La omisión de las formalidades necesarias para la contratación administrativa no significa que la Administración no tenga que abonar las obras o trabajos realizados o los bienes suministrados para evitar un enriquecimiento injusto o sin causa.

 

La sentencia de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Castilla y León (Valladolid), sec. 1ª, de 7 de mayo de 2014, nº 939/2014, rec. 337/2013, reconoce al contratista el abono de la cantidad solicitada por la ejecución de una obra, pues la omisión de las formalidades necesarias para la contratación administrativa no significa que la administración no tenga que abonar las obras o trabajos realizados. 

La omisión de las formalidades necesarias para la contratación administrativa no significa que la Administración no tenga que abonar las obras o trabajos realizados o los bienes suministrados. 

Dichos defectos tienen que ceder ante las exigencias del principio que prohíbe el enriquecimiento injusto o sin causa, por lo que lo determinante es la efectiva y adecuada realización de las prestaciones efectuadas por cuenta de la administración. La comunicación de la ejecución de la obra ha de ser entendida y equiparable a una puesta a disposición de la administración para el uso y aprovechamiento exclusivamente ornamental que tiene previsto este tipo de obras. 

A) Objeto de la litis. 

1º) El presente recurso de apelación se ha interpuesto frente la sentencia núm. 119/13 de fecha 25 de marzo de 2013, del Juzgado de lo Contencioso Administrativo nº 4 de Valladolid, dictada en el Procedimiento Ordinario núm... 94/12 en cuya parte dispositiva, se desestima íntegramente el recurso formulado frente a la Resolución nº 413/2012 de fecha 9 de agosto de 2012 del Ayuntamiento de Tordesillas en la que se desestima la reclamación de cantidad por incumplimiento de contrato efectuada por el recurrente y apelante don Pedro Enrique en relación a la obra ejecutada consistente en la ejecución artística de una bola del mundo ornamental de material de acero de 6 metros de diámetro. 

La parte aquí apelante cuestiona la citada sentencia en cuanto la misma viene a negar la existencia de un contrato administrativo de conformidad con la normativa administrativa aplicable, así como fundamenta que tampoco se trata de un contrato menor, y además entendiendo que no se ha acreditado la existencia de encargo de la obra artística por parte del Ayuntamiento de Tordesillas al ahora recurrente, al tiempo que entiende que no existe enriquecimiento injusto por parte del Ayuntamiento ni mala fe por parte del mismo. Se alega pues, en el recurso de apelación que existe error en la sentencia de instancia en la apreciación de la prueba por cuanto queda acreditado que la obra se encuentra ejecutada a falta únicamente de su instalación, y que resulta indudable que por el Ayuntamiento se firmó el presupuesto de la obra, y que la ausencia de formalidades no invalida el contrato, tratándose de una obra encargada y ejecutada por lo que en todo caso debería acogerse, como criterio para prosperar la acción declamatoria ejercitada, el principio de enriquecimiento injusto por el Ayuntamiento, pues la obra aún no instalada se encuentra a disposición del Ayuntamiento. 

Por la administración apelada se insiste en la inexistencia de los presupuestos de hecho a los efectos de entender la inexistencia de contrato, y la falta de acreditación del encargo de obra. 

B) Contratación administrativa.

La celebración de un contrato administrativo, de Derecho Público, requiere de los trámites y las formalidades a que se hace referencia en la normativa aplicable al presente procedimiento que no es otra que la Ley 30/2007 de 30 de octubre de Contratos de Sector Público (actual  Ley 9/2017, de 8 de noviembre, de Contratos del Sector Público, por la que se transponen al ordenamiento jurídico español las Directivas del Parlamento Europeo y del Consejo 2014/23/UE y 2014/24/UE, de 26 de febrero de 2014), y que la omisión de los mismos conlleva la nulidad de pleno derecho, y sin perjuicio de las indemnizaciones que pueden corresponder a quien realizó determinadas prestaciones a favor de la Administración Pública, sea por vía de responsabilidad patrimonial, sea por la de la doctrina del enriquecimiento injusto. En todo caso, a la parte actora incumbe acreditar los hechos constitutivos del derecho en que funda su pretensión (art. 217.2 LEC). 

Partimos en el presente caso, y a efectos acreditativos por la parte recurrente y apelante de la alegada existencia de contrato administrativo que entiende acreditado a través del documento que denomina presupuesto de la obra ejecutada cuyo precio reclama, fechado a 12 de julio de 2010, y que efectivamente, a la vista del contenido de dicho documento ha de apreciarse que no solo lleva la rúbrica del reclamante sino que en el mismo aparece el sello de la Alcaldía de Tordesillas y la firma de quien fuera la Alcaldesa en ese momento, hecho no controvertido, y admitido en el propio expediente administrativo por ésta, como se refleja en la Diligencia que obra al folio 51 del citado expediente, en la que reconoce la firma estampada por ello, sin embargo otorga a la misma el significado de mera recepción por el Ayuntamiento del citado presupuesto, y manifestando que dicha firma no puede suponer la aceptación del citado presupuesto. 

Deben darse por reproducidas las argumentaciones esgrimidas en la sentencia apelada referidas a la necesidad de cubrir las formalidades prescritas en la ley para poder determinar la existencia del contrato administrativo, pues de conformidad con lo preceptuado en el artículo 140 de la Ley 30/2007 ya referenciada, los contratos que celebren las Administraciones Públicas deberán formalizarse en documento administrativo que se ajuste con exactitud a las condiciones de la licitación, constituyendo dicho documento título suficiente para acceder a cualquier registro público. No obstante, el contratista podrá solicitar que el contrato se eleve a escritura pública, corriendo de su cargo los correspondientes gastos. En ningún caso se podrán incluir en el documento en que se formalice el contrato cláusulas que impliquen alteración de los términos de la adjudicación. Y este mismo precepto prevé que en cuanto a los denominados contratos menores definidos en el art. 122.3 se estará, en cuanto a su formalización, a lo dispuesto en el art. 95. La normativa citada tiene previsto que los contratos menores podrán adjudicarse directamente a cualquier empresario con capacidad de obrar y que cuente con la habilitación profesional necesaria para realizar la prestación, cumpliendo con las normas establecidas en el art. 95. Y este último precepto señala que se consideran contratos menores los contratos de importe inferior a 50.000 euros, cuando se trate de contratos de obras, o a 18.000 euros, cuando se trate de otros contratos, sin perjuicio de lo dispuesto en el art. 190 en relación con las obras, servicios y suministros centralizados en el ámbito estatal. 

De conformidad con lo establecido en el artículo 95 de la misma Ley de contratos del sector público, en los contratos menores definidos en el art. 122.3, la tramitación del expediente sólo exigirá la aprobación del gasto y la incorporación al mismo de la factura correspondiente, que deberá reunir los requisitos que las normas de desarrollo de esta Ley establezcan. Señalando también que, en el contrato menor de obras, deberá añadirse, además, el presupuesto de las obras, sin perjuicio de que deba existir el correspondiente proyecto cuando normas específicas así lo requieran. Deberá igualmente solicitarse el informe de supervisión a que se refiere el art. 109 cuando el trabajo afecte a la estabilidad, seguridad o estanqueidad de la obra. 

C) Valoración de la prueba. 

1º) La sentencia ahora apelada entiende que no puede concretarse la existencia siquiera de un contrato menor, en tanto que ni siquiera consta la aprobación del gasto por parte del Ayuntamiento, y que el documento a que se ha hecho referencia anteriormente no supone aprobación del gasto. Debe por tanto coincidirse con la argumentación evidenciada en la sentencia aquí apelada, en tanto que efectivamente el documento cuestionado denominado por la parte apelante, presupuesto, no contiene referencia alguna a la aprobación del gasto y menos aún a la necesidad de existencia de consignación presupuestaria o disponibilidad de crédito. Sin embargo se ha de divergir del contenido de la demanda en lo que se refiere a la validez del documento de fecha 12 de julio de 2012, no solo como referencia al presupuesto de la obra, sino también a lo que ha de suponer la aceptación del citado presupuesto por la autoridad administrativa competente, y por tanto no podemos presuponer que con la plasmación de la firma se haya conseguido la acreditación de la aceptación del denominado presupuesto, sino que más bien debe ser interpretado como un elemento a los efectos de concretar la existencia del encargo de la obra artística cuyo pago se reclama. 

En tal sentido, la existencia del sello del Ayuntamiento y de la firma de la entonces Alcaldesa del Ayuntamiento de Tordesillas en el citado documento, no puede contener un único significado de acreditación de presentación de dicho documento ante la Alcaldía, como así pretende la administración demandada, ya que para que tuviera ese simple valor bastaría con la sola diligencia de presentación ante la oficina de registro del Ayuntamiento con el solo sello de la fecha de entrada, sin que sea necesaria la firma de la entonces máxima autoridad administrativa. 

2º) El sello y la firma plasmados en el citado documento tiene, y ha de serle otorgado, mayor valor que el de la simple presentación de un documento ante la administración, pues resulta lógico pensar que dicho documento no ha sido generado por la sola voluntad de su autor, pues también lleva la firma y el sello del órgano administrativo, sino que lo que viene a acreditar es la existencia no solo de conversaciones respecto del encargo de la obra, sino de las características de la misma, y la lógica también apariencia de dicho encargo por la plasmación de la firma y del sello, que bien pudiera ser interpretado en el sentido de una factible aceptación del encargo. 

No es lógico aventurarse a pensar que sin la existencia del encargo o la existencia de actos que inducen de una manera casi inequívoca a pensar en su existencia, como son la plasmación de la firma y el sello en el presupuesto, se haya embarcado una persona en la ejecución de una obra de la envergadura de la aquí reclamada. Y para esta interpretación no pueden servir de óbice datos a los que hace referencia la sentencia referidos a que existen facturas de materiales anteriores a la fecha del presupuesto, ya que la inmensa mayoría de esas facturas a las que se califica de anteriores son de mayo y junio de 2010, fechas inmediatamente anteriores a dicho presupuesto, y que además se trataría en todo caso de un encargo anterior a la fecha de presentación del presupuesto. 

3º) Llegados a este punto, estamos en situación de afirmar, que en el presente supuesto no se da la existencia de contrato administrativo. Pues bien, el art. 112.2 del Real Decreto Legislativo 781/1986, de 18 de abril, que aprueba el Texto refundido de las Disposiciones Vigentes en Materia de Régimen Local, dice literalmente: "El régimen jurídico de los contratos que celebren las Entidades locales se ajustará a las siguientes reglas: 1ª Los contratos cuyo objeto directo sea la ejecución de obras y la gestión de servicios públicos a cargo de las Entidades locales, así como la prestación de suministros a las mismas.... se regirán por la presente Ley y sus disposiciones reglamentarias, así como por la restante legislación del Estado…"; y el art. 113.6ª del mismo Texto refundido precisa: "El contrato se formalizará en escritura pública o en documento administrativo, dando fe, en este caso, el Secretario de la Corporación". 

Ahora bien, la forma escrita, aunque obligatoria, carece de carácter constitutivo. El contrato se perfecciona con la adjudicación definitiva, no con la formalización y desde ese mismo momento existe y obliga como tal, según se desprendía, del ya citado artículo 122.3º de la Ley 30/2007 de 30 de octubre de Contratos de Sector Público. 

Ha de llegarse por tanto a la misma conclusión que preconiza la sentencia apelada respecto de la inexistencia del contrato- por la vía de la omisión total del procedimiento de contratación, lo que, en modo alguno, significa que el Ayuntamiento demandado esté exento de toda obligación frente a la parte demandante, pues, puede resultar procedente la aplicación de la técnica del enriquecimiento sin causa, según jurisprudencia reiterada - como técnica que viene a corregir situaciones de total desequilibrio, en relaciones que, carentes de ropaje jurídico, materialmente han existido produciendo beneficios concretos en una de las partes, a costa de la otra. Con ello se originan unos efectos sin causa - enriquecimiento y empobrecimiento- al no venir respaldados por las formas exigidas en el régimen administrativo. Mas estos efectos, sin causa, por la forma, se convierten en determinantes de la causa que los corrige y repara. 

4º) No cabe duda por tanto que a la vista de la prueba practicada en el presente procedimiento la obra se encuentra ejecutada, a falta únicamente de su instalación. 

El Informe pericial aportado por el reclamante junto con su escrito de demanda, y en cuyo contenido se ha ratificado a presencia judicial su autor D. Santiago Prieto García, Ingeniero Técnico Industrial, no solo corrobora la existencia real y totalmente ejecutada de la obra artesanal de construcción de la representación de una bola del mundo de una dimensión de 6 metros de diámetro fabricada con elementos precortados de chapa de acero de tipo corten, y de anillos horizontales, paralelos y equidistantes entre sí centrados sobre un eje vertical y otros anillos verticales, junto con letras de rotulación soldadas a barras de acero para soporte. En dicho informe se manifiesta que la ubicación prevista para la bola del mundo es la Glorieta situada en la Plaza de San Martín de Tordesillas, situada la bola del mundo en el centro de la Glorieta sobre una fuente y la rotulación en su perímetro sobre la obra de fábrica existente. Además, el citado informe contiene la valoración económica de la obra por un total de 47.850,20 euros, concluyéndose en el mismo que el precio total presupuestado si corresponde con los trabajos realizados, siendo un precio acorde con los de mercado en este tipo de trabajos. Si bien a pesar de la manifestación contenida en el informe de ubicación de la obra en la Glorieta de San Martín de la localidad de Tordesillas, en la diligencia de ratificación a presencia judicial no ha podido concretar que tuviera conocimiento exacto que la citada bola estuviera prevista para esa ubicación, pero lo sí pone de manifiesto es que la bola se encuentra ejecutada para su instalación en una ubicación con las características propias que presenta la citada glorieta, ya que la obra de fabricación existente en dicha glorieta está prevista para que se instale algo en ella aunque no ha comprobado si dicha obra contiene todos los elementos precisos pendientes únicamente de instalar la bola. 

Los documentos gráficos que adjunta a su informe evidencian de este mismo modo la obra de fabricación existente en la glorieta, y muestran como a simple apariencia dicha obra de fabricación se encuentra prevista para ser completada a través de cualquier otro elemento, que bien pudiera ser, por las dimensiones y estructura la bola del mundo y las letras de rotulación. 

La concurrencia de todos y cada uno de los elementos probatorios que han sido puestos de manifiesto a lo largo de la fundamentación de esta sentencia, nos conducen de manera necesaria a la consideración de haber existido un encargo por parte de la Administración, al menos tácito, y con un principio de prueba como se corrobora del documento que el reclamante denomina presupuesto de la obra ejecutada cuyo precio reclama, fechado a 12 de julio de 2010, y que la obra se encuentra plenamente ejecutada y si bien no ha sido objeto de entrega al Ayuntamiento, se encuentra a su disposición sin que exista por parte del reclamante obstáculo alguno para la instalación en la ubicación prevista. Los actos de entrega efectiva no pueden ser efectuados por el reclamante en tanto que son competencia exclusiva de la autoridad administrativa local por situarse la zona prevista de ubicación de la obra en una vía pública. 

D) Teoría del enriquecimiento injusto. 

La teoría del enriquecimiento injusto fue aplicada por esta Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Castilla y León (Valladolid), en su sentencia de 15-3-2005, núm. 400/2005, rec. 2237/2000, y en otra más reciente sentencia de fecha 3-5-2013, núm... 759/2013, rec. 908/2011 que expresaba: 

"Que sirve para acoger el pedimento del demandante el principio general que prohíbe el enriquecimiento injusto, hipótesis admitida por vía jurisprudencial y que aquí concurre ya que la Administración ha tenido un aumento patrimonial y el recurrente el correlativo empobrecimiento (impago parcial del precio derivado de las prestaciones efectivamente realizadas) sin que medie causa legítima que ampare y justifique dicha pérdida en el patrimonio de este último". 

E) Conclusión. 

De esta forma, ha de decirse que la omisión de las formalidades necesarias para la contratación administrativa no significa que la Administración no tenga que abonar las obras o trabajos realizados o los bienes suministrados. Los defectos formales en la contratación tienen que ceder ante las exigencias del principio que prohíbe el enriquecimiento injusto o sin causa, de acuerdo con una reiterada doctrina jurisprudencial (SSTS de 27-12-99, 9-11-99, 15-10-99, 15-3-99, 19-11-99 y 11-7- 97), por lo que lo determinante es la efectiva y adecuada realización de las prestaciones efectuadas por cuenta de la Administración. La teoría del enriquecimiento injusto ha sido, también, exhaustivamente estudiada en la sentencia del Tribunal Supremo de 11-5- 2004. 

Se dan, por lo tanto, en el presente supuesto, por aplicación de la expresada teoría, todos los requisitos necesarios para que se proceda al abono de la obra efectivamente realizada, y se difiere en este punto de la sentencia apelada respecto a que en ella se motivaba que el Ayuntamiento apelado no ha hecho en su beneficio ningún uso o utilización del trabajo realizado por el recurrente, ya que si bien estas consideraciones no dejan de tener una cierta base real, no lo es menos que el recurrente no puede por sí mismo efectuar esa puesta directa a disposición de la administración al depender de las correspondientes autorizaciones administrativas para ello, por lo que la comunicación de la ejecución de la obra ha de ser entendida y equiparable a una puesta a disposición de la Administración para el uso y aprovechamiento exclusivamente ornamental que tiene previsto este tipo de obras. 

No se ha presentado prueba alguna por el Ayuntamiento demandado que pueda desvirtuar la prueba realizada respecto del precio de la obra, concretada en el informe pericial ya referenciado y cuyo importe viene prácticamente a coincidir con el señalado en el documento denominado por el recurrente presupuesto, por lo que la estimación ha de comprender la cuantía reclamada, más los intereses legales desde la fecha de la presente resolución. 

En consecuencia, a lo expuesto procede la estimación del recurso de apelación con revocación de la sentencia apelada y la consiguiente estimación del recurso planteado en la instancia.

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