La sentencia de la Sala
de lo Social del Tribunal Supremo, sec. 1ª, de 5 de julio de 2022, nº 604/2022,
rec. 1698/2019, declara
que la Mutua no tiene acción si deja firme y consentida al no recurrirlas las
resoluciones administrativas que les afectan al declararse en ellas su
responsabilidad en el pago de las prestaciones.
Por ello, la
responsabilidad en el abono del incremento que comporta el nuevo reconocimiento
de Incapacidad Permanente Absoluta (IPA) derivada de enfermedad profesional
respecto de la previa Incapacidad Permanente Total (IPT), ha de ser pagado de
forma exclusiva por la Mutua, y no de forma compartido por el INSS y la Mutua.
En materia de
responsabilidad, tratándose de enfermedad profesional, la declarada en una y
otra acción en vía administrativa, no siendo cuestionada ni recurrida la que
fue declarada en su momento en la IPT debe ser mantenida en la IPA, cuando no
se han aportado o confluyan elementos novedosos que pudieran justificar la
alteración del régimen de responsabilidad que ya quedó establecido y asumido
por decisión de la Mutua.
No estamos ante una
revisión por agravación en que se valoren dolencias procedentes de distintas
contingencias sino ante una agravación de un proceso en el que con carácter
firme fue declarada responsable una entidad, por lo que en estos casos no
procede un cambio de entidad responsable.
A) Objeto de la litis.
1º) La cuestión a
resolver en el presente recurso de casación unificadora consiste en determinar si es
posible cuestionar la responsabilidad en el pago de la prestación de
incapacidad permanente absoluta (IPA ) que, en revisión por agravación,
derivada de enfermedad profesional, le ha sido reconocida al trabajador que,
hasta entonces, venía siendo perceptor de una pensión de incapacidad permanente
total (IPT) por aquella contingencia y de la que fue declarada responsable la
Mutua, que se aquietó en vía administrativa con dicha declaración.
2º) La sentencia de
instancia, del Juzgado de lo Social nº. 3 de Ourense desestimó la demanda
formulada por Mutua CYCLOPS frente al INSS y TGSS a los que absolvió. La sentencia aquí
recurrida, de la Sala de lo Social del Tribunal Superior de Justicia de Galicia
de 28 de febrero de 2019, Rec. 3218-2018, estimó el recurso de suplicación
interpuesto por la Mutua y declaró que la responsabilidad en el abono del
incremento que comporta el nuevo reconocimiento de IPA derivada de información
profesional respecto de la previa IPT, ha de ser compartido por el INSS y la
Mutua.
Consta que el
trabajador beneficiario de la prestación trabajó como encargado de nave desde
el 13 de abril de 1976, estando asegurado con Cyclops entre el 1 de agosto de
2008 y el 5 de julio de 2009. El 1 de septiembre de 2009 fue declarado en
situación de incapacidad permanente total derivada de enfermedad profesional
-silicosis complicada- con cargo a la mutua Cyclops. En diciembre de 2012 se
reconoció el incremento del 20%. Instada la revisión de grado por agravación,
el INSS declaró al trabajador afecto de una incapacidad permanente absoluta por
resolución de 16 de octubre de 2017, atribuyendo la responsabilidad a la mutua.
La Mutua Cyclops impugnó la resolución en vía administrativa y luego judicial.
La sentencia impugnada, por lo que se refiere a la responsabilidad compartida,
sostiene que cuando hay prestación de servicios tanto antes como después de la
reforma operada por la Ley General de Presupuestos de 2008 procede ese reparto
en proporción al tiempo de exposición al riesgo anterior a 2008
(responsabilidad del INSS) y posterior (responsabilidad de la mutua), fallando
en esos términos.
B) Sentencia de
contraste.
1.- Para acreditar la
contradicción, se aporta como sentencia de contraste la dictada por la Sala de
lo Social del Tribunal Superior de Justicia de Castilla y León, sede en
Valladolid, de 12 de septiembre de 2016 (Rec. 1499/2016), dictada en el
procedimiento instado por la mutua Fremap contra las entidades gestoras y
Antracitas de Fabero SA sobre responsabilidad en las prestaciones de
incapacidad permanente. El trabajador en este caso había prestado servicios
como picador desde 1971. Cesó en la actividad con riesgo pulvígeno en
septiembre de 1987, fecha en que el aseguramiento de las prestaciones por
enfermedad profesional correspondía al Fondo de Compensación de Accidentes de
Trabajo y Enfermedades Profesionales. Por resolución del INSS con efectos del
22 de enero de 2008 fue declarado en situación de incapacidad permanente total
derivada de enfermedad profesional, contraída paulatinamente antes de
septiembre de 1987.
Se declaró responsable
de las prestaciones a la mutua Fremap, que ingresó el correspondiente capital
coste. Iniciado expediente de revisión el INSS le reconoció al trabajador una
incapacidad permanente absoluta por agravación de la enfermedad profesional,
con efectos de 1 de marzo de 2015. La mutua impugnó la resolución y
posteriormente formuló demanda. La sentencia de contraste somete a debate
"quién debe responder de la incapacidad absoluta ", razonando al
respecto que, en principio, la responsabilidad se imputa a la aseguradora
durante el riesgo pulvígeno, pero como la mutua asumió esa responsabilidad
declarada por una resolución firme y la revisión es por agravación de la misma
patología determinante de la incapacidad permanente total, la entidad
responsable debe ser también la misma por tratarse de idéntica contingencia.
2.- A juicio de la Sala
concurre la contradicción en los términos exigidos por el artículo 219 LRJS al
encontrarnos en presencia de hechos sustancialmente iguales, idénticas
pretensiones y fundamentos. Y, sin embargo, las sentencias comparadas llegan a
pronunciamientos distintos, estimando la recurrida la responsabilidad
compartida entre la mutua y el INSS, mientras que la recurrida se inclina
porque la responsabilidad recaiga exclusivamente sobre la mutua.
C) Doctrina
jurisprudencial del Tribunal Supremo.
1º) La doctrina
correcta se encuentra en la sentencia de contraste. En efecto esa ha sido
la conclusión obtenida por nuestra jurisprudencia, en concreto por nuestra STS
de 18 de octubre de 2021, Rcud. 3208/2018, a cuya doctrina debe estarse, al no
haber razones para cambiarla y en aras de la aplicación del principio de
igualdad. En dicha sentencia, respecto que a los actos administrativos
consentidos y firmes se refiere, como manifestación de la presunción de
legalidad del acto administrativo no impugnado, dijimos, con cita de la STS
-pleno- de 15 de junio de 2015 (Rcud. 2648/2014), que no son aplicables en el
proceso laboral los artículos 58 y 107 de la Ley Régimen Jurídico de las
Administraciones Públicas y los artículos 25 y 28 de la Ley de la Jurisdicción
Contencioso-Administrativa" al tener que aplicarse la ley procesal laboral
en la que no se contempla la impugnación directa de los actos de instrucción y
trámite de Seguridad Social, cualquiera que sea su alcance. Esto es, el expediente
administrativo en materia de seguridad social que ha concluido con resolución
administrativa requiere de reclamación previa a la vía judicial, si bien la
ausencia de esta no impide que pueda reproducirse en otro momento una nueva
acción que no se encuentre afectada por la prescripción del derecho, lo que se
trasladó al artículo 71 LRJS con el alcance que esta Sala ha dado a dicho
precepto, como más seguidamente se indicará respecto de la Mutuas
colaboradoras.
En todo caso, el acto
consentido que despliega efectos en vía administrativa solo puede removerse en
los casos y por las vías legalmente establecidas (en este caso las fijadas en
la Ley 30/2015). Para entender que un acto administrativo consentido no pueda
ser alterado por otros posteriores es necesario que nos encontremos ante
reproducción o confirmación de los previos, esto es, que sean actos con el
mismo contenido y, ante peticiones similares y no ante actos diversos o de
contenido propio a consecuencia de nuevos hechos.
Finalmente, y vinculado
con esa doctrina del acto consentido, esta Sala, ha venido a negar acción a las
Mutuas que dejan firmes y consentidas resoluciones administrativas que les
afectan al declararse en ellas su responsabilidad en el pago de las prestaciones. Concretamente, se
resuelve en esa doctrina si las Mutuas, que habían sido declaradas en su día
responsables de prestaciones derivadas de enfermedad profesional, pueden
impugnar posteriormente esa declaración, incluso antes de que haya prescrito el
derecho sustantivo, concluyendo la Sala en que las Mutuas no son las
destinatarias del mandado que se contempla en el apartado 4 del citado precepto
procesal (En ese sentido SSTS de -pleno- 15 de junio de 2015, Rcud. 2648/2014;
de 13 de octubre de 2016, Rcud. 3901/2015; de 24 de enero de 2017, Rcud.
2100/2015 y de 25 de enero de 2018, Rcud. 3816/2015).
2º) A la vista cuanto
se lleva expuesto, la estimación de la revisión, por agravación como ocurre en
este caso, provoca el reconocimiento de un nuevo derecho, de una nueva
prestación en tanto que la primera (en este caso, la IPT) se entiende
extinguida por la revisión, naciendo la nueva (por IPA), con las consecuencias
legales que ello conlleva. Así lo entendió y ha entendido el legislador cuando,
al regular las consecuencias de la revisión, califica de pensión nueva a la que
fuera reconocida en revisión de otra ya declarada que ha de entenderse
extinguida por la nueva. Ahora bien, ello no significa que el nuevo derecho
pueda ser cuestionado en los términos que ahora pretende la parte actora.
Es cierto que esta Sala
ha venido diciendo que la acción de revisión de la incapacidad permanente es
distinta, en su naturaleza y finalidad, de la declaración inicial de
incapacidad permanente, en tanto que se están introducido hechos o elementos
nuevos que han abocado al nacimiento del nuevo derecho. Estas novedades, por lo
general, se identifican con un nuevo cuadro de padecimientos que pueden
conllevar una nueva situación jurídica que afecta al grado -en mejoría o
agravación-, como es lo que aquí acontece, sin alcanzar a los demás que
configuran el nacimiento de la prestación -alta, situación asimilada al alta,
base reguladora-. Solo la concurrencia de nuevos datos producidos con
posterioridad podría calificarse de situación novedosa y propia del nuevo
derecho (por ejemplo, la modificación de la base reguladora por haber trabajado
en otro empleo compatible con la situación de invalidez).
Pues bien, tampoco
podría entenderse como nueva cuestión propia de la revisión de la incapacidad
permanente, otras ajenas a los requisitos de acceso, como las relativas a la
contingencia o la responsabilidad en el pago que ya fueron delimitadas en
atención a unos mismos datos, comunes para el acto inicial y el de revisión. Y
en este extremo en el que esta Sala entiende que la responsabilidad en el pago
de la prestación, aunque ahora sea de mayor grado, no está afectada, realmente,
ni podría alterarse en la nueva resolución administrativa que otorga el nuevo
derecho, en tanto que atiende a la misma condición que entonces ostentaba el
sujeto obligado al pago, que no varía cuando la contingencia se mantiene, y no
hay un novedoso régimen jurídico que pudiera haber incidido en la hasta
entonces establecida.
En consecuencia, y en
lo que ahora interesa, en materia de responsabilidad, tratándose de enfermedad
profesional, la declarada en una y otra acción en vía administrativa, no siendo
cuestionada la que fue declarada en su momento debe ser mantenida, cuando no se
han aportado o confluyan elementos novedosos que pudieran justificar la
alteración del régimen de responsabilidad que ya quedó establecido y asumido
por decisión de la Mutua.
La doctrina del acto
consentido o firme en el que se apoya la entidad gestora en su escrito de
recurso para justificar que la declaración de responsabilidad que no combatió
la Mutua en la IPT debe extender sus efectos sobre la prestación de IPA, podría
justificar que la responsabilidad ya declarada, como aquí acontece, se proyecte
sobre las demás prestaciones que, aunque distintas en su grado, traigan causa
de la misma enfermedad profesional que tan solo, en orden a la capacidad
laboral, va evolucionando.
En definitiva, no
estamos ante una revisión por agravación en que se valoren dolencias procedentes
de distintas contingencias sino ante una agravación de un proceso en el que con
carácter firme fue declarada responsable una entidad, por lo que, en estos
casos, en atención a lo expuesto, no procede un cambio de entidad responsable.
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