apartado
1.a), condiciona la renovación:
a) que se acredite la
continuación de la actividad que dio lugar a la autorización, extremo
plenamente justificado de la documentación aportada por el recurrente, obrante
en el expediente administrativo, b) comprobación, de oficio por la
Administración, del cumplimiento de sus obligaciones tributarias y de Seguridad
Social (no consta tal comprobación); c) en todo caso, los descubiertos en la
cotización a la seguridad Social -lo que aquí no acontece- no impedirán la
renovación, siempre que se acredite la realización habitual de la actividad:
<<El órgano competente pondrá en conocimiento de la Inspección de Trabajo
y Seguridad Social la situación de descubierto de cotización, a los efectos de
que se lleven a cabo las actuaciones que procedan>> , y, en el primer
párrafo de su apartado 5, impone a la oficina competente para la tramitación
del procedimiento, la obligación de comprobar de oficio la información
<<sobre que el interesado está al corriente en el cumplimiento de sus
obligaciones tributarias y de Seguridad Social.............>>.
Luego, pesa sobre la
Administración de Extranjería -sin necesidad de que el solicitante muestre su
conformidad- recabar los datos relativos al cumplimiento de sus obligaciones
tributarias y de Seguridad Social, sin que, a mayor abundamiento, los
descubiertos en la cotización de la Seguridad Social impidan la renovación de
la autorización.
Con carácter general,
el art. 28.2 de la Ley 39/15 (EDL 2015/166690), bajo la rúbrica Documentos
aportados por los interesados al procedimiento administrativo, les reconoce el
<<derecho a no aportar documentos que ya se encuentren en poder de la
Administración actuante o hayan sido elaborados por cualquier otra
Administración. La administración actuante podrá consultar o recabar dichos
documentos salvo que el interesado se opusiera a ello .........>>,
circunstancia que aquí no concurre, pues en el formulario normalizado para
solicitar la renovación, dejó en blanco la casilla relativa a <<NO
CONSIENTO la consulta sobre mis datos y documentos que se hallen en poder de la
Administración (en este caso deberán aportarse los documentos
correspondientes)>> (folio 4 expediente), luego, a "sensu
contrario" consentía esa consulta.
Por su parte el art.
9.3 "in fine" de la CE garantiza <<la seguridad jurídica, la
responsabilidad y la interdicción de la arbitrariedad de los poderes
públicos>>, su art. 103.1 establece que <<La Administración Pública
sirve con objetividad los intereses generales y actúa de acuerdo con los
principios de eficacia, jerarquía, descentralización, desconcentración y
coordinación, con sometimiento pleno a la ley y al Derecho>> y el 106
<<1.Los Tribunales controlan la potestad reglamentaria y la legalidad de
la actuación administrativa, así como el sometimiento de ésta a los fines que
la justifican. 2. Los particulares, en los términos establecidos por la ley,
tendrán derecho a ser indemnizados por toda lesión que sufran en cualquiera de
sus bienes y derechos, salvo en los casos de fuerza mayor, siempre que la
lesión sea consecuencia del funcionamiento de los servicios públicos>>,
preceptos que enmarcan la correcta actuación de la Administración, cuya
incidencia en el presente caso se limita a determinar la existencia de la
infracción de los mandatos legalmente impuestos en la tramitación del
expediente, en los precitados preceptos.
En todo caso la Sala
quiere poner de manifiesto la incorrecta afirmación de la Sentencia de la Sala
de Apelación cuando dice <<el requerimiento realizado está plenamente
justificado ya que uno de los requisitos necesarios para obtener la renovación
del permiso solicitado es hallarse al corriente en el pago de las obligaciones
tributarias y de Seguridad Social, en lo que incide también el art. 30 bis de
la Ley Orgánica 4/2000, de 11 de enero, en relación con sus arts. 44.2 y 45.1
en cuanto al pago de las tasas exigibles por la expedición de tales
permisos>>, pues no concuerda con la literalidad del art. 109 del
Reglamento de Extranjería, sin que se le impute incumplimiento de sus
obligaciones tributarias, adjuntó a la solicitud de renovación Certificado de
Situación en el Censo de Actividades Económicas de la AEAT; Declaración del
Ejercicio 2016 del Impuesto de Sociedades; Declaración-Resumen Anual de IVA del
ejercicio 2017.
El art. 30 bis de la
L.O.4/00 nada tiene que ver pues se limita a definir la situación de
residencia. Otro tanto cabe afirmar de la alusión a los arts.44.2 que regula el
hecho imponible de las tasas de tramitación de las autorizaciones y el 45.1 el
momento del devengo, algo que no ha sido cuestionado ni guarda tampoco relación
con el pleito, habiendo, además, aportado el recurrente -con la solicitud- la
autoliquidación de la tasa de tramitación de autorizaciones administrativas.
G) Conclusión.
Del tenor literal de
los arts. 109.1.a) y 5 del Reglamento de Extranjería y 28.2 de la Ley 40/15,
declaramos que, salvo oposición expresa del interesado, no puede ser requerido
a la aportación de documentos en los que funda la solicitud, cuando éstos obran
ya en poder de las Administraciones o han sido elaborados por ellas, teniendo
éstas obligación de solicitarlos de la correspondiente Administración a través
de interconexión telemática.
La aplicación de esta
doctrina, en el caso de autos, lleva a la estimación de este recurso de
casación y de todos los interpuestos previamente frente a las resoluciones
administrativas que acordaron el desistimiento de la petición de renovación por
no haber aportado -en el plazo otorgado- la certificación de estar al corriente
de pago en las cotizaciones a la Seguridad Social.
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