La sentencia de la Sala de lo
Contencioso Administrativo de las Islas Baleares, sec. 1ª, de 14 de octubre de 2025,
nº 406/2025, rec. 678/2022,
declara que es aplicable la normativa básica estatal que permite
excepcionalmente la rehabilitación de funcionarios públicos condenados a penas
de inhabilitación, prevaleciendo sobre la normativa autonómica que prohíbe
dicha rehabilitación en todos los casos.
La negativa a la rehabilitación
solicitada no puede ampararse en la norma autonómica y debe resolverse aplicando
la normativa estatal según lo dispuesto en el art. 68, 2º EBEP conforme al
cual:
"Los órganos de gobierno de las Administraciones Públicas podrán conceder, con carácter excepcional, la rehabilitación, a petición del interesado, de quien hubiera perdido la condición de funcionario por haber sido condenado a la pena principal o accesoria de inhabilitación, atendiendo a las circunstancias y entidad del delito cometido. Si transcurrido el plazo para dictar la resolución, no se hubiera producido de forma expresa, se entenderá desestimada la solicitud."
A) Introducción.
Un trabajador perdió la condición de
funcionario de carrera de la Administración de las Islas Baleares como
consecuencia de una condena penal que le impuso una pena de inhabilitación para
empleo público, y tras cumplir dicha condena solicitó su rehabilitación, la
cual fue denegada por la Administración autonómica basándose en la normativa
autonómica que prohíbe la rehabilitación en estos casos.
¿Es aplicable la normativa básica
estatal que permite excepcionalmente la rehabilitación de funcionarios públicos
condenados a penas de inhabilitación, prevaleciendo sobre la normativa
autonómica de las Illes Balears que prohíbe dicha rehabilitación en todos los
casos?.
Se concluye que la normativa básica
estatal prevalece sobre la autonómica, por lo que la prohibición absoluta de
rehabilitación establecida en la Ley autonómica es inaplicable, debiendo la
Administración valorar y resolver la solicitud de rehabilitación conforme a la
normativa estatal; se establece así un cambio en la aplicación práctica de la
normativa autonómica en favor de la prevalencia del derecho estatal.
El Tribunal fundamenta su decisión en la
cláusula de prevalencia del artículo 149.3 de la Constitución Española y en la
jurisprudencia del Tribunal Constitucional (STC 102/2016), que establecen que
ante conflicto entre normativa básica estatal posterior y normativa autonómica
anterior, debe inaplicarse la norma autonómica; además, el artículo 68.2 del
Estatuto Básico del Empleado Público reconoce la posibilidad excepcional de
rehabilitación, lo que obliga a la Administración a valorar la solicitud y resolverla,
siendo inaplicable la prohibición absoluta contenida en el artículo 59.2 de la
Ley autonómica 3/2007.
B) Planteamiento de la cuestión
litigiosa.
El recurrente, que perdió la condición
de funcionario de carrera del cuerpo auxiliar la CAIB como consecuencia de la
condena penal de 8 años de inhabilitación especial para empleo o cargo público,
impugna la resolución por la que se le deniega el derecho a la rehabilitación.
La denegación se fundamentó en lo dispuesto en el art. 59, 2º de la Ley 3/2007,
de 27 de marzo, de la Función Pública de la Comunidad Autónoma de las Illes
Balears (LFPIB) conforme al cual "La separación del servicio cuando
deviene firme tiene carácter definitivo y no es posible la
rehabilitación". En la demanda se invoca, con carácter principal que, el
citado art. 59 de la LFPIB es contrario a la prevalente legislación básica
estatal que sí permite, con carácter excepcional, la indicada rehabilitación.
Como antecedentes fácticos relevantes,
importa destacar:
1º) El recurrente Sr. Celso, perdió la
condición de funcionario de carrera del cuerpo Auxiliar de la comunidad
autónoma de las Illes Balears, que ostentaba desde el 7 de mayo de 2002, por
resolución del consejero de Administraciones Públicas de fecha 13 de febrero de
2015, como consecuencia de la pena de 10 años de inhabilitación absoluta para
empleo o cargo público que le fue impuesta por Sentencia 8/2014, de 13 de
enero, de la Sección Primera de la Audiencia Provincial de Baleares. Sustituida
posteriormente por Auto de 17 de julio de 2015 del tribunal sentenciador por la
de 8 años de inhabilitación especial para empleo o cargo público y para el
derecho de sufragio pasivo, en aplicación de la ley orgánica 1/2015, de 30 de
marzo, de modificación del Código Penal.
2º) Una vez finalizada la condena de 8 años de inhabilitación, el recurrente solicitó su rehabilitación en la condición de funcionario al amparo del artículo 68.2 del RDLeg 5/2015, de 30 de octubre, por el que se aprueba el texto refundido de la ley del Estatuto Básico del Empleado Público (EBEP) y conforme al cual:
"2. Los órganos de gobierno de las Administraciones Públicas podrán conceder, con carácter excepcional, la rehabilitación, a petición del interesado, de quien hubiera perdido la condición de funcionario por haber sido condenado a la pena principal o accesoria de inhabilitación, atendiendo a las circunstancias y entidad del delito cometido. Si transcurrido el plazo para dictar la resolución, no se hubiera producido de forma expresa, se entenderá desestimada la solicitud".
3º) La resolución administrativa de
fecha 11 de febrero de 2022, objeto del presente recurso
contencioso-administrativo, desestima la solicitud de rehabilitación en
aplicación de lo dispuesto en los arts. 59, 2º y 61 de la Ley 3/2007, de 27 de
marzo, de la Función Pública de la Comunidad Autónoma de las Illes Balears. El
art. 59, 2º dispone que "La separación del servicio cuando deviene firme
tiene carácter definitivo y no es posible la rehabilitación" y el art. 61
limita la posibilidad de rehabilitación en la condición de personal funcionario
a los supuestos de pérdida de nacionalidad o jubilación por incapacidad
permanente. Según la resolución recurrida, el legislador autonómico ha
declinado hacer uso de la potestad discrecional de rehabilitación que contempló
después el EBEP/2015 y que igualmente estaba prevista en la legislación básica
estatal vigente al tiempo de aprobarse la Ley 3/2007, de 27 de marzo: los
artículos 37.3 y 4 del Decreto 315/1964, de 7 de febrero, por el que se aprueba
la Ley articulada de Funcionarios Civiles del Estado y que en el momento de
aprobarse la Ley autonómica 3/2007 tenía una redacción análoga al actual
artículo 68 del EBEP.
4º) Interpuesto recurso de reposición y
no resuelto expresamente el mismo, se accede a la presente vía
contencioso-administrativa en la que se solicitará la anulación del acto y que
con ello esta Sala "ordene la rehabilitación como funcionario de carrera
del cuerpo Auxiliar de la Administración General de la comunidad autónoma de
las Illes Balears del señor Celso, su reingreso al mismo y que se le asigne un
puesto de trabajo conforme a su grado personal consolidado en la misma isla de
su último destino en servicio activo".
En la demanda, se argumentará:
La palmaria contradicción entre el artículo 68.2 del EBEP, que prevé la posibilidad de solicitar la rehabilitación tras la pérdida de la condición de funcionario como consecuencia de condena penal, y el artículo 59.2 de la LFPIB, que la prohíbe taxativamente, debe resolverse aplicando la cláusula de prevalencia del derecho estatal regulada en el artículo 149.3 CE y la disposición adicional cuarta del EBEP, por cuanto el estatuto de la función pública no es materia de competencia exclusiva de esta comunidad autónoma y la disposición autonómica es contraria a la básica estatal;
Que el solicitante de rehabilitación
cumple satisfactoriamente los requisitos contemplados en el artículo 6.2 del
Real Decreto 2669/1998, especialmente en lo relativo a la desconexión total
entre la actividad delictiva y el puesto de trabajo del que fue privado, la
ausencia de lucro personal, y la certeza avalada en la propia sentencia
condenatoria de que actuó exclusivamente siguiendo instrucciones de sus
superiores.
En el ámbito de la CAIB existen
precedentes de rehabilitación de funcionarios separados del servicio en
ejecución de condena penal. Difícilmente se entendería que en dos solicitudes
basadas en supuestos de hecho tan sustancialmente similares se optase por
dictar resoluciones diametralmente opuestas sin menoscabar la fuerza vinculante
de que goza el precedente administrativo en nuestro ordenamiento jurídico.
C) La prevalencia de la legislación
básica estatal sobre la normativa autonómica en materia de régimen estatutario
de la función pública.
Con anterioridad a la Ley 3/2007, de 27 de marzo, de la Función Pública de la Comunidad Autónoma de Illes Balears, el artículo 105 de la Ley 13/1996, de 30 de diciembre, de Medidas Fiscales, Administrativas y del Orden Social, modificando la redacción del artículo 37,4º del texto articulado de la Ley de Funcionarios Civiles del Estado, aprobado por Decreto 315/1964, de 7 de febrero, incorporó a la legislación vigente la figura de la rehabilitación de los funcionarios públicos, indicando que:
"4. Los Órganos de Gobierno de las Administraciones Públicas podrán conceder la rehabilitación, a petición del interesado, de quien hubiera sido condenado a la pena principal o accesoria de inhabilitación, atendiendo a las circunstancias y entidad del delito cometido".
Con posterioridad a la Ley balear 3/2007, de 27 de marzo, el art. 68.2 del RDLeg 5/2015, de 30 de octubre, por el que se aprueba el texto refundido de la ley del Estatuto Básico del Empleado Público estableció un criterio normativo prácticamente idéntico a la Ley estatal anterior fijando que:
"2. Los órganos de gobierno de las Administraciones Públicas podrán conceder, con carácter excepcional, la rehabilitación, a petición del interesado, de quien hubiera perdido la condición de funcionario por haber sido condenado a la pena principal o accesoria de inhabilitación, atendiendo a las circunstancias y entidad del delito cometido. Si transcurrido el plazo para dictar la resolución, no se hubiera producido de forma expresa, se entenderá desestimada la solicitud".
De este modo queda patente la
contradicción entre la normativa básica estatal que permite, excepcionalmente,
la rehabilitación del funcionario condenado a pena de inhabilitación y la norma
legal autonómica balear que lo impide en todo caso.
La disposición final cuarta del EBEP reconoce
la efectividad de las disposiciones autonómicas vigentes sobre función pública
"hasta que se dicten las leyes y normativa reglamentaria de desarrollo de
dicha norma básica estatal". En base a ello, la Administración de la CAIB
invoca que, si la norma básica estatal prevé que "los órganos de gobierno
de las Administraciones Públicas podrán conceder, con carácter excepcional, la
rehabilitación (. . .)", ello supone que la normativa autonómica puede
suprimir esta posibilidad tal y como ha hecho el legislador balear.
Entiende la Administración demandada que
el legislador autonómico ha ejercido sus competencias de desarrollo legislativo
de las bases estatales en materia de régimen estatutario de los funcionarios
públicos de la Administración autonómica y la opción del legislador para
desarrollar y acotar los supuestos en que procede la rehabilitación -teniendo
en cuenta lo dispuesto en las bases estatales- es constitucionalmente lícita y
se ajusta a los cánones de razonabilidad y proporcionalidad. Y argumentó, que
si se entendía que no era así, debía plantearse cuestión de
inconstitucionalidad pues no era de aplicación la cláusula de prevalencia del
art. 149.3 CE ni la doctrina emanada de la STC 102/2016, toda vez que la
normativa estatal vigente al tiempo de aprobarse el precepto autonómico tiene
un contenido análogo al vigente art. 68.2 TRLEEP, de manera que el órgano
judicial no puede dejar de aplicar el precepto autonómico, sino que en el caso
de apreciar contradicción entre este y la legislación básica estatal lo
procedente sería el planteamiento de una cuestión de inconstitucionalidad.
Pues bien, planteada cuestión de
inconstitucionalidad, el TC en auto núm. 32/2025, de 8 de abril
(ECLI:ES:TC:2025:32A) inadmite la cuestión de inconstitucionalidad pero
indirectamente resuelve la controversia nuclear del pleito.
Concretamente resuelve que
"Estaríamos ante un conflicto de normas que podría resolverse directamente
por la Sala de instancia al dictar sentencia, sin que para ello resultara
preciso plantear la cuestión de inconstitucionalidad" pues "de la
cláusula de prevalencia del art. 149.3 CE se deriva una consecuencia
trascendental en relación con las cuestiones de inconstitucionalidad. En
efecto, en caso de que la legislación autonómica, que al tiempo de su
aprobación no resultare contraria a la legislación básica estatal sino que se
limitara a reproducir su texto, llegare a entrar en contradicción con dicha
legislación básica una vez modificada ésta en términos incompatibles con
aquella legislación autonómica, tal conflicto no habría de resolverse con la
derogación de la norma autonómica ni tampoco habría de conducir a su
declaración de inconstitucionalidad y nulidad. En tal caso, la doctrina
constitucional ha establecido que el conflicto de normas se resuelva
"inaplicando la ley autonómica por considerar prevalente la posterior
legislación básica estatal", razón por la cual el planteamiento de la
cuestión de inconstitucionalidad ante este tribunal "resulta por todo ello
innecesario" (STC 102/2016, FJ 6).".
Para ello, toma en consideración que, a
pesar de que al tiempo de aprobarse la LFPIB existía una Ley estatal (LFCE)
que, al igual que luego el EBEP, admitía la posibilidad de rehabilitación de
los funcionarios una vez cumplida la condena, lo cierto es que dicha norma
estatal anterior no tenía carácter básico.
Y analizando si el art. 68 EBEP tiene o
no carácter básico el TC concluye que sí lo tiene.
A continuación, señala que resta por
analizar si efectivamente existe la contradicción entre este precepto estatal y
el art. 59.2 de la Ley del Parlamento de las Illes Balears 3/2007, y en este
punto precisa:
"La respuesta a esta cuestión ha de ser afirmativa pues, efectivamente, la incompatibilidad entre ambos preceptos no solo existe, sino que es imposible de resolver por vía interpretativa, al menos en lo que se refiere al supuesto de separación del servicio como consecuencia de una pena principal o accesoria de inhabilitación absoluta o especial para ocupar cargos públicos, que es cuanto concierne al presente proceso constitucional. Como indica el órgano judicial, "queda patente la contradicción entre la normativa básica estatal que permite, excepcionalmente, la rehabilitación del funcionario condenado a pena de inhabilitación y la norma legal autonómica balear, que lo impide en todo caso".
A tan categórica afirmación de la Sala
de instancia, cabe añadir que no es posible interpretar el art. 68.2 TRLEEP en
el sentido de que deje margen a las comunidades autónomas para decidir si
reconocen o no el instituto de la rehabilitación funcionarial en el supuesto de
pérdida de la condición de funcionario con ocasión de la condena a pena de
inhabilitación. El precepto estatal básico no dice que las leyes de la función
pública dictadas en desarrollo del texto refundido de la Ley del estatuto
básico del empleado público puedan reconocer o no la institución de la
rehabilitación de la condición de funcionario público, sino que la norma hace
alusión a "los órganos de gobierno de las administraciones públicas",
a los que encomienda la decisión de "conceder" o no la rehabilitación
"a petición del interesado", de donde se colige que es el propio
legislador básico estatal el que está dando carta de naturaleza a la
posibilidad de solicitar la rehabilitación, como parte integrante de la
regulación básica de la adquisición y pérdida de la condición de funcionario,
lo que conlleva la correlativa obligación de la administración de valorar tal
solicitud y de resolverla.
e) Recapitulando, resulta que el art.
59.2 de la Ley del Parlamento de las Illes Balears 3/2007 se dictó en ausencia
de previsión en la legislación básica estatal de la figura de la rehabilitación
en la condición de funcionario de carrera. Dicha institución fue introducida,
con carácter de normativa básica estatal, con posterioridad a la aprobación del
art. 59.2 de la Ley del Parlamento de las Illes Balears 3/2007, recogiéndose en
la actualidad en el art. 68.2 TRLEEP, cuyas previsiones resultan incompatibles
con el precepto autonómico cuestionado, al menos en lo que se refiere a los
casos de separación del servicio como consecuencia de una pena principal o
accesoria de inhabilitación absoluta o especial para ocupar cargos públicos.
En consecuencia, nos encontramos ante un
supuesto análogo al resuelto en la STC 204/2016, toda vez que la cuestión de
inconstitucionalidad se dirige contra un precepto autonómico, dictado en
ausencia de norma estatal básica, que resulta incompatible con la que, con tal
carácter, fue aprobada con posterioridad. En estos casos, el conflicto de
normas ha de resolverse con arreglo a lo dispuesto en la cláusula de
prevalencia ex art. 149.3 CE, tal y como ha sido interpretada por la
jurisprudencia constitucional, esto es, inaplicando la ley autonómica por
considerar prevalente la posterior legislación básica estatal. Es esta una
tarea propia de la resolución de un conflicto de aplicación de normas que
incumbe, en primer lugar, a los operadores jurídicos, lo que incluye también,
incuestionablemente, a los jueces y tribunales de lo
contencioso-administrativo, sin que para ello resulte necesario el
planteamiento y eventual estimación de una cuestión de
inconstitucionalidad."
Así pues, el art. 59, 2º LFPIB -precepto
en el que se fundamenta la resolución desestimatoria de la rehabilitación- no
adolece de problema de constitucionalidad, al haber quedado desplazado en su
aplicación por la norma estatal básica (art. 68, 2º EBEP) en cuanto norma
prevalente. Simplemente deviene inaplicable para la resolución de la
controversia.
Por tanto, la negativa a la
rehabilitación solicitada no puede ampararse en la norma autonómica y debe
resolverse de conformidad aplicando lo dispuesto en el art. 68, 2º EBEP conforme
al cual:
"2. Los órganos de gobierno de las Administraciones Públicas podrán conceder, con carácter excepcional, la rehabilitación, a petición del interesado, de quien hubiera perdido la condición de funcionario por haber sido condenado a la pena principal o accesoria de inhabilitación, atendiendo a las circunstancias y entidad del delito cometido. Si transcurrido el plazo para dictar la resolución, no se hubiera producido de forma expresa, se entenderá desestimada la solicitud."
En el aspecto procedimental, ello se
traduce en que la Administración deberá efectuar la valoración de las
circunstancias -de la persona y de la entidad del delito cometido- y tras ello
decidir si procede o no la rehabilitación del interesado.
La invocación del precepto autonómico
que aquí hemos declarado inaplicable ha provocado la ausencia de la valoración
administrativa de las circunstancias que debe preceder a la revisión
jurisdiccional, lo que impide conceder la directa rehabilitación que se
solicita en la demanda.
Como ya se advirtió en el auto
planteando la cuestión de inconstitucionalidad, las valoraciones realizadas al
respecto por esta Sala por exigencia del juicio de relevancia lo eran con
carácter preliminar y sin perjuicio de lo que deba valorar la Administración o
la eventual sentencia en recurso contra valoración negativa.
Procede así, la estimación parcial del
recurso.
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