El instituto de la caducidad resulta aplicable a los procedimientos de liquidación de contratos en los que se incluya la determinación de los daños y perjuicios irrogados a la Administración como consecuencia de la resolución del contrato por causa imputable al contratista.

 

La sentencia de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Supremo, sec. 3ª, de 14 de marzo de 2022, nº 325/2022, rec. 2137/2020, declara que el instituto de la caducidad resulta aplicable a los procedimientos de liquidación de contratos en los que se incluya la determinación de los daños y perjuicios irrogados a la Administración como consecuencia de la resolución del contrato por causa imputable al contratista. 

A) Objeto de la litis. 

Precisar que la cuestión en la que se entiende que existe interés casacional objetivo para la formación de jurisprudencia es determinar la aplicación del instituto de la caducidad a los procedimientos de liquidación de contratos, y en particular, a aquellos procedimientos en los que se incluya la determinación de los daños y perjuicios irrogados a la Administración como consecuencia de la resolución del contrato por causa imputable al contratista. 

La representación de la entidad mercantil Casa Márquez S.A. presentó, con fecha 7 de diciembre de 2021, escrito de interposición del recurso de casación en el que alegó la vulneración de los artículos 42.3 y 44 de a LRJPAC (los vigentes artículos 21.3 y 25 de la LPAC), y respecto de la cuestión que reviste interés casacional para la formación de jurisprudencia determinada en el auto de admisión del presente recurso, expuso que el pronunciamiento que solicitaba de la Sala es el de la procedencia de aplicar el instituto de la caducidad a los procedimientos de liquidación de contratos, en los que se incluya la valoración de los daños y perjuicios ocasionados a la Administración contratante por la resolución anticipada del contrato por causa imputable a la contratista. 

Concluyó la parte recurrente su escrito de interposición del recurso solicitando a la Sala que dicte sentencia que declare que el instituto de la caducidad resulta aplicable a los procedimientos de liquidación de contratos, y en particular, a aquellos procedimientos en los que se incluya la determinación de los daños y perjuicios irrogados a la Administración como consecuencia de la resolución del contrato por causa imputable al contratista, y, en consecuencia, (i) estime el presente recurso de casación, (ii) case la sentencia objeto de impugnación y (iii) anule y deje sin efecto la resolución de 19 de febrero de 2013 de la Dirección General de Rehabilitación y Arquitectura de la Consejería de Obras Públicas y Vivienda de la Junta de Andalucía, por la que se desestimaron las alegaciones formuladas por Casa Márquez frente a la propuesta de liquidación del contrato de obras de rehabilitación del Ayuntamiento de La Luisiana (expediente de contratación SE-96/01-A), de fecha 23 de mayo de 2012, en la que se incluye la valoración de los daños y perjuicios ocasionados por la resolución anticipada del contrato por causa imputable a la contratista. 

B) La decisión en la instancia sobre la cuestión que presenta interés casacional para la formación de jurisprudencia. 

La cuestión que presenta interés casacional en este recurso, de acuerdo con el auto de admisión que se ha transcrito en los antecedentes de hecho de esta sentencia, exige resolver si el instituto de la caducidad resulta aplicable a los procedimientos de liquidación de contratos, en particular, a aquellos que incluyan la determinación de los daños y perjuicios irrogados a la Administración como consecuencia de la resolución del contrato por causa imputable al contratista.

De esta forma, el auto de admisión deja fuera del debate casacional las cuestiones debatidas en la instancia en relación con la resolución del contrato de obras de rehabilitación. 

La sentencia de instancia diferencia la resolución de contrato de obras del ulterior acto liquidatorio, y respecto de la resolución del contrato, en sintonía con los criterios jurisprudenciales de esta Sala recogidos en las sentencias que cita, rechaza la existencia de prescripción de la acción de la Administración, por entender aplicable el plazo general de prescripción de 15 años que fija el artículo 1964 del Código Civil, así como la caducidad del procedimiento específico, por considerar aplicable el plazo de 3 meses prescrito por el artículo 44.2 de la Ley 30/1992 para los procedimientos en que la Administración ejercite potestades sancionadoras o, en general, de intervención, susceptibles de producir efectos desfavorables o de gravamen, plazo que en el presente caso no había llegado a completarse cuando se notificó el acuerdo de resolución del contrato de obras por incumplimiento culpable del contratista. 

Y respecto del acto liquidatorio, al que se circunscribe, como se ha dicho, la cuestión de interés casacional en el presente recurso, la sentencia impugnada considera que no resulta aplicable el instituto de la caducidad, de acuerdo con los siguientes razonamientos: 

"B) Respecto a la caducidad del procedimiento liquidatorio, resaltamos que son notas definitorias de la liquidación: 

* Tener por objeto el abono, en su caso, de los saldos resultantes a favor o en contra de cada una de las partes. 

* Ni el TRLCAP ni el RGLCAP regulan el plazo para acordar y notificar la liquidación del contrato cuando éste se resuelva por incumplimiento culpable del contratista, siendo inaplicable el art. 169 del RGLCAP previsto para los casos en que el contrato se haya cumplido a satisfacción de la Administración. 

* A diferencia de la resolución del contrato, que envuelve una facultad de la Administración, la liquidación conlleva su obligación de reponer al contratista en sus haberes, configurándose como el derecho del contratista, de carácter económico, llamado a garantizar que reciba íntegramente el abono de la prestación llevada a cabo. Por tanto, nada obsta a que el propio contratista solicite la liquidación del contrato. La liquidación de un contrato es pues acto obligado en todos los contratos una vez que han finalizado, sin que suponga el ejercicio de ninguna potestad sancionadora ni de intervención. 

En suma, la liquidación es una consecuencia accesoria a la finalización del contrato que no produce necesariamente efectos desfavorables para el contratista, y de aquí que no consideremos aplicable el instituto de la caducidad." 

Por tanto, la razón de la sentencia impugnada para no considerar aplicable el instituto de la caducidad al procedimiento de liquidación de un contrato de obras se basa, en síntesis, en que se trata de un acto obligado en todos los contratos una vez finalizados, que no supone el ejercicio de potestades sancionadora o de intervención, ni necesariamente produce efectos desfavorables para el contratista. 

C) La posición del Tribunal Supremo. 

1º) Tiene razón la sentencia impugnada cuando afirma en su FD 4º in fine, antes transcrito, que "Ni el TRLCAP ni el RGLCAP regulan el plazo para acordar y notificar la liquidación de contrato cuando este se resuelva por incumplimiento culpable del contratista", pero la Sala no comparte el razonamiento de la sentencia de instancia sobre la falta de efectos desfavorables para el contratista del procedimiento liquidatorio derivado de una resolución del contrato por incumplimiento, como veremos seguidamente. 

Nos referimos en concreto al procedimiento de liquidación derivado de la resolución del contrato por incumplimiento culpable del contratista, que por disposición del artículo 113, apartado 4, del texto refundido de la Ley de Contratos de las Administraciones Públicas , aprobado por Real Decreto Legislativo 2/2000, de 16 de junio, conlleva el efecto de la incautación de la garantía y el deber de indemnizar a la Administración los daños y perjuicios ocasionados en lo que excedan del importe de la garantía incautada. Tal procedimiento de liquidación esta reglamentariamente normado en el artículo 113 del Real Decreto 1098/2001, de 12 de octubre, que aprobó el Reglamento general de la Ley de Contratos de las Administraciones Públicas que, bajo el epígrafe de "Determinación de daños y perjuicios que deba indemnizar el contratista”, establece lo siguiente: 

"En los casos de resolución por incumplimiento culpable del contratista, la determinación de los daños y perjuicios que deba indemnizar éste se llevará a cabo por el órgano de contratación en decisión motivada previa audiencia del mismo, atendiendo, entre otros factores, al retraso que implique para la inversión proyectada y a los mayores gastos que ocasione a la Administración." 

Si tomamos como punto de partida que ni el texto refundido de la Ley de Contratos de las Administraciones Públicas, aprobado por el Real Decreto Legislativo 2/2000, de 16 de junio (TRLCAP), ni el Reglamento general de la Ley de Contratos de las Administraciones Públicas, aprobado por Real Decreto 1098/2001, de 12 de octubre (RGLCAP), regulan de forma específica el plazo de caducidad de este procedimiento de liquidación de los contratos resueltos por incumplimiento culpable del contratista, se hace necesario comprobar si el ordenamiento jurídico prevé alguna forma del completar esa ausencia de regulación. 

2º) Cabe señalar al respecto que la jurisprudencia de esta Sala, de la que es ejemplo entre otras la sentencia del TS de 13 de marzo de 2008 (recurso 1366/2005), no tuvo ninguna dificultad en acudir a la legislación supletoria para determinar el plazo máximo para notificar la resolución expresa en el procedimiento de resolución de los contratos que, como sucede en el procedimiento liquidatorio que ahora nos ocupa, también carecía de regulación de dicho plazo en la legislación específica de contratación administrativa. 

A tal efecto la disposición adicional séptima del TRLCAP, sobre "normas de procedimiento”, es muy clara al disponer la aplicación supletoria de la Ley 30/1992 a los procedimientos "en materia de contratación administrativa”: 

"Los procedimientos en materia de contratación administrativa se regirán por los preceptos contenidos en esta Ley y en sus normas de desarrollo, siendo de aplicación supletoria los de la Ley de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común". 

Esta aplicación supletoria de la Ley 30/1992, o de la vigente Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas, ha sido reiterada luego por la disposición final octava, apartado 1, de la Ley 30/2007, de 30 de octubre, de Contratos del Sector Público, la disposición final tercera, apartado 1, del texto refundido de la Ley de Contratos del Sector Público aprobado por Real Decreto Legislativo 3/2011, de 14 de noviembre, y por la disposición final cuarta, apartado 1, de la Ley 9/2017, de 8 de noviembre, de Contratos del Sector Público. 

Pero, además, debemos tener en cuenta que, como resalta la sentencia de esta Sala de 13 de marzo de 2008, antes referenciada, la Ley 30/1992 regula los efectos de la inactividad en los procedimientos iniciados de oficio "con vocación de generalidad, de aplicación en principio a todos ellos" y "con igual vocación dispone que la consecuencia ligada a esa inactividad en los procedimientos susceptibles de producir efectos desfavorables es la de que se producirá la caducidad". 

3º) Admitida la aplicación supletoria de la Ley 30/1992 en materia de contratación administrativa, la siguiente cuestión a resolver es si el procedimiento de liquidación en los casos de resolución por incumplimiento culpable del contratista se encuentra entre los procedimientos a que se refiere el artículo 44.2 de dicho texto legal, a los efectos de considerar el procedimiento caducado por el vencimiento del plazo máximo establecido sin que se haya dictado y notificado la resolución expresa. 

Dispone el artículo 44.2 de la Ley 30/1992, bajo la rúbrica de "falta de resolución expresa en los procedimientos iniciados de oficio", que en dichos procedimientos, el vencimiento del plazo máximo establecido sin que se haya dictado y notificado resolución expresa, produce el siguiente efecto: 

"2. En los procedimientos en que la Administración ejercite potestades sancionadoras o, en general, de intervención, susceptibles de producir efectos desfavorables o de gravamen, se producirá la caducidad. En estos casos, la resolución que declare la caducidad ordenará el archivo de las actuaciones, con los efectos previstos en el artículo 92". 

La Sala no comparte el razonamiento de la sentencia impugnada sobre la ausencia de efectos desfavorables del procedimiento de liquidación en los casos de resolución por incumplimiento culpable del contratista, pues se trata, como es apreciable en el caso examinado en este recurso, de un procedimiento iniciado de oficio, que implica el ejercicio de potestades administrativas dirigidas a la determinación de los daños y perjuicios ocasionados por la contratista a la Administración contratante, y que es susceptible de producir efectos desfavorables o de gravamen, como resulta literalmente de los artículos 113.4 del TRLCAP y 113 del RGLCAP, tales como la incautación de la garantía y singularmente el deber del contratista de indemnizar a la Administración por los daños y perjuicios ocasionados en lo que excedan del importe de la garantía incautada. 

En cuanto al plazo máximo del procedimiento cuyo vencimiento sin dictar y notificar la resolución expresa determina el efecto de la caducidad, a falta de su regulación en el TRLCAP y RGLCAP, deberá acudirse nuevamente a la legislación supletoria, que establece un plazo de 3 meses para los procedimientos cuyas normas reguladoras no fijen plazo máximo. 

En efecto, dispone el artículo 42.3 de la Ley 30/1992, sobre la "obligación de resolver”, que: 

"3. Cuando las normas reguladoras de los procedimientos no fijen el plazo máximo, éste será de tres meses." 

Añade el mismo precepto, en los procedimientos iniciados de oficio dicho plazo se contará desde la fecha del acuerdo de incoación. 

D) Doctrina del Tribunal Supremo. 

De acuerdo con las anteriores consideraciones, el criterio de la Sala en relación con la cuestión de interés casacional formulada en el auto de admisión es que el instituto de la caducidad resulta aplicable a los procedimientos de liquidación de contratos en los que se incluya la determinación de los daños y perjuicios irrogados a la Administración como consecuencia de la resolución del contrato por causa imputable al contratista. 

E) Conclusiones. 

La aplicación de los anteriores criterios al caso al que se refiere este procedimiento lleva a apreciar la caducidad del procedimiento de liquidación, que se inició por el informe de valoración de daños de los Servicios Técnicos de la Delegación Provincial de Sevilla de la Consejería de Obras Públicas y Vivienda de la Junta de Andalucía, de fecha 23 de mayo de 2012, que estimó que los daños y perjuicios derivados de la resolución del contrato de obras por incumplimiento del contratista, ascendían a 759.911,32 euros, y finalizó por la resolución expresa en relación con la liquidación del contrato de obras de rehabilitación del Ayuntamiento y Pósito de La Luisiana (Expte. SE-96/01-A), de la Directora General de Rehabilitación y Arquitectura de la Consejería de Fomento y Vivienda de la Junta de Andalucía, de fecha 19 de febrero de 2013, notificada el 15 de abril de 2013. 

El procedimiento, por tanto, excedió del plazo máximo de 3 meses establecido por el artículo 42.3 de la Ley 30/1992 para aquellos procedimientos cuyas normas reguladoras no fijen su plazo máximo, por lo que debe aplicarse el efecto previsto por el artículo 44.2 de la Ley 30/1992, consistente en que el vencimiento del indicado plazo máximo sin que se haya dictado y notificado la resolución expresa produce la caducidad del procedimiento. 

Procede por tanto estimar el recurso de casación interpuesto por la entidad mercantil Casa Márquez S.A. contra la sentencia dictada el 15 de noviembre de 2019 por la Sección 1ª de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía, en el recurso procedimiento ordinario 752/2012, anular la indicada sentencia y estimar parcialmente el recurso contencioso administrativo interpuesto por dicha entidad contra la resolución de fecha 11 de mayo de 2012, de la Directora General de Rehabilitación y Arquitectura de la Consejería de Obras Públicas y Vivienda de la Junta de Andalucía, que declaró resuelto el contrato de obras de rehabilitación del Ayuntamiento y Pósito de La Luisiana (Expte. SE- 96701-A), ampliado a la resolución de fecha 19 de febrero de 2013 de esa misma Dirección General, en relación con la liquidación del contrato de obras de Rehabilitación del Ayuntamiento y Pósito de La Luisiana (Expte. SE-96/01-A), con anulación de esta última resolución.

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