Derecho a una indemnización de un policía nacional por las lesiones y daños sufridos en acto de servicio en base al principio del resarcimiento o de indemnidad por el perjuicio moral de la situación de lesionado.

 

La sentencia de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Aragón, sec. 1ª, de 10 de marzo de 2022, nº 120/2022, rec. 276/2020, estima la solicitud de indemnización de un policía nacional por las lesiones y daños sufridos en acto de servicio, que sufrió la rotura de dos costillas y una vértebra y estuvo 14 meses de baja, en base al principio del resarcimiento o de indemnidad.

Porque la doctrina del Tribunal Supremo establece que las lesiones y perjuicios sufridos por los agentes de policía como consecuencia de acciones ilícitas de las personas sobre las que ejercen, sin dolo o negligencia por su parte, las funciones que son propias de su cargo deben ser resarcidos por la Administración, mediante el principio del resarcimiento o de indemnidad, principio general que rige para los empleados públicos.

En este supuesto estamos ante un procedimiento para la indemnidad del funcionario, no para indemnizar los daños que causa un tercero, habiéndose hecho cargo ya la Administración del pago íntegro de sus retribuciones, lo que hace que no haya tenido ningún perjuicio económico, sino sólo el perjuicio moral de la situación de lesionado.

A) Hechos.

El recurrente resultó lesionado por una actuación policial el 7 de julio de 2019, causada por un empujón que le dio un individuo al que, tras un intento de agresión a una mujer, intentaban detener, y que murió súbitamente en el forcejeo con varios agentes.

Como consecuencia del empujó, sufrió una caída, lesionándose la columna, fractura transversal en L3, y dos costillas. Estuvo de baja desde dicha fecha hasta el 13 de octubre de 2020 (14 meses), habiendo cobrado durante todo ese tiempo, al ser consideradas lesiones en acto de servicio, como si hubiese estado trabajando.

B) Normativa.

El art. 14.2 TREBEP dice:

“Los empleados públicos tienen los siguientes derechos de carácter individual en correspondencia con la naturaleza jurídica de su relación de servicio(...) d) A percibir las retribuciones y las indemnizaciones por razón del servicio ". Por su parte, el art. 28 del mismo texto legal establece que" Los funcionarios percibirán las indemnizaciones correspondientes por razón del servicio ".

El art. 1. de la LO 9/2015 dice:

"Daños materiales en acto o con ocasión del servicio.

La Administración deberá resarcir económicamente a los Policías Nacionales cuando sufran daños materiales en acto o con ocasión del servicio, sin mediar por su parte dolo, negligencia o impericia graves, en los términos que reglamentariamente se establezcan".

A su vez, el 79 de la LO 9/2015, de Régimen de Personal de la Policía Nacional:

"1. Se entiende por lesiones, patologías y daños materiales en acto de servicio los que así sean reconocidos a través de expediente de averiguación de causas, por haber sido contraídos por el funcionario con ocasión o como consecuencia del servicio prestado, siempre y cuando no hubiese mediado por su parte dolo, o negligencia o impericia graves.

2. La competencia para resolver dicho reconocimiento corresponde al Director General de la Policía, previa instrucción del correspondiente expediente de averiguación de las causas determinantes de las lesiones, patologías o daños materiales sufridos, que se iniciará a solicitud del funcionario o de oficio por el órgano encargado de la gestión del personal en la Policía Nacional.

3. La resolución que ponga fin al expediente identificará necesariamente el origen de las lesiones o daños materiales, la relación de causalidad existente entre el servicio y los mismos y la capacidad o incapacidad derivada, todo ello mediante informe facultativo emitido por los órganos de inspección sanitaria de la Policía Nacional. Igualmente, en la resolución se determinará el importe de los gastos de curación que hubiesen quedado excluidos de las prestaciones contempladas en el ámbito del mutualismo administrativo, que, en su caso, serán por cuenta de la Administración, sin perjuicio de las competencias de la Mutualidad de Funcionarios Civiles del Estado para el reconocimiento de las prestaciones derivadas de tales contingencias.

4. En el expediente de resarcimiento de daños materiales quedará acreditado, además de sus causas y la relación existente entre los daños y el servicio prestado por el funcionario, el importe del objeto, resolviendo la procedencia o no del resarcimiento.5. La Administración concertará un seguro de accidentes para los supuestos de fallecimiento, incapacidad permanente total, absoluta o gran invalidez de los funcionarios de la Policía Nacional, devenidos como consecuencia de las lesiones sufridas en acto de servicio o con ocasión del mismo ".

C) Jurisprudencia.

1º) Si bien a menudo se ha considerado, como alega el Abogado del Estado, que la indemnidad se garantiza por medio de la percepción de las retribuciones funcionariales como si hubiese estado trabajando, se han venido últimamente resolviendo por el TS reclamaciones en los supuestos en los que, habiéndole sido reconocido al agente la indemnización por parte del agresor en el procedimiento penal, el mismo resultaba finalmente insolvente.

En concreto, el TS ha venido fijando posiciones, pudiendo citarse la STS nº 1384/2021 de 25 de noviembre, rec. 2599/2020, en apelación de una sentencia del TSJ de Extremadura, cuya jurisprudencia menor ha invocado el recurrente. Dice la misma:

"El juicio de la Sala. La desestimación del recurso de casación. La STS de 18 de enero de 2021, casación 2278/2018, recuerda la interpretación establecida por la Sala en tres sentencias precedentes a cuyos recursos se refiere el ATS de 20 de septiembre de 2020, lo que ha sido reiterado en la STS de 24 de junio de 2021 recurso de casación 7824/2019.

Tiene razón la parte recurrida al objetar que el Abogado del Estado introduce elementos nuevos en el debate que no fueron suscitados en instancia, por lo que debe rechazarse su examen.

Esta Sala del TS en su sentencia de 18 de enero de 2021, recuerda la sentencia del TS nº 956/2020, de 8 de julio (casación n.º 2519/2018), la nº 1003/2020, de 15 de julio (casación nº 6071/2018) y la STS nº 1207/2020, de 28 de septiembre (casación nº 6137/2017).

En todas, la cuestión en la que se fijó el interés casacional objetivo para la formación de jurisprudencia fue análoga en el fondo, a saber: "si la indemnización a los policías por lesiones en acto de servicio que siguieron vía penal es un supuesto de indemnidad del funcionario o de responsabilidad patrimonial. Y para el caso de que fuera un supuesto de indemnidad, cuál es el régimen aplicable".

Y estas tres sentencias desestimaron los recursos de la Administración --la Generalidad de Cataluña, excepto en la sentencia n.º 1003/2020, de 15 de julio, en la que se trataba del Ayuntamiento de Barcelona-- con los mismos argumentos y llegaron a establecer la misma doctrina, que es la siguiente:

"(...) en las circunstancias señaladas, las lesiones y perjuicios sufridos por los agentes de policía como consecuencia de acciones ilícitas de las personas sobre las que ejercen, sin dolo o negligencia por su parte, las funciones que son propias de su cargo deben ser resarcidos por la Administración, mediante el principio del resarcimiento o de indemnidad, principio general que rige para los empleados públicos.

Los artículos 14 y 79 de la Ley Orgánica 9/2015, de 15 de julio , de régimen de personal de la Policía Nacional , contienen una normativa equiparable a la de los artículos 179 y 180 del Decreto 2038/1975 , que derogan y eran aplicables supletoriamente a los agentes del Cuerpo de Mossos de Esquadra, cuyo régimen específico --la Ley autonómica 10/1994, de 11 de julio, de la Policía de la Generalidad -Mossos de Esquadra-- contempla hoy el principio de indemnidad en el ordenamiento catalán y la forma de hacer efectivas las reclamaciones que lo invocan.

Las indemnizaciones por razón del servicio de los artículos 14 d) y 28 del Estatuto Básico del Empleado Público son las que resultan del Real Decreto 462/2002, de 24 de mayo".

Sobre el fondo del litigio, dijimos que es principio centenario de nuestro ordenamiento jurídico la indemnidad de los agentes de los cuerpos y fuerzas de seguridad por los perjuicios que sufran en el desempeño de su función como consecuencia de actuaciones ilícitas de aquellos sobre quienes la ejercen sin que medie culpa o negligencia por su parte. El derecho a ser resarcidos en virtud de ese principio, explicábamos, es inherente al sentido instrumental de la Administración, ya que quienes la sirven no actúan en interés propio, sino en el público, en el de todos. Por eso, si al hacerlo sufren un daño o perjuicio sin incurrir en dolo o negligencia, en supuestos como los examinados en que el causante no es localizado o resulta insolvente, deben ser resarcidos directamente por la propia Administración en cuyo nombre actúan. Recordábamos al respecto que de ese principio es manifestación el artículo 1729 del Código Civil que obliga al mandante a indemnizar al mandatario por todos los daños y perjuicios que le haya originado el cumplimiento del mandato sin culpa ni imprudencia por su parte.

También precisábamos que, concurriendo las circunstancias producidas en los casos examinados, las disposiciones que regulan la relación estatutaria de los empleados públicos han determinado tradicionalmente, y previsto en forma expresa, que los daños y perjuicios que los agentes de los cuerpos y fuerzas de seguridad sufran en el ejercicio de la función pública, sin mediar ningún tipo de dolo o negligencia, "deben ser resarcidos por la propia Administración en virtud del principio de resarcimiento o de indemnidad, que resulta ajeno a la responsabilidad patrimonial". Y que "las normas que han previsto en forma expresa este principio se han producido, como es lógico, en relación con los agentes públicos de cualquier clase que ejercen en forma legítima la fuerza coactiva del Estado de Derecho". Y considerábamos claro que, "en caso de ausencia de una regulación legal expresa debe entrar en vigor la aplicabilidad supletoria de las normas que lo admiten en otros casos en los que existe identidad de razón".

La aplicación de esa jurisprudencia al recurso de casación 2278/2018 se reputó incuestionable aun cuando la cuestión se hubiera formulado de modo diferente ya que precisaba que la cuestión consistía en:

"en determinar si la indemnización a los policías por lesiones en acto de servicio que siguieron vía penal es un supuesto de indemnidad del funcionario o de responsabilidad patrimonial. Y para el caso de que fuera un supuesto de indemnidad, cuál es el régimen aplicable."

Por ello la STS de 18 de enero de 2021, por elementales exigencias de los principios de igualdad en la aplicación de la Ley y de seguridad jurídica, resuelve del mismo modo que en las, ya citadas anteriormente, sentencia n.º 956/2020 y reiterado, a propósito de un agente de la Guardia Urbana de Barcelona, en la sentencia n.º 1003/2020 y, nuevamente, respecto de los Mossos de Esquadra por la sentencia n.º 1207/2020.

Todo ello subrayando que el principio general de resarcimiento o indemnidad es inherente al sentido instrumental de toda Administración, tal como se ha venido razonando por lo que resulta contrario a nuestra jurisprudencia la pretensión del Abogado del Estado.

También debe reiterarse lo manifestado en la sentencia del Tribunal Supremo de 18 de enero de 2021, en cuanto que no hay duda de que el principio de indemnidad puede ser objeto de una disciplina normativa específica y, justamente, por tal ha de tenerse la considerada por la sentencia del TS n.º 956/2020 y por las que la siguen. En cuanto a la necesidad de seguir un procedimiento para determinar la procedencia del resarcimiento y su cuantía, es claro que en circunstancias como las presentes no existe ya que una y otra han sido establecidas por una sentencia firme.

Asimismo, en la precitada sentencia del TS de 18 de enero de 2021, se da respuesta a uno de los argumentos esenciales del Abogado del Estado para oponerse a la sentencia de instancia, esto es que no intervino en el proceso penal.

Se insistió en el antepenúltimo fundamento de la antedicha sentencia en que el hecho de que la Administración del Estado no fuera parte en el proceso penal en el que se dictó no es razón que le permita desvincularse del resarcimiento del que estamos tratando --que no se agota en la percepción de las retribuciones durante la baja, ni en la asistencia médica-- pues se enmarca en la relación de servicio que le une con los miembros del Cuerpo de Policía.

De ella deriva que, en caso de insolvencia del condenado, deba asegurárselo al agente a fin de restituirle en la posición en que se encontraba antes de ser lesionado y de padecer las consecuencias morales de la lesión sufrida en el ejercicio de su cometido público.

Añadimos ahora que el complemento específico por riesgo que contempla el Real Decreto 950/2005, de 29 de julio, no cumple ese fin de indemnidad ni tampoco, en las circunstancias del caso, la Administración acredita que la indemnización fijada por el orden jurisdiccional penal no sea la correcta. Y de devenir solvente el condenado está en manos de la Administración efectuar la correspondiente reclamación.

La respuesta a la cuestión planteada por el auto de admisión.

De acuerdo con cuanto se acaba de decir, hemos de reiterar la interpretación establecida en las sentencias del Tribunal Supremo de 8 de julio de 2020 (casación 2519/2018), de 15 de julio de 2020 (casación 6071/2018), de 28 de septiembre de 2020 (casación 6137/2017) y STS de 18 de enero de 2021 (casación 2278/2018).

Así, en las circunstancias del caso, las lesiones y perjuicios sufridos por los agentes de policía como consecuencia de acciones ilícitas de las personas sobre las que ejercen, sin dolo o negligencia por su parte, las funciones que son propias de su cargo deben ser resarcidos por la Administración, mediante el principio del resarcimiento o de indemnidad, principio general que rige para los empleados públicos. Y, en las circunstancias del caso, la cantidad reconocida con carácter firme en vía penal como resarcimiento es la que debe ser reconocida como indemnidad ".

2º) La anterior jurisprudencia en principio parece que resolvería la cuestión. El problema es que, en nuestro caso, no hubo reconocimiento de indemnización en la vía penal.

D) Aplicación de la jurisprudencia del Supremo al caso.

El hecho incidental de que en este supuesto no se haya fijado indemnización, resulta irrelevante en nuestro caso. Es cierto que, como alega el AE, el artículo 115 de la Ley de Enjuiciamiento Criminal dispone:<< La acción penal se extingue por muerte del culpable; pero en este caso subsiste la civil contra sus herederos y causahabientes, que sólo podrá ejercitarse ante la jurisdicción y por la vía de lo civil >>, pero en el particular caso presente, en el que el agresor, Pablo Jesús, que falleció, era de nacionalidad colombiana, lo que en la práctica creaba enormes dificultades, por no decir que imposibilitaba, para el ejercicio de una acción civil, la misma puede ser sustituida por el examen hecho por la propia administración ,que concluyó que la causa material de las lesiones fue el empujón propinado por aquél antes de morir, por lo que estaríamos ante una sustancial identidad de situaciones.

Por tanto, con base en la jurisprudencia citada, procede reconocer el derecho del recurrente a que la indemnización sea asumida por la administración.

E) Indemnización que procede.

No se ha hecho ninguna petición concreta de cantidad, quizá porque no estaba dado de alta al interponerse el recurso, aunque tampoco se ha intentado fijar las bases de la indemnización.

No obstante, el mero reconocimiento implicaría una condena de cuantía indeterminada que no resulta admisible.

Por todo ello, procede fijar como bases indemnizatorias los días de lesión con arreglo a los parámetros que se regulan en la ley de Responsabilidad por vehículo de motor, fijando el tiempo que ha estado incapacitado para su trabajo habitual como días de perjuicio básico según el sistema establecido por el Real Decreto Legislativo 8/2004, de 29 de octubre, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley sobre responsabilidad civil y seguro en la circulación de vehículos a motor, en la cuantía vigente en el 11-7-2019, considerando una cantidad prudencial para este tipo de indemnización y similar a la que se concede en los órganos judiciales penales de Zaragoza, en cuanto estamos ante un procedimiento para la indemnidad del funcionario, no para indemnizar los daños que causa un tercero, habiéndose hecho cargo ya la Administración del pago íntegro de sus retribuciones, lo que hace que no haya tenido ningún perjuicio económico, sino sólo el perjuicio moral de la situación de lesionado.

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