La sentencia de la Sala
de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Supremo, sec. 4ª, de 2 de junio
de 1997, rec. 8344/1991, declara que la vigencia de las concesiones a
perpetuidad de nichos sepulturas y panteones, encuentra el limite temporal de
99 años, transcurrido el cual ha de entenderse recuperada la libre disposición
del enterramiento por las autoridades municipales al ser el terreno del cementerio
un dominio público.
El TS desestima el rec.
de apelación interpuesto contra sentencia que declaró no conforme a Derecho el
acto administrativo municipal por el que se otorgaba el traspaso de la
titularidad de un nicho, si bien limitando los efectos de ese traspaso a un
plazo de cinco años, pues aunque el terreno de los cementerios es de dominio
público, no puede entenderse que la normativa posterior a la adquisición del
nicho a perpetuidad, y señaladamente el Reglamento de Bienes de las
Corporaciones Locales aprobado por el Real Decreto 372/1986, de 13 de junio, no
puede aplicarse con carácter retroactivo, ya que ello supondría vulnerar lo
dispuesto en el art. 9.3 de la Constitución.
A) Antecedentes.
El acto administrativo
sobre el que versa el debate procesal en esta apelación fue dictado por el
Ayuntamiento como respuesta a la solicitud formulada por el ahora apelado de
transmisión de titularidad de un nicho en el cementerio municipal, nicho que
había sido adquirido a perpetuidad por un ascendiente suyo del que era heredero
en 1935, de acuerdo con el Reglamento u Ordenanza municipal de cementerios
dictado en 1909. El acto administrativo en cuestión consistió en el
otorgamiento del traspaso de la titularidad del nicho, si bien limitando los
efectos de ese traspaso a un plazo de 5 años, además de lo cual el Ayuntamiento
cobró al peticionario las tasas correspondientes.
Recurrido el acto
municipal ante el Tribunal Superior de Justicia dicho Tribunal estima el
recurso, siendo su razón de decidir la siguiente. Parte el Tribunal de
instancia de que la Ley de Régimen Local de 24 de junio de 1955 se refería en
su articulo 101.2.apartado c) a la distribución y enajenación de parcelas en
los cementerios municipales. Por otra parte el Reglamento de Policía Sanitaria
Mortuoria aprobado por Decreto de 20 de julio de 1974 mantenía la validez de la
adquisición de enterramientos a perpetuidad, como lo habían hecho los
reglamentos sobre la materia anteriormente vigentes. Desde luego entiende el
Tribunal de instancia que no es aplicable al caso de autos el Reglamento de Contratos
de las Corporaciones Locales porque el tema debatido no tiene carácter
contractual.
Asimismo, a tenor de
los Fundamentos de Derecho de la Sentencia apelada, ha de entenderse que la
normativa posterior a la adquisición del nicho a perpetuidad, y señaladamente
el Reglamento de Bienes de las Corporaciones Locales aprobado por Real Decreto
372/1986, de 13 de junio, no puede aplicarse con carácter retroactivo, pues
ello supondría vulnerar lo dispuesto en el articulo 9,3 de la vigente
Constitución española. El Tribunal de instancia considera desde luego que, al
ser el terreno de los cementerios de dominio publico, no cabe apreciar la
existencia de un derecho de propiedad privada sobre los enterramientos y
sepulturas, aunque la naturaleza especialísima de los bienes hace que sea
posible la existencia a perpetuidad de derechos de los particulares.
B) Doctrina del
Supremo.
Para resolver la
presente apelación el estudio de las alegaciones y pretensiones de las partes
ha de referirse en la practica únicamente a las que formula el Ayuntamiento,
pues el particular recurrido se limita a solicitar la confirmación de la
Sentencia del Tribunal de instancia.
Ahora bien, el estudio
de las alegaciones del Ayuntamiento no puede conducir a que se dicte un fallo
en el sentido de estimar el recurso de apelación, pues ello seria contrario a
la jurisprudencia de esta Sala y en especial a nuestras Sentencias de 11 de
julio de 1989 y 6 de octubre de 1994 que resolvieron casos análogos al
presente. Sin embargo entiende la Sala que tampoco es posible limitarse a
resolver la presente apelación en el sentido de referirse a la doctrina
contenida en esas Sentencias, pues dicha doctrina ha de ser completada y
matizada a la vista de las circunstancias actuales y de los mandatos que contiene
la legislación en vigor.
Desde luego hay que
entender que no es conforme a derecho el acto administrativo municipal que, de
forma incongruente respecto a la solicitud, limitó los derechos del particular
aplicando con carácter retroactivo la normativa vigente. Ha de estarse a lo
dispuesto en el reglamento municipal vigente en la fecha de adquisición del
nicho a perpetuidad, que desde luego era conforme con los reglamentos
estatales, como demuestra que se admitió la adquisición valida a perpetuidad
incluso hasta la fecha del pleno vigor de los mandatos del antes citado
Reglamento de Policía Sanitaria Mortuoria de 1974. El solicitante tenia derecho
por tanto a la transmisión de titularidad del nicho con el carácter de
perpetuidad con el que fue adquirida.
Sin embargo ello no
significa que exista propiamente hablando una propiedad privada del
enterramiento, al ser ésta incompatible con el carácter de dominio publico del
cementerio municipal.
La adquisición de derechos que ciertamente se produce ha de ser considerada, a
tenor de la doctrina de nuestra Sentencia de 6 de octubre de 1994, como una
concesión de dominio publico, con las características que tales concesiones
tienen en nuestro ordenamiento jurídico. Es en este punto donde deben
introducirse precisiones y matizaciones respecto a nuestra doctrina anterior,
pues del carácter concesional de los derechos del particular se derivan unas
consecuencias habida cuenta de que el municipio continua siendo titular del
dominio publico y de que por el hecho mismo del otorgamiento de la concesión
puede establecer válidamente limitaciones al uso del bien, amen de la privación
del derecho concesional por las vías establecidas en nuestro ordenamiento
jurídico y con la correspondiente indemnización.
Así la adquisición del
nicho a perpetuidad que implica ser titular de una concesión administrativa no
supone que el enterramiento pueda utilizarse para fines distintos del
primitivamente otorgado, es decir, la sepultura de la persona cuyos restos
ocuparon inicialmente el nicho en cuestión. Por el contrario puede válidamente el
ente municipal establecer unas limitaciones consistentes en la prohibición de
enterramientos posteriores, a mas del ejercicio de otras facultades que derivan
de la titularidad del dominio publico.
En cuanto al carácter
perpetuo de la concesión hemos de mantenerlo en el caso de autos por ésta
nuestra Sentencia, toda vez que en la fecha en que se dicta el reglamento
municipal en 1909, así como la fecha en que se otorga el nicho por primera vez
en 1935, no estaba claro en nuestro ordenamiento jurídico el carácter
forzosamente limitado de las concesiones demaniales. Sin embargo, por mas
que para las adquisiciones de derechos anteriores a la normativa vigente no se
puedan aplicar los plazos y limites temporales que establece la legislación
actual, ello no implica que la adquisición a perpetuidad suponga una vigencia
indefinida durante cientos de años. Por el contrario ha de entenderse que
existe el limite máximo temporal de 99 años, transcurrido el cual tendría lugar
la prescripción inmemorial, lo cual no es admisible tratándose de bienes de
dominio publico.
Entiende la Sala por
tanto que la vigencia de las concesiones a perpetuidad, como lo es aquella
sobre la que se discute, encuentra el limite temporal antes indicado de 99 años,
transcurrido el cual ha de entenderse recuperada la libre disposición del terreno
del enterramiento por las autoridades municipales.
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