1º) La Sección Tercera
de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo ha dictado una
sentencia en la que fija la doctrina de cómo debe interpretarse a partir de
ahora el principio acusatorio en el ámbito del derecho administrativo, declarando que dicho
principio en este ámbito (a diferencia de lo que sucede en al ámbito penal),
debe modularse de tal forma que el órgano competente para resolver un
expediente sancionador puede imponer una sanción, modificando, para ello, la
calificación jurídica efectuada por el órgano instructor, siempre que no se
base en la consideración de hechos distintos de los hechos determinados en la
fase de instrucción, y se respete el derecho de defensa, en los términos
establecidos en el artículo 90.2 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del
Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas
2º) El alcance y
definición del principio acusatorio ha sido precisado en la sentencia del
Tribunal Supremo de fecha 22 de octubre de 2020, rec. 4535/2019, a propósito de
la facultad del órgano de instrucción para modificar la calificación jurídica
formulada por el instructor. En lo que aquí interesa, se resume la doctrina del
principio acusatorio de la siguiente forma:
"Este principio
acusatorio, según la doctrina del Tribunal Constitucional, determina que nadie
puede ser condenado por cosa distinta a la que se le ha acusado y de la que,
por tanto, haya podido defenderse, entendiéndose por cosa no únicamente un concreto
devenir de acontecimientos, un factum, sino también la perspectiva jurídica,
que delimita de un cierto modo ese devenir:
"[...] La doctrina
de este Tribunal, en relación con el principio acusatorio, ha establecido que
si bien este principio no aparece expresamente mencionado entre los derechos
constitucionales que disciplinan el proceso penal, hay que reconocer como protegidos
en el art. 24.2 CE ciertas garantías que configuran los elementos estructurales
de dicho principio, que trasciende el derecho a ser informado de la acusación,
ya que quedan vinculados, además, con los derechos constitucionales de defensa
y a la imparcialidad judicial (así, STC 113/2018 , de 29 de octubre , FJ 3). A
ello se ha añadido que entre el haz de garantías protegidas por el art. 24.2 CE
conformadoras del principio acusatorio (i) se encuentra la de que nadie
puede ser condenado por cosa distinta de la que se le ha acusado y de la que,
por lo tanto, haya podido defenderse, habiendo precisado a este respecto que
por 'cosa' no puede entenderse únicamente un concreto devenir de acontecimientos,
un factum, sino también la perspectiva jurídica que delimita de un cierto modo
ese devenir y selecciona algunos de sus rasgos, pues el debate contradictorio
recae no solo sobre los hechos, sino también sobre su calificación jurídica; (ii)
la íntima relación existente entre el principio acusatorio y el derecho a la
defensa implica la exigencia de que el imputado tenga posibilidad de rechazar
la acusación que contra él ha sido formulada tras la celebración del necesario
debate contradictorio en el que haya tenido oportunidad de conocer y rebatir
los argumentos de la otra parte y presentar ante el órgano judicial los
propios, tanto los de carácter fáctico como los de naturaleza jurídica; (iii)
este derecho de defensa contradictoria determina la obligación del órgano
judicial de pronunciarse dentro de los términos del debate, tal y como han sido
formulados por la acusación y la defensa, lo cual, a su vez, significa que en
última instancia ha de existir siempre correlación entre la acusación y el
fallo de la sentencia, y (iv) esa sujeción no es tan estricta como para
impedir al órgano judicial modificar la calificación de los hechos enjuiciados
en el ámbito de los elementos que han sido o han podido ser objeto de debate
contradictorio, de manera que no se produce infracción constitucional alguna
cuando el juez valora los hechos y los calibra de modo distinto a como venían
siéndolo, siempre y cuando ello no suponga la introducción de un elemento o
dato nuevo al que, dado su lógico desconocimiento, no hubiera podido referirse
la parte para contradecirlo en su caso (así, por ejemplo, STC 172/2016 , de 17
de octubre , FJ 10).".
En la sentencia del Tribunal
Constitucional 47/2020, de 15 de junio, se fija el alcance del principio
acusatorio en el proceso penal, desde la perspectiva de respetar el deber de
congruencia respecto de la pretensión punitiva, en los siguientes términos:
"[...] Así pues,
la vinculación entre la pretensión punitiva sostenida por las partes acusadoras
y el fallo de la sentencia judicial, como contenido propio del principio
acusatorio, implica que el órgano de enjuiciamiento debe dictar una resolución congruente
con lo solicitado por aquellas. Lo cual responde a la necesidad no solo de
garantizar las posibilidades de contradicción y defensa, sino también de
respetar la distribución de funciones entre los distintos participantes en el
proceso penal (arts. 117 y 124 CE). De este modo, el análisis del respeto a la
garantía del deber de congruencia entre acusación y fallo, por parte de una
resolución judicial, debe venir dado no solo por la comprobación de que el
condenado ha tenido la oportunidad de debatir contradictoriamente los elementos
de la acusación, sino también por la comprobación de que el órgano de
enjuiciamiento no ha comprometido su imparcialidad asumiendo funciones
acusatorias que constitucionalmente no le corresponden (STC 155/2009, FJ 4,
siguiendo a la STC nº 123/2005 , de 12 de mayo ).
3º) De otra parte, en
cuanto al alcance del deber de congruencia respecto a la pretensión punitiva,
el juzgador queda constitucionalmente sometido a un doble condicionamiento:
fáctico y jurídico.
El condicionamiento fáctico viene determinado por los hechos objeto de
acusación, de modo que ningún hecho o acontecimiento que no haya sido
delimitado por la acusación, como objeto para el ejercicio de la pretensión
punitiva, podrá ser utilizado para ser subsumido como elemento constitutivo de
la responsabilidad penal; el órgano judicial, en última instancia, no podrá
incluir en el relato de hechos probados elementos fácticos que varíen
sustancialmente la acusación, ni realizar la subsunción con ellos. El
condicionamiento jurídico queda constituido, a su vez, por la calificación
que de esos hechos realice la acusación y la consiguiente petición
sancionadora. Ahora bien, atendiendo a las propias facultades de
pronunciamiento de oficio que tiene el juzgador penal, por las cuestiones de
orden público implicadas en el ejercicio del ius puniendi, el juez podrá
condenar por un delito distinto del solicitado por la acusación siempre que sea
homogéneo con él y no implique una pena de superior gravedad, de manera que la
sujeción de la condena a la acusación no puede ir tan lejos como para impedir
que, el órgano judicial, modifique la calificación de los hechos enjuiciados en
el ámbito de los elementos que han sido o han podido ser objeto de debate
contradictorio (STC nº 155/2009 , FJ 4, y jurisprudencia allí citada)."
4º) De este cuerpo de
doctrina extraemos las siguientes conclusiones:
1.ª.- La imposición de una sanción más grave que la anunciada en la propuesta de resolución exige nuevo trámite de audiencia si ello deriva de hechos distintos a los contenidos en la propuesta o si es consecuencia de una modificación de la calificación jurídica de los mismos.
2.ª.- Tampoco puede imponerse sanción más grave sin previa audiencia, si ello es consecuencia del rechazo de circunstancias modificativas que hubieren sido tenidas en cuenta en la propuesta de resolución. (En concreto, las citadas sentencias del Tribunal Supremo de 30 de octubre de 2013 -recurso n.º 2184/2012- y 21 de mayo de 2014 -recurso n.º 492/2013-, se refieren a una causa de atenuación de la responsabilidad, regulada en el artículo 66 de la Ley 15/2007, de 3 de Julio, de Defensa de la Competencia, que fue apreciada en la propuesta de resolución y rechazada, sin audiencia previa, en la resolución sancionadora).
3.ª.- La jurisprudencia no es uniforme a la hora de determinar si es necesaria una repetición del trámite de audiencia cuando la resolución sancionadora asume los hechos tal como los refirió el instructor en su propuesta y tampoco varía su calificación jurídica, apartándose de la propuesta únicamente en la determinación del exacto importe de la sanción dentro del abanico o intervalo correspondiente a esa calificación jurídica. No obstante, parece que la jurisprudencia más reciente se inclina por exigir también en estos casos un nuevo trámite de audiencia”.
Por ello, con base en
la referida jurisprudencia de esta Sala del Tribunal Supremo, así como a la
doctrina del Tribunal Constitucional, sostenemos que, en el caso enjuiciado en
este recurso de casación, no resultaba procedente que el Tribunal de instancia
declarase la nulidad de las sanciones impuestas por infracción del principio
acusatorio,
puesto que rechazamos que la Comisión Nacional de los Mercados y la Competencia
hubiere vulnerado el principio acusatorio, tal como debe entenderse protegido
en el artículo 24 de la Constitución, ya que constatamos que en la tramitación
del procedimiento sancionador se han respetado las garantías procedimentales
que se derivan del referido precepto constitucional, ya que se ha preservado el
principio de separación entre el órgano instructor y el órgano resolutor, así
como el derecho de defensa y el derecho a ser informado de la acusación.
Cabe tener en cuenta,
al respecto, el iter procedimental seguido por la Sala de Supervisión
Regulatoria de la Comisión Nacional de los Mercados y la Competencia, que, tras
culminar la fase de instrucción y formularse la propuesta de resolución de 17
de octubre de 2016, que propugnaba el sobreseimiento del expediente al apreciar
que cabía exonerar de responsabilidad a Radio Popular, S.A., por la supuesta
comisión de tres infracciones de carácter grave tipificadas en el artículo 58.8
de la Ley General de Comunicación Audiovisual, porque aprecia que ninguno de
los anuncios sobre bebidas alcohólicas estaban dirigidos a menores, decidió
conceder trámite para formular alegaciones, en relación con la valoración de
los hechos objeto del procedimiento, que fue cumplimentado en tiempo y forma
por el presunto responsable.
Procede, así mismo,
significar que esta Sala no comparte la tesis argumental que desarrolla la
defensa letrada de la entidad recurrente, que, partiendo como premisa de la
interpretación del artículo 89.1 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del
Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas, que
delimita el alcance de las facultades del órgano instructor del procedimiento
sancionador, en orden a decretar el archivo del expediente, (que, entre otras
circunstancias, procede cuando los hechos probados no constituyan, de modo
manifiesto, infracción administrativa), entiende que existen razones para
considerar que también la calificación jurídica de los hechos como no
constitutivos de infracción administrativa vincula al órgano competente para
resolver el expediente sancionador, de modo que no podía calificar como
infractores los hechos si la propuesta de resolución concluye que no son
constitutivos de infracción alguna, porque supone desapoderar al órgano
competente para resolver de la potestad sancionadora reconocida en la
legislación de carácter sustantiva, que, al regular el régimen jurídico de las
infracciones y sanciones, pretende garantizar la tutela de los bienes jurídicos
protegidos.
5º) Sobre la formación
de jurisprudencia referida a la aplicación del principio acusatorio en los
procedimientos administrativos sancionadores, y acerca de la interpretación de
los artículos 18 y 20.3 del Real Decreto 1398/1993, de 4 de agosto, por el que
se aprueba el Reglamento del Procedimiento para el Ejercicio de la Potestad
Sancionadora.
De acuerdo con los
razonamientos expuestos en el precedente fundamento jurídico, esta Sala, dando
respuesta a la cuestión planteada en este recurso de casación, que presentan
interés casacional objetivo para la formación de jurisprudencia, formula la siguiente
doctrina jurisprudencial:
El principio
acusatorio, que constituye una de las garantías estructurales del proceso
penal, cuya protección se reconoce por el artículo 24.2 de la Constitución,
vinculado al derecho de defensa, al derecho a un proceso con todas las
garantías y al derecho a ser informado de la acusación, debe modularse cuando
se trate de su aplicación en el procedimiento administrativo sancionador, de
modo que, a diferencia de la transcendencia que tiene en el proceso penal, en
este ámbito no comporta que el órgano competente para resolver un expediente
sancionador no pueda imponer una sanción, modificando, para ello, la
calificación jurídica efectuada por el órgano instructor, siempre que no se
base en la consideración de hechos distintos de los hechos determinados en la
fase de instrucción (salvo en el supuesto en que se hayan practicado
actuaciones complementarias para su concreción definitiva en la ulterior fase
decisoria), y se respete el derecho de defensa, en los términos establecidos en
el artículo 20 del Real Decreto 1398/1993, de 4 de agosto, por el que se
aprueba el Reglamento del Procedimiento para el Ejercicio de la Potestad
Sancionadora, (en la actualidad el artículo 80.2 de la Ley 39/2015, de 1 de
octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones
Públicas).
www.gonzaleztorresabogados.com
928 244 935
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