La sentencia de la Sala de lo
Contencioso Administrativo del Tribunal Supremo, sec. 4ª, de 4 de julio de 2024,
rec. 9062/2022, fija
como doctrina jurisprudencial que cuando el policía local que presta servicios
en régimen de turnos en los que se incluyen turnos de noche y festivos, si esos
servicios se prestan dentro del horario de la jornada ordinaria de trabajo, el
funcionario tiene derecho a su retribución en periodos de vacaciones anuales, incapacidad
temporal, permisos por asuntos propios y demás permisos retribuidos, pues la
especial penosidad que ello implica tiene una traducción en las retribuciones
que se plasma en un específico concepto retributivo que, si se reconoce, se
integra en la retribución ordinaria y regular que se percibe aunque, de hecho,
no se presten esos servicios en período de vacaciones anuales, incapacidad
temporal, permisos por asuntos propios y demás permisos retribuidos.
Un policía local tiene derecho a percibir
los complementos de festividad y nocturnidad durante los períodos de
vacaciones, incapacidad temporal, asuntos propios, y demás permisos
retribuidos, así como el abono de los atrasos correspondientes, pues las horas
de actividad realizadas de noche y en días festivos forman parte del trabajo
normal, ordinario y habitual del recurrente, ya que las retribuciones por
dichos servicios prestados por la noche ("plus de nocturnidad") o en
día festivo ("plus de festividad") no obedecen a una finalidad de gratificar
por un servicio extraordinario ajeno a la jornada normal de trabajo y de
carácter eventual. Al contrario, se trata de una característica del propio
puesto de trabajo, de una retribución ordinaria por los servicios que se
prestan regularmente.
Las horas de actividad realizadas de
noche y en días festivos forman parte del trabajo normal, ordinario y habitual
del recurrente como Policía Local, y sin que puedan incluirse las mismas en el
complemento de productividad.
En consecuencia, al no tener el carácter
de gratificación sino de complemento, que retribuye las singulares condiciones
del puesto de trabajo, el importe de los expresados pluses no puede ser
detraídos de la retribución durante el mes de vacaciones, ni en periodos de
incapacidad temporal, asuntos propios, y demás permisos retribuidos.
Cosa distinta será el concepto por el
que se retribuyen o cómo se cuantifica su importe. En el ámbito de la función
pública local el plazo de prescripción del derecho a reclamar cantidades
adeudadas por los anteriores conceptos es el de cuatro años previsto en la LGP,
visto el silencio a este respecto de la TRLHL, pues es la regla general de los
créditos frente a las Administraciones.
A) Objeto del recuro de casación.
1. Don Desiderio es funcionario del
Cuerpo de la Policía Local del Ayuntamiento de Vigo, categoría C1, nivel 20.
Trabaja en régimen de turnos, esto es, 6 días de trabajo seguidos y 4 días de
descanso, luego habrá prestado servicios en turnos de mañana, tarde o en
horario nocturno, así como en días festivos.
2. El 16 de febrero de 2020 solicitó la
percepción de los complementos de festividad y nocturnidad durante los períodos
de vacaciones, incapacidad temporal, permisos por asuntos propios y demás
permisos retribuidos, así como el abono de los atrasos correspondientes, lo que
se le denegó por resolución de 10 de junio de 2021 de la Junta de Gobierno
Local del Ayuntamiento de Vigo.
3. Según la sentencia de primera
instancia, tal solicitud es una más de las muchas presentadas por agentes de la
Policía Municipal de Vigo entre noviembre de 2019 y noviembre de 2020. Esas
solicitudes han ido variando y la de don Desiderio es de las de un grupo de
agentes cuya solicitud se refería a los complementos antes indicados. Por esta
razón, la sentencia inadmitió la demanda en cuanto al cobro de horas
extraordinarias o de exceso de jornada, pues se trataba de una pretensión nueva
respecto de lo inicialmente solicitado.
4. En cuanto al fondo, la sentencia de
primera instancia rechaza aplicar criterios establecidos por la Jurisdicción
Social, parte de que las retribuciones del funcionario están previstas por ley
y añade lo siguiente:
1º En el Acuerdo regulador de las
condiciones económicas y sociales de los funcionarios del Ayuntamiento de Vigo,
de 28 de diciembre de 1998 (en adelante, el Acuerdo), se incluyó la disposición
transitoria cuarta -ya derogada- que estipulaba que, con cargo al complemento
de productividad, se remunerarían las circunstancias del puesto (nocturnidad,
festividad, trabajo por turnos, toxicidad o trabajo los días 24 y 31 de
diciembre), y que así sería hasta que esas circunstancias se incluyesen en el
complemento específico, lo que ocurriría con la valoración de los puestos de
trabajo y esto ya ha ocurrido.
2º Resalta que lo pretendido por el
demandante infringe el artículo 137.1 de la Ley 2/2015, de 29 de abril, de
empleo público de Galicia, pues los servicios nocturnos y en festivos prestados
fuera de la jornada de trabajo se han remunerado como gratificaciones, como
complemento de desempeño, luego vinculados a su efectiva prestación y así
figura en las nóminas con "clave 220" o con "clave 871" si
son de menos horas. Y si se prestan esos servicios dentro de la jornada, se
remuneran de forma ordinaria como complemento específico del artículo 137.2.b)
de la citada Ley gallega de empleo público.
3º Se trata, por tanto, de una
retribución que no es fija en su cuantía, ni periódica en su devengo, luego no
cabe estandarizar su percepción acumulándola al complemento específico que ya
considera estos aspectos, se percibe de forma fija en su importe y periódica en
su devengo, también en vacaciones y demás descansos retribuidos.
B) EL RECURSO DE CASACIÓN.
1. Comienza el Ayuntamiento de Vigo
recordando que no existen conceptos retributivos sin base legal, por lo que la
sentencia infringe el artículo 24 del Estatuto Básico del Empleado Público,
aprobado como texto refundido por el Real Decreto Legislativo 5/2015, de 30 de
octubre (en adelante, EBEP), y en especial el artículo 23.3 la Ley 30/1984.
Como señaló la sentencia de instancia, lo litigioso no versa sobre el
complemento de productividad.
2. Antes de la valoración de los puestos
de trabajo y como complemento de productividad, don Desiderio pudo haber
percibido los conceptos de nocturnidad y festividad conforme a la disposición
transitoria cuarta del Acuerdo antes citado al que se refiere la sentencia de
primera instancia y que ignora la de apelación impugnada. Así fue de modo
transitorio y una vez valorados los puestos de trabajo, esos conceptos se
incluyeron en el complemento específico; y cuando la nocturnidad y festividad
fuese por servicios prestados fuera de la jornada ordinaria, pasaron a
retribuirse como gratificaciones extraordinarias, esto es, vinculadas a la
efectiva prestación del servicio.
3. En autos lo debatido es si la
remuneración de la nocturnidad y festividad son gratificaciones, o si se
integra en el complemento específico, como retribución fija y periódica. Esto
es ajeno a lo resuelto en la sentencia 1233/2020 de esta Sala, en la que lo
discutido fue la percepción del concepto de nocturnidad y festividad mediante
un complemento de productividad fijo y periódico.
4. Ese pronunciamiento de la sentencia
impugnada implica reconocer el derecho a un concepto creado por esa Sala,
carente de cobertura legal, y discordante con la realidad puesto que se percibe
en el complemento específico como retribución fija y periódica. Más rigurosa es
la sentencia de primera instancia al declarar que sólo cabe abonar como
gratificaciones los excesos de jornada ya sean, además, nocturnos y festivos,
si son efectivamente prestados, en coherencia con el artículo 24.d) EBEP,
artículo 23.3.d) de la Ley 30/1984 y el artículo 6 del Real Decreto 861/1986,
de 25 de abril, de retribuciones de los funcionarios de Administración Local.
5. Insiste en que, tras la valoración de
los puestos de trabajo, los conceptos de nocturnidad y de festividad están
incluidos en el complemento específico, como componentes del mismo, lo que es
distinto de las gratificaciones que retribuyen un servicio extraordinario respecto
de la jornada ordinaria [cfr. artículo 137.2 d) de la Ley gallega 2/2015].
6. La sentencia impugnada crea un
complemento sin base legal al reconocer el derecho a percibir unas
retribuciones periódicamente, aunque no haya prestación efectiva del servicio,
y aunque ya se perciban esos conceptos periódicamente como complemento
específico, o cuando se presta fuera de jornada.
7. En cuanto al plazo de prescripción
para reclamar cantidades, la sentencia aplica un plazo de cinco años y lo hace
remitiéndose a la Ley gallega de Régimen Financiero, cuando es aplicable el
plazo de prescripción de cuatro años del artículo 25 de la Ley 47/2003, de 26
de noviembre, General Presupuestaria (en adelante, LGP).
C) Oposición del policía local.
1.Respecto de la primera cuestión de
interés casacional, alega lo que sigue:
1.º Los miembros de la Policía Municipal
de Vigo perciben sueldo, antigüedad, complementos específicos y de destino, más
dos conceptos retributivos al margen del complemento específico: uno, la
"Gratificación 1" o "clave 220", antes denominada
"nocturnidade/festividade" y que se remunera el complemento de
nocturnidad y festividad litigioso; y otro, la "Gratificación 3" o
"clave 871", antes denominada "Gratificación exceso de
jornada", que remunera el exceso de jornada, incluyendo cuando procede en
este concepto el plus de nocturnidad o festividad en dichas horas de exceso de
jornada.
2.º Este concepto "clave 220"
se percibe en virtud de la disposición transitoria cuarta del Acuerdo ya citado
y se abona al margen del complemento específico; este concepto retribuye el
trabajo del turno ordinario, no extraordinario.
3.º De sus nóminas se deduce qué
servicios debía teóricamente prestar y cuáles fueron los efectivamente
prestados y el motivo de no realizar el previsto, y consta que con la
"clave 220" se le venían abonando las horas de nocturnidad y
festividad efectivamente realizadas, de ahí que no se le abonasen en el mes
correspondiente a las vacaciones anuales.
4.º De esta forma de abonar tal concepto
se deduce que no se le abonan como complemento específico, pese a que son
retribuciones fijas, periódicas e inherentes al puesto. La conclusión es que lo
que se le abona no es una gratificación, sino una retribución fija y periódica
no incluida en el complemento específico pese a que debería estarlo.
5.º De la prueba practicada se deduce el
carácter fijo y periódico del concepto retributivo "clave 220",
"Gratificación 1" que no se incluye en la nómina como complemento
específico. Así se explica que, en el pleno 5 de marzo de 2018 del
Ayuntamiento, instase al Gobierno Local a incorporar las retribuciones
variables por nocturnidad y festividad al complemento específico.
2. Respecto de la segunda cuestión de
interés casacional se remite a un precedente de la Sala de apelación, la
sentencia 348/2020, de 1 de julio (recurso de apelación 15/2020), según la cual
deben abonarse las cantidades correspondientes a los cinco últimos años
(artículo 23 de la Ley gallega de Régimen Financiero y Presupuestaria).
D) Doctrina del Tribunal Supremo sobre el
pago por nocturnidad y días festivos.
1. La cuestión de interés casacional es
doble y la primera parte plantea si, en un sistema de trabajo por turnos, la
retribución de la penosidad que implica el trabajo en horas nocturnas y días
festivos, se integra en la retribución ordinaria - mediante un complemento
específico- lo que lleva a que deba cobrarse durante el período de vacaciones y
otras ausencias como permisos retribuidos o bajas; o si, por el contrario, es
una retribución adicional consistente en gratificaciones por servicios
extraordinarios, luego se condiciona a su efectiva prestación por exceso de
jornada.
2. Antes de abordar tal cuestión
conviene precisar que del enjuiciamiento casacional se excluye la referencia al
Ayuntamiento de Vigo para hacer un juicio lo más coherente con la naturaleza de
este recurso, esto es, un juicio casacional abstracto, generalizable, y no
pegado a las circunstancias, en este caso, de un concreto ayuntamiento. Y
consecuencia de la anterior precisión es que este pronunciamiento casacional
debe alejarse de un juicio de hecho y se parte de los hechos, tal y como se
valoran por la sentencia impugnada.
3. Dicho lo anterior, tenemos que cuando
el funcionario trabaja en régimen de turnos, forma parte de su jornada
ordinaria de trabajo que el servicio lo tenga que prestar en horario de noche y
en días festivos. La especial penosidad que ello implica tiene una traducción
en las retribuciones que se plasma en un específico concepto retributivo que,
si se reconoce, se integra en la retribución ordinaria y regular que se percibe,
aunque, de hecho, no se presten esos servicios en período de vacaciones
anuales, incapacidad temporal, permisos por asuntos propios y demás permisos
retribuidos. Cosa distinta será el concepto por el que se retribuyen o cómo se
cuantifica su importe, lo que esta Sala y Sección abordó en la sentencia del TS
nº 784/2024, de 9 de mayo (recurso de casación 830/2022).
4. Lo expuesto no implica crear un
concepto retributivo sin amparo legal, contrariando la naturaleza estatutaria
de la relación funcionarial, antes bien, se trata de que, si un concepto
retributivo se integra en la nómina funcionarial retribuyendo el trabajo
ordinario y regular, esa retribución se perciba al margen de la efectiva
prestación del trabajo. Lo expuesto lo ha abordado indirectamente esta Sala y
Sección en la sentencia del TS nº 784/2024 antes citada, en la que lo litigioso
se refirió al cálculo del pago de la nocturnidad y festividad en periodo
vacacional. También indirectamente se abordó en la sentencia del TS nº 1677/2019,
de 4 de diciembre (recurso de casación 101/2019); y la misma doctrina se deduce
de la sentencia del TS nº 1233/2020, tantas veces citada en este pleito, o de
las sentencias del TS nº 1054/2020, de 21 de julio y STS nº 771/2022, de 16 de
junio (casaciones 2616/2019 y 420/2020 respectivamente).
5. Distinto es que esos servicios
nocturnos o en festivos se presten fuera de la jornada ordinaria de trabajo por
turnos. En este caso su cobro no se integra en la nómina como un concepto
retributivo permanente o estable, si bien de cálculo variable, sino que esas
horas fuera de jornada se retribuirán como plus, o gratificación, o con la
denominación que proceda, también la de complemento ex artículo 24.d) del EBEP.
En este caso y al margen de qué concepto retributivo se aplique, lo que cuenta
es que sólo se retribuyen esos servicios si realmente se prestan, luego no se
retribuyen si no se prestan, lo que ocurrirá cuando se disfrute de vacaciones,
permisos o licencias o se cause baja por enfermedad.
E) Doctrina del Tribunal sobre el plazo
de prescripción de la reclamación de los complementos de festividad y
nocturnidad durante los períodos de vacaciones, incapacidad temporal, asuntos
propios, y demás permisos retribuidos.
1. La segunda parte de la cuestión de
interés casacional plantea qué plazo de prescripción se aplica para reclamar
cantidades adeudadas por los anteriores conceptos -nocturnidad y festividad-,
si el plazo de cuatro años del artículo 25 de la LGP, o el que señale la
normativa autonómica presupuestaria, en este caso, el plazo de cinco años del
artículo 23 de la Ley gallega de Régimen Financiero.
2. Así planteada, de nuevo ajustamos la
cuestión de interés casacional para entender que lo que se plantea es el plazo
de reclamación de créditos a los entes locales y tal cuestión la resolvemos
aplicando el plazo de prescripción de cuatro años de la LGP por las siguientes
razones:
1º La legislación estatal en materia de
régimen local no regula un plazo de prescripción específico una vez que la
sentencia del Tribunal Constitucional 214/1989 declaró inconstitucional el
artículo 5.E).a) de la Ley 7/1985, de 2 de abril, Reguladora de las Bases del
Régimen Local, que preveía que las Haciendas locales se regirían "por la
legislación general tributaria del Estado y la reguladora de las Haciendas de
las entidades locales, de las que será supletoria la Ley General Presupuestaria
".
2º Ante el silencio de la Ley Reguladora
de las Haciendas Locales, aprobada como texto refundido por el Real Decreto
Legislativo 2/2004, de 5 de marzo, es pacifico aplicar el plazo de cuatro años
del artículo 25 de la LGP pues es la regla general de los créditos frente a las
Administraciones. Así lo viene haciendo la jurisprudencia, por ejemplo, en
materia de contratación pública (cfr. entre otras muchas, la sentencia
877/2024, de 21 de mayo, de la Sección Tercera de esta Sala, recurso de
casación 2524/2021, o la citada en autos, la sentencia 166/2020, de 10 de
febrero, recurso de casación 416/2018, de esta Sección).
3º Este plazo de cuatro años es el que
aplican todas las normas autonómicas en materia de Hacienda y Finanzas con la
excepción de Galicia y Murcia, cuyas leyes de 1999, luego anteriores a la
vigente LGP, no se han reformado para seguir la senda de fijar el plazo general
de cuatro años. Que deba aplicarse esa regulación casi unánime no es por una
suerte de criterio plebiscitario, pero alguna relevancia tendrá desde la
igualdad de los ciudadanos ante las Administraciones, tanto la legislación
estatal como la autonómica confluyen unificando el plazo de prescripción, luego
no hay razón para excluir a la Administración Local.
4º Así lo entendió la sentencia de 23 de
noviembre de 1996, de esta Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal
Supremo, antigua Sección Sexta (apelación 10.821/1991), más la que en ella se
cita. Dictada a raíz de la sentencia del Tribunal Constitucional 214/1989 antes
citada, consideró aplicable a las entidades locales el entonces plazo de
prescripción de cinco años del artículo 46 de la Ley General Presupuestaria,
aprobada como texto refundido por Real Decreto-Legislativo 1091/1988, de 23 de
diciembre.
5º La razón que ofreció esa sentencia
fue "... la necesaria integración del sistema jurídico para salvar
cualquier insuficiencia o laguna, [por lo que] consideramos que es aplicable a
la prescripción de los créditos contra las Haciendas Locales el plazo de cinco
años ..." ante el vacío creado al declararse inconstitucional el artículo
5.E).a) de la LRBRL. Cámbiese cinco por cuatro años y LGP de 1988 por la
vigente, y el criterio sigue siendo válido; es más, atendiendo a la evolución
de la normativa en esta cuestión, la sentencia razona cómo siempre se ha
seguido este criterio de unificar los plazos de prescripción.
F) RESOLUCIÓN DE LAS PRETENSIONES Y
APLICACIÓN AL CASO.
1. Conforme a lo expuesto, y a los
efectos del artículo 93.1 de la LJCA, declaramos lo siguiente:
1º Cuando el funcionario presta
servicios en régimen de turnos en los que se incluyen turnos de noche y
festivos, si esos servicios se prestan dentro del horario de la jornada
ordinaria de trabajo, el funcionario tiene derecho a su retribución en periodos
de vacaciones anuales, incapacidad temporal, permisos por asuntos propios y
demás permisos retribuidos.
2º En el ámbito de la función pública
local el plazo de prescripción del derecho a reclamar cantidades adeudadas por
los complementos de festividad y nocturnidad durante los períodos de
vacaciones, incapacidad temporal, asuntos propios, y demás permisos retribuidos,
es el de cuatro años. previsto en el artículo 25 de la LGP.
2. Aplicado lo anterior resolvemos las
pretensiones del recurso de casación en estos términos:
1º En cuanto a la primera cuestión de
interés casacional, se desestima el recurso de casación del Ayuntamiento de
Vigo por ajustarse la sentencia impugnada a lo declarado a efectos
casacionales. En este punto estamos a la valoración de las pruebas hechas por
la Sala de apelación, que concluye que en los meses de vacaciones anuales, así
como en otras situaciones en las que no se prestan servicios, no figura en las
nóminas de don Desiderio la "clave 220" que retribuye los servicios
por turnos de noche y festivos dentro de la jornada ordinaria de trabajo.
2º En cuanto a la aplicación del plazo
de prescripción, sí se estima el recurso de casación del Ayuntamiento de Vigo.
A estos efectos rige el plazo general de cuatro años de los créditos frente a
las Administraciones y en particular, respecto de los entes locales. No es por
tanto aplicable el plazo de cinco años que viene manteniendo la Comunidad
Autónoma Gallega pues, aparte de regir respecto de su Administración, esa
normativa financiera y presupuestaria evidencia su desactualización respecto
del plazo general de cuatro años que rige para el sector público estatal, así
como para las restantes Comunidades Autónomas.
3. En consecuencia, si bien la sentencia
impugnada es acertada en lo que se refiere a la primera cuestión de interés
casacional -no así en la segunda-, optamos por casarla y anularla para poder
resolver con mayor claridad y seguridad el litigio y las pretensiones en él
ejercitadas. Por tanto, se casa y anula la sentencia impugnada dictada en
apelación y, ya como tribunal de apelación, estimamos el recurso de apelación
de don Desiderio, por lo que se revoca y se anula la sentencia de primera
instancia y se estima en parte el recurso contencioso-administrativo en estos
términos:
1º Se declara el derecho de don
Desiderio a percibir la retribución por días festivos y nocturnidad durante los
períodos de vacaciones, situaciones de incapacidad temporal, días de libre
disposición y demás permisos retribuidos. Y se estima igualmente el derecho a
percibir las horas extraordinarias o de exceso de jornada con arreglo a la
fórmula contenida en el hecho segundo de la demanda.
2º Se declara que los efectos
retroactivos del anterior pronunciamiento se extiendan al abono de las
cantidades que resulten, correspondientes a los cuatro años inmediatamente
anteriores a la fecha de su solicitud inicial.
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