El desempeño por los funcionarios públicos de idénticos cometidos o funciones que los asignados a un puesto distinto del que se sirve a tenor del oportuno nombramiento determinan el derecho a percibir los complementos de destino y específico asignados a dicho puesto

 

La sentencia de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Galicia, sec. 1ª, de 8 de junio de 202208-06-2022, nº 485/2022, rec. 42/2021, declara que el desempeño por los funcionarios públicos de idénticos cometidos o funciones que los asignados a un puesto distinto del que se sirve a tenor del oportuno nombramiento determinan el derecho a percibir los complementos de destino y específico asignados a dicho puesto por cuanto, de otro modo, se produciría un trato discriminatorio carente de justificación y contrario a los artículos 14 y 23.2 de la Constitución.

La jurisprudencia de la Sala 3ª del Tribunal Supremo permite la reclamación de las retribuciones complementarias de un puesto de categoría superior si se demuestra la íntegra identidad de funciones con dicho puesto, sin que pueda ser obstáculo para ello la ausencia de impugnación previa de la RPT, máxime desde que en la sentencia del Tribunal Supremo de 5 de febrero de 2014, y en las posteriores que han seguido el mismo criterio, ya no se admite la consideración de la RPT como disposición general, con la consiguiente imposibilidad de su impugnación indirecta.

A) Objeto de impugnación y pretensiones articuladas.

1º) Don Félix impugna la resolución de 27 de enero de 2021 de la Subdirectora General de Recursos Humanos del Ministerio de Transportes, Movilidad y Agenda Urbana, por delegación del Subsecretario, por la que se desestima la solicitud de igualdad retributiva con un puesto de trabajo de Jefe de Sección Técnica, nivel 24, abono de diferencias retributivas no prescritas desde el 26 de julio de 2017 y consolidación de grado personal correspondiente a dicho nivel 24.

Las pretensiones articuladas se contienen en el suplico de la demanda, en el que, además de la petición de que se declare nulo o anulable y no ajustado a Derecho el acto administrativo impugnado, con las consecuencias inherentes a tal declaración, se solicita que se reconozca el derecho del recurrente:

1. A la igualdad retributiva del puesto de Jefe de Sección Técnica nivel P.T. 24 de la Unidad de Carreteras de Ourense de la Demarcación de Carreteras del Estado en Galicia.

2. Al abono de las diferencias retributivas no prescritas, dejadas de percibir desde el 26 de julio de 2017.

3. A la consolidación del grado personal correspondiente a dicho nivel 24 como Jefe de Sección Técnica.

2º) Antecedentes fácticos que se desprenden del expediente administrativo:

El señor Félix es funcionario de carrera del Cuerpo de ingenieros técnicos de obras públicas, en virtud de resolución de 10 de julio de 2017 de la Secretaría de Estado de Función Pública.

Con fecha 26 de julio de 2017 tomó posesión de su destino en la Demarcación de Carreteras del Estado de Galicia, Unidad de Ourense, en el puesto de trabajo de técnico, nivel 20.

Con fecha 21 de noviembre de 2018, y tras la pertinente modificación de la relación de puestos de trabajo del Departamento, el puesto de trabajo de técnico, nivel 20, desempeñado por el recurrente, ha resultado adscrito a la Unidad de Lugo de la Demarcación de Carreteras del Estado de Galicia.

Por escrito presentado el 23 de octubre de 2020 el señor Félix solicita:

1. La igualdad retributiva del puesto de Jefe de Sección Técnica nivel P.T. 24 de la Unidad de Carreteras de Ourense de la Demarcación de Carreteras del Estado en Galicia.

2. El abono de las diferencias retributivas no prescritas, dejadas de percibir desde el 26 de julio de 2017.

3. La consolidación del grado personal correspondiente a dicho nivel 24 como Jefe de Sección Técnica.

En dicho escrito el solicitante fundamenta sus pretensiones en que desde julio de 2017 desarrolla en su puesto de trabajo unas funciones que tienen idéntica dificultad técnica, dedicación, riesgo, peligrosidad y responsabilidad, que las desempeñadas por otro Ingeniero Técnico de Obras Públicas de la Unidad de Carreteras del Estado adscrito a la Unidad de Ourense, que ocupa un puesto de trabajo de Jefe de Sección Técnica con asignación de nivel 24 y un complemento específico de 8.222,76 euros anuales. Añade que con el desempeño de dichas tareas ha quedado demostrada su profesionalidad y dedicación, con el consiguiente agravio comparativo, ya que la distribución y asignación de tareas entre ambos Ingenieros Técnicos de Obras Públicas se realiza sin ningún tipo de criterio de dificultad técnica o similar. Acompaña a su solicitud certificación, de fecha 19 de octubre de 2020, de don Jose Ignacio, Ingeniero de Caminos, Canales y Puertos del Estado, como Ingeniero Jefe de la Unidad de Carreteras del Estado en Ourense, en la que se hace constar que desde el 26 de julio de 2017 el señor Félix realiza su trabajo en esa Unidad de Carreteras, compaginando sus funciones con las asignadas en la Unidad de Carreteras del Estado en Lugo desde el 21 de noviembre de 2018, enumerando en ese certificado una serie de funciones que viene desempeñando el recurrente y afirmando que desde su incorporación, por necesidades del servicio y con la conformidad previa del superior jerárquico, las que desarrolla tienen idéntica dificultad técnica, dedicación, riesgos, peligrosidad y responsabilidad que las desempeñadas por otro Ingeniero Técnico de Obras Públicas con nivel 24, resultando que la asignación de tareas a uno y otro se realizan de forma coincidente, no distinguiéndose en cuanto al nivel del puesto de trabajo que se ocupa y sin tener en cuenta los complementos que percibe.

Consultado su expediente personal, consta que el señor Félix ha consolidado su grado personal inicial 20 con fecha 25 de julio de 2019, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 70 del Real Decreto 364/1995, de 10 de marzo, por el que se aprueba el Reglamento General de Ingreso del Personal al servicio de la Administración general del Estado y de Provisión de Puestos de Trabajo y Promoción Profesional de los Funcionarios Civiles de la Administración general del Estado.

En resolución de 27 de enero de 2021 de la Subdirectora General de Recursos Humanos del Ministerio de Transportes, Movilidad y Agenda Urbana, por delegación del Subsecretario, se desestimaron las anteriores peticiones.

B) Doctrina jurisprudencial sobre la reclamación de diferencias retributivas por el desempeño de un puesto de categoría superior.

Para que pueda prosperar la reclamación de superiores retribuciones en base a la realización de funciones de un puesto de categoría superior es imprescindible que se acredite la identidad funcional entre las labores realizadas por el/la reclamante y las de ese puesto de categoría superior, sin necesidad de impugnar la relación de puestos de trabajo, porque en ese caso se funda la reclamación en el principio de igualdad retributiva.

La jurisprudencia de la Sala 3ª del Tribunal Supremo permite la reclamación de las retribuciones complementarias de un puesto de categoría superior si se demuestra la íntegra identidad de funciones con dicho puesto, sin que pueda ser obstáculo para ello la ausencia de impugnación previa de la RPT, máxime desde que en la sentencia del Tribunal Supremo de 5 de febrero de 2014, y en las posteriores que han seguido el mismo criterio, ya no se admite la consideración de la RPT como disposición general, con la consiguiente imposibilidad de su impugnación indirecta.

En este sentido ha declarado la sentencia de 17 de diciembre de 2009 de la Sección 7ª de la Sala 3ª del Tribunal Supremo, que la "naturaleza estatutaria de la relación de los funcionarios con las Administraciones Públicas no puede legitimar actuaciones ilegales como sucede en el caso de que una Relación de Puestos de Trabajo de funcionarios asigne niveles o complementos específicos que no se correspondan con las funciones o tareas que, en la realidad, se realicen en el desempeño de un puesto de trabajo en cuanto dichas funciones o tareas sean las mismas que se realizan en puestos a los que la misma Administración y en el mismo R.P.T. asigne retribuciones superiores en el complemento de destino y complemento específico".

Esta Sala ya ha tenido ocasión de pronunciarse con anterioridad sobre supuestos de hecho en los que se reclamaban las diferencias retributivas por la realización de las tareas propias de un puesto de categoría superior, alcanzando una conclusión estimatoria de la pretensión ejercitada en base a la identidad funcional, por lo que es procedente remitirse a la doctrina establecida en las sentencias del TS que han puesto fin a los recursos 1845/95, 1887/95, 1914/95 y 1932/95, 130/98, 906/2001, 45 y 300/2004 acumulados, 676/2004, 734/2005, 257/2006 acumulado a 987/2006, y 205/2007.

La conculcación del principio de igualdad en la aplicación de la ley, proclamado en el artículo 14 de la Constitución, exige la previa demostración de que ante situaciones idénticas comparativamente hablando la solución normativa es diferente, sin la existencia de razones objetivas para el distinto tratamiento. Específicamente referido a un problema concerniente a la equiparación retributiva de los Subinspectores de Inspección tributaria, la sentencia del Tribunal Supremo de 9 de diciembre de 1994 ha declarado que para la vulneración del principio constitucional de igualdad recogido en el artículo 14 de la Constitución en la asignación de los complementos de destino y específico sería imprescindible que constase que los funcionarios que se comparaban vinieran desempeñando todos ellos puestos de trabajo análogos totalmente y con íntegra identidad de funciones.

C) De la jurisprudencia mencionada ha de deducirse que la norma general es que si existe diferencia de funciones debe haber la correspondiente distinción retributiva.

Por consiguiente, al ser la igualdad de funciones la excepción a la regla general ha de quedar ello acreditado debidamente para surtir los efectos deseados por el recurrente.

El mismo criterio ha sido seguido en sentencias dictadas por diferentes Salas de lo Contencioso-Administrativo de distintos Tribunales Superiores de Justicia. Sirvan de ejemplo la Sentencia de la Sala del TSJ de Valencia de 21 de Mayo de 2013 (recurso 171/2011) o la de la Sala del TSJ de Sevilla de 16 de Noviembre de 2012 (recurso 622/2010), así como las de la Sala del TSJ de Madrid de fechas 5 y 19 de Diciembre de 2014 (recursos nº s 706/2013 y 957/2013), y 2 de junio de 2017 (recurso 367/2016), ante diversas solicitudes planteadas, también por funcionarios públicos, con la misma o similar causa " petendi " que en este se esgrime, en base a que la realización de las funciones propias de un puesto de categoría superior, no sólo con expresa anuencia de la Administración sino como cometido propio encomendado por la misma, comporta el reconocimiento del derecho al devengo de las retribuciones complementarias del mismo.

Por tanto, con la anterior argumentación seguimos la consolidada doctrina jurisprudencial según la cual el desempeño por los funcionarios públicos de idénticos cometidos o funciones que los asignados a un puesto distinto del que se sirve a tenor del oportuno nombramiento determina el derecho a percibir los complementos de destino y específico asignados a dicho puesto por cuanto, de otro modo, se produciría un trato discriminatorio carente de justificación y contrario a los artículos 14 y 23.2 de la Constitución.

Y ese criterio jurisprudencial se ha visto confirmado por la sentencia del TS de 18 de enero de 2018 (recurso de casación 874/2017) de la Sala 3ª, sección 4ª, del Tribunal Supremo, planteado bajo el régimen del moderno recurso de casación. En el fundamento de derecho cuarto de esta última STS 18/1/2018 se argumenta:

"Nadie ha discutido en todo el litigio que, efectivamente, existe una jurisprudencia consolidada según la cual al funcionario que acredita la realización de las funciones de un puesto de trabajo distinto del suyo y con retribuciones complementarias superiores se le deben satisfacer los complementos de destino y específico del que efectivamente ha desempeñado. Esa jurisprudencia no ha considerado que el significado del nombramiento en el que se detiene el escrito de oposición impidiera dar igual trato retributivo a quien realice iguales cometidos. El mismo hecho de que se haya formado y mantenido pone de manifiesto una realidad de la Administración Pública: la existencia de supuestos en que funcionarios realizan cometidos de puestos que no son los suyos o qué puestos de trabajo con el mismo contenido funcional tienen asignados complementos diferentes. Se trata, desde luego, cuando menos de una disfunción, pero es un fenómeno que se ha dado en la medida suficiente para que el Tribunal Supremo haya llegado a establecer esa doctrina.

Asimismo, debe destacarse que es una práctica imputable a la propia Administración, que es la que debe asegurar la correcta provisión de los puestos de trabajo necesarios para el cumplimiento de sus funciones y crear las condiciones en las que no exista la posibilidad o la necesidad de que funcionarios destinados en un determinado puesto realicen las tareas de otro.

No es irrelevante a los efectos del debate planteado la circunstancia de que el artículo 24 del Estatuto Básico del Empleado Público no constituya un obstáculo. La sentencia recurrida no dice que sea el que impide atender la reclamación de las Sras. Raquel y Rocío, sino que para ello ha de atenderse a los factores en él previstos. Sucede, sin embargo, que este precepto no establece un número tasado de supuestos en los que cabe retribuir complementariamente más allá de lo que corresponde a su puesto de trabajo a un funcionario. Al contrario, utiliza una cláusula abierta.

Dice así:

«Artículo 24. Retribuciones complementarias.

La cuantía y estructura de las retribuciones complementarias de los funcionarios se establecerán por las correspondientes leyes de cada Administración Pública atendiendo, entre otros, a los siguientes factores:

a) La progresión alcanzada por el funcionario dentro del sistema de carrera administrativa.

b) La especial dificultad técnica, responsabilidad, dedicación, incompatibilidad exigible para el desempeño de determinados puestos de trabajo o las condiciones en que se desarrolla el trabajo.

c) El grado de interés, iniciativa o esfuerzo con que el funcionario desempeña su trabajo y el rendimiento o resultados obtenidos.

d) Los servicios extraordinarios prestados fuera de la jornada normal de trabajo».

Es significativo que diga "entre otros, a los siguientes factores" cuando el artículo 23 de la Ley 30/1984, de 2 de agosto, de medidas para la reforma de la función pública, no lo hacía y que bajo sus prescripciones se desarrollase la jurisprudencia que se ha seguido manteniendo y que, para la Sala de Madrid, ya no permitirían los preceptos de las leyes presupuestarias. Así, pues, el verdadero obstáculo lo ofrecerían únicamente estos últimos que repiten año tras año en el periodo relevante que las tareas concretas que realicen los funcionarios no pueden amparar su retribución diferente a la que corresponde al puesto para el que se les haya nombrado.

Contrastada esa prescripción con el principio de igualdad, concretado ahora en la afirmación de que a igual trabajo debe corresponder igual retribución, no parece representar el impedimento advertido por la Sala de Madrid. La realización de tareas concretas se supone que, de otro puesto mejor retribuido, no es el presupuesto a partir del que se ha formado la jurisprudencia de la que se viene hablando. El dato que ha considerado es, en realidad, el ejercicio material de otro puesto en su totalidad o en sus contenidos esenciales o sustantivos --es la identidad sustancial la relevante-- pero a eso no se refiere la norma presupuestaria porque tal desempeño es algo diferente a llevar a cabo tareas concretas. Así, pues, mientras que ningún reproche parece suscitar que un ejercicio puntual de funciones de otro puesto no comporte el derecho a percibir las retribuciones complementarias de este último, tal como dicen esos artículos, solución diferente ha de darse cuando del ejercicio continuado de las funciones esenciales de ese ulterior puesto se trata. Mientras que el primero no suscita dudas de que cae bajo las previsiones de los preceptos presupuestarios, el segundo caso, contemplado desde el prisma de la igualdad, conduce al reconocimiento del derecho del funcionario en cuestión a las retribuciones complementarias del puesto que ejerce verdaderamente con el consentimiento de la Administración".

Este criterio se ha visto confirmado y consolidado en las posteriores STS de 7 de mayo de 2019 (1780/2018), 19 de febrero de 2020 (RC 4552/2017) y 21 de octubre de 2020 (RC 7114/2018). En esta última se expone:

"Existe una jurisprudencia consolidada según la cual al funcionario que acredita la realización de las funciones de un puesto de trabajo distinto del suyo y con retribuciones complementarias superiores se le deben satisfacer los complementos de destino y específico del que efectivamente ha desempeñado. Esa jurisprudencia no ha considerado que el significado del nombramiento concreto recibido impidiera dar igual trato retributivo a quien realice iguales cometidos. Asimismo, debe destacarse que es una práctica imputable a la propia Administración, que es la que debe asegurar la correcta provisión de los puestos de trabajo necesarios para el cumplimiento de sus funciones y crear las condiciones en las que no exista la posibilidad o la necesidad de que funcionarios destinados en un determinado puesto realicen las tareas de otro, y contrastada esa prescripción con el principio de igualdad, concretado ahora en la afirmación de que a igual trabajo debe corresponder igual retribución".

D) Vulneración en el caso presente del principio de igualdad retributiva.

En el caso presente el recurrente está reclamando la igualdad retributiva con un puesto al que se le ha otorgado un superior nivel de complemento de destino y una mayor cuantía en concepto de complemento específico, por lo que su pretensión es que se le abonen las retribuciones complementarias de ese otro puesto, que es el desempeñado por otro Ingeniero Técnico de Obras Públicas adscrito a la Unidad de Carreteras del Estado en Ourense, que ocupa un puesto de trabajo de Jefe de Sección Técnica con asignación de nivel 24 y un complemento específico de 8.222,76 euros anuales.

Y lo cierto es que ha quedado plenamente acreditada la identidad funcional entre ambos puestos y, por tanto, la vulneración del principio de igualdad retributiva.

Particularmente relevante para esa demostración es la certificación de fecha 19 octubre de 2020 emitida por don Jose Ignacio, ingeniero jefe de la Unidad de Carreteras del Estado en Ourense, quien se halla en una posición privilegiada para certificar sobre la identidad funcional del puesto que desempeña el actor en relación con el desarrollado por otro Ingeniero Técnico de Obras Públicas adscrito a la Unidad de Carreteras del Estado en Ourense, sin que por la Administración se haya ofrecido una explicación razonable que permita explicar la diferencia de retribuciones complementarias asignadas a uno y otro puesto.

Así, en la primera parte de aquel certificado se hace constar expresamente que, desde su incorporación, por necesidad del servicio y con la conformidad previa del superior jerárquico, las funciones que viene desarrollando en esta Unidad de Carreteras el demandante tienen idéntica dificultad técnica, dedicación, riesgos, peligrosidad y responsabilidad que las desempeñadas por otro Ingeniero Técnico de Obras Públicas que ocupa el puesto de trabajo de Jefe de Sección Técnica con Nivel P.T. 24. Añade que tales funciones son desarrolladas con dedicación y buen hacer, a juicio de quien emite el certificado, y que esa situación se produce desde su incorporación y se mantiene en la actualidad, sin que el cambio de Unidad de adscripción del puesto de trabajo que ocupa haya supuesto un cambio en las funciones a desarrollar en la Unidad de Carreteras de Ourense. Seguidamente, para ratificar la identidad funcional afirmada, en la propia certificación se detallan las funciones y cometidos asignados a los puestos de trabajo de Técnico Nivel P.T. 20 y Jefe de Sección Técnica Nivel P.T. 24 correspondientes al Área de Conservación y Explotación de Carreteras de la Unidad de Carreteras de Ourense, especificando las siguientes:

a) Participación en la Dirección y Gestión de la Conservación Integral de Carreteras, tanto con medios propios como contratados.

b) Participación en la Dirección y Gestión de Operaciones de Vialidad invernal, con medios propios o contratados, así como participación en la gestión del Protocolo de Coordinación de los Órganos de la Administración General del Estado ante Nevadas y Situaciones Meteorológicas Extremas que puedan afectar a la Red de Carreteras del Estado den Galicia.

c) Participación en la Dirección y Gestión de Obras de Conservación y Seguridad vial.

d) Participación en la elaboración de Pliegos y en la valoración de ofertas de los contratos de Conservación Integral.

e) Participación en la elaboración y redacción de Proyectos, así como en la Dirección de contratos de asistencia y consultoría correspondientes.

f) Participación en la Dirección y Gestión de actuaciones de encaminadas al mejor uso de la carretera.

g) Participación en la Dirección y Gestión de la vigilancia del cumplimiento de la legislación vigente en materia de carreteras, en relación con el Uso y Defensa de la carretera.

h) Elaboración y tramitación de informes en expedientes de entrega a otras administraciones de tramos urbanos de carreteras.

i) Elaboración y tramitación de informes en expedientes de autorizaciones y licencias, en relación con el Uso y Defensa de la carretera.

j) Instrucción y tramitación de expedientes sancionadores, en relación con el Uso y Defensa de la carretera.

k) Elaboración y tramitación de informes sobre planes urbanísticos que afecten a las carreteras del Estado, en relación con el Uso y Defensa de la carretera.

l) Participación en la elaboración y tramitación de informes para la regularización catastral de las parcelas ocupadas por las carreteras de la Red de Carreteras del Estado, así como la regularización de las parcelas colindantes con estas.

Por último, en el propio certificado se contiene que la asignación de tareas al funcionario del Cuerpo de Ingenieros Técnicos de Obras Públicas señor Félix, Técnico Nivel P.T. 20, al igual que al otro Ingeniero Técnico de Obras Públicas adscrito a la Unidad de Carreteras del Estado en Ourense, que ocupa un puesto de trabajo de Jefe de Sección Técnica con asignación de nivel 24, se realiza de forma coincidente, no distinguiéndose en cuanto al nivel del puesto de trabajo que ocupa y sin tener en cuenta los complementos que percibe.

En período de prueba el señor Jose Ignacio ha ratificado y confirmado cuanto hizo constar en el anterior certificado, dejando claro que: 1º el cambio de adscripción de la Unidad de Ourense a Lugo no ha supuesto una disminución de la carga de trabajo que el señor Félix tiene en la Unidad de Ourense, 2º los trabajos del actor en la Unidad de Ourense tienen idéntica dificultad técnica que los desempeñados por el otro ITOP que ocupa el puesto de jefe de sección técnica, y 3º la asignación de trabajos al recurrente y al otro ingeniero técnico se realiza de forma coincidente, no distinguiéndose el nivel del puesto que ocupan.

Igualmente en período de prueba ha venido a confirmar la exigida identidad funcional don Juan Ramón, ingeniero técnico de obras públicas que ocupa el puesto de la Unidad en la Unidad de Carreteras de Ourense con el que se compara el litigioso, quien, al contestar a las preguntas que le han sido dirigidas, manifiesta con nitidez que el señor Félix continúa desempeñando en la Unidad de Ourense las mismas funciones que las realizadas desde su incorporación en 2017 (respuesta a la cuarta pregunta), teniendo el puesto que desempeña idéntica dificultad técnica, dedicación, riesgos, peligrosidad y responsabilidad, que las propias del puesto desempeñado por el declarante (respuesta a la quinta pregunta), y que la asignación de tareas al demandante y a él se hace por zonas geográficas (oriental y occidental) de la provincia de Ourense, no distinguiéndose en cuanto al nivel del puesto de trabajo que ocupa cada uno (respuesta a la sexta pregunta).

E) Derecho del funcionario a la consolidación de grado

La tercera de las peticiones que se contienen en el suplico de la demanda es que se declare el derecho del demandante a la consolidación de grado nivel 24, al haber estado desempeñando durante más de dos años continuados un puesto de trabajo con idénticas funciones, atribuciones, responsabilidades y contenido de trabajo que el puesto de jefe de sección nivel 24.

Ya hemos visto que con la certificación de fecha 19 octubre de 2020 emitida por el ingeniero jefe de la Unidad de Carreteras del Estado en Ourense, se ha probado la identidad funcional del puesto ocupado por el recurrente con el desempeñado por el otro Ingeniero Técnico de Obras Públicas en la Unidad de Ourense, coincidiendo asimismo la dificultad técnica, dedicación, riesgos, peligrosidad y responsabilidad que las desempeñadas, habiendo durado el desempeño de ese puesto más de dos años continuados, por lo que la aplicación del principio de igualdad impone la extensión de la condena a la consolidación de grado, así como a los efectos de promoción profesional del artículo 21.1.a) de la Ley 30/1984, de 2 de agosto  y 70 del Real Decreto 364/1995, de 10 de marzo, pues sólo de ese modo se restablecerá plenamente el principio de igualdad de trato.

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