No debe computarse, a los efectos del complemento por mínimos, la subvención pública obtenida por la beneficiaria de una pensión de jubilación del régimen general de la Seguridad Social para la rehabilitación de su vivienda en orden a la pertinente adaptación a las limitaciones derivadas de su edad.

 

La sentencia de la Sala de lo Social del Tribunal Supremo, sec. 1ª, de 8 de mayo de 2024, nº 674/2024, rec. 497/2022, considera que no debe computarse, a los efectos del complemento por mínimos, la subvención pública obtenida por la beneficiaria de una pensión de jubilación del régimen general de la Seguridad Social para la rehabilitación de su vivienda en orden a la pertinente adaptación a las limitaciones derivadas de su edad.

La subvención concedida no persigue el incremento del patrimonio del beneficiario ni encaja en el concepto de "plusvalía o ganancia patrimonial", sino que es una subvención que pretendía garantizar el derecho constitucional al acceso a una vivienda digna.

A) Objeto de la litis.

1. El núcleo del debate suscitado en casación unificadora por el INSS gira en torno a la determinación de si debe computarse, a los efectos del complemento por mínimos, la subvención pública obtenida por la beneficiaria de una pensión de viudedad del régimen general de la Seguridad Social para la rehabilitación de su vivienda (actuaciones en grupos de viviendas en manzanas residenciales degradadas).

La sentencia recurrida, del Tribunal Superior de Justicia de Asturias de 16 de noviembre de 2021 (RS. 2048/2021), confirmó la de instancia que estimó la demanda de la actora y declaró su derecho al percibo del complemento por mínimos que le fue reconocido en 2018, condenando al ente gestor a realizar la regularización de este, disponiendo no haber percepción indebida de prestaciones.

De la resultancia fáctica de la sentencia se constata que la demandante venía percibiendo pensión de viudedad complementada a mínimos; que el Ayuntamiento de Gijón, por Acuerdo de 28 de diciembre de 2018, concedió otorgar una subvención para actuaciones en grupos de viviendas en manzanas residenciales degradadas. En la distribución de la subvención a la actora le correspondió un importe de 4.676,91 €. El INSS dictó resolución el 18 de noviembre de 2020 por la que consideró que los ingresos de la actora, al haber percibido la citada parte alícuota de la subvención, superaban el límite de ingresos fijado para la percepción del complemento a mínimos en el año 2018, declarando una percepción indebida de 3.308,76 euros en el periodo comprendido entre el 1 de enero y el 31 de diciembre de 2018. La Sala argumenta, en esencia, que la calificación de la subvención pública destinada a la rehabilitación de la vivienda que proceda a efectos impositivos no trasciende a otros campos del derecho, concretamente al de la seguridad social, puesto que no persigue incrementar el patrimonio del beneficiario ni encaja en el concepto de plusvalía o ganancia patrimonial.

2. El Fiscal, tras constatar el presupuesto de contradicción, informa que la doctrina correcta se encuentra en la sentencia invocada como contradictoria, cuyos argumentos reproduce, en tanto que al remitirse el art. 59.1 LGSS  a la legislación fiscal, la subvención para la rehabilitación concedida tiene la consideración fiscal de ganancia patrimonial, al no estar relacionada con ninguna actividad profesional de aquélla y, en consecuencia, en la declaración de la renta esta ayuda se integraba en la base imponible general, lo que conllevaría la estimación del recurso.

B) Infracción del art. 59.1 de la Ley General de la Seguridad Social, en relación con el art. 33 de la Ley 35/2006, de 28 de noviembre, del Impuesto sobre la Renta de las Personas Físicas.

1. Considera el recurrente (INSS) que la sentencia impugnada infringe el art. 59.1 de la Ley General de la Seguridad Social, en relación con el art. 33 de la Ley 35/2006, de 28 de noviembre, del Impuesto sobre la Renta de las Personas Físicas, y argumenta que la remisión del primero de los preceptos citados a la Ley 35/2006 conlleva la consideración de la subvención percibida por la actora -en atención particularmente al art. 33 de esta norma- de rendimiento incompatible con el percibo de mínimos, sin que pueda extenderse la aplicación por analogía del art. 33.4. b) de la LRIRPF. Y que, desde la perspectiva tributaria, una subvención -aquí para la rehabilitación de la vivienda habitual- ligada a un elemento patrimonial no afecto a la actividad económica es una ganancia patrimonial sometida al impuesto.

Sobre cuestión sustancialmente idéntica a la que ahora constituye el objeto de este recurso, esta Sala IV del TS dictó sentencia el 12 de diciembre de 2023 (rcud 1073/2021), que fue seguida por otras muchas (por todas, las ya citadas SSTS 245/2024, de 8 de febrero, rcud. 4077/2021 y 256/2024, y de 9 de febrero, rcud 4108/2020). En ella exponíamos el marco normativo determinante para el análisis de la controversia.

Reproducíamos el invocado art. 59 LGSS/2015 (Complementos para pensiones inferiores a la mínima), el cual establece:

"1. Los beneficiarios de pensiones contributivas del sistema de la Seguridad Social, que no perciban rendimientos del trabajo, del capital o de actividades económicas y ganancias patrimoniales, de acuerdo con el concepto establecido para dichas rentas en el Impuesto sobre la Renta de las Personas Físicas, o que, percibiéndolos, no excedan de la cuantía que anualmente establezca la correspondiente Ley de Presupuestos Generales del Estado, tendrán derecho a percibir los complementos necesarios para alcanzar la cuantía mínima de las pensiones, siempre que residan en territorio español, en los términos que legal o reglamentariamente se determinen.

Los complementos por mínimos serán incompatibles con la percepción por el pensionista de los rendimientos indicados en el párrafo anterior, cuando la suma de todas las percepciones mencionadas, excluida la pensión que se vaya a complementar, exceda el límite fijado en la correspondiente Ley de Presupuestos Generales del Estado para cada ejercicio.

A efectos del reconocimiento de los complementos por mínimos de las pensiones contributivas de la Seguridad Social, de los rendimientos íntegros procedentes del trabajo, de actividades económicas y de bienes inmuebles, percibidos por el pensionista y computados en los términos establecidos en la legislación fiscal, se excluirán los gastos deducibles de acuerdo con la legislación fiscal. (...)".

Su precedente (art. 50 RD-legislativo 1/1994) los regulaba de esta manera:

"Los beneficiarios de pensiones del sistema de la Seguridad Social, en su modalidad contributiva, que no perciban rentas de capital o trabajo personal o que, percibiéndolas, no excedan de la cuantía que anualmente establezca la correspondiente Ley de Presupuestos Generales del Estado, tendrán derecho a percibir los complementos necesarios para alcanzar la cuantía mínima de las pensiones, en los términos que legal o reglamentariamente se determinen".

Por su parte, el art. 33 de la Ley 35/2006 dispone que: "1. Son ganancias y pérdidas patrimoniales las variaciones en el valor del patrimonio del contribuyente que se pongan de manifiesto con ocasión de cualquier alteración en la composición de aquél, salvo que por esta Ley se califiquen como rendimientos. (...)". Y su art. 85, intitulado "Imputación de rentas inmobiliarias", tiene el tenor siguiente: "En el supuesto de los bienes inmuebles no afectos a actividades económicas, ni generadores de rendimientos del capital, excluida la vivienda habitual y el suelo no edificado, tendrá la consideración de renta imputada la cantidad que resulte de aplicar el 2 por ciento al valor catastral, determinándose proporcionalmente al número de días que corresponda en cada período impositivo".

Señalábamos así mismo que el RD-Ley 19/2021, de 5 de octubre, de medidas urgentes para impulsar la actividad de rehabilitación edificatoria en el contexto del plan de recuperación, transformación y resiliencia (tácitamente sustituido por la Ley 10/2022, de 14 de junio), "incluyó medidas en el ámbito de la fiscalidad y mejoras en el régimen de las comunidades de propietarios, y otras sobre la financiación a las actuaciones de rehabilitación. Indicaba, precisando sus circunstancias, que no se tendrían en cuenta en el IRPF ayudas públicas para realizar rehabilitaciones, y contemplaba deducciones para realizar obras de mejora de la eficiencia energética de las viviendas".

Y al igual que sucede en el presente caso, aunque la Ley 12/2023, de 24 de mayo, por el derecho a la vivienda, tampoco había entrado en vigor en el momento del hecho causante, señalábamos en la sentencia cuyo criterio seguimos, que resultaba útil destacar alguna de las aseveraciones que dicha norma contiene. "Así la relativa a que el derecho de propiedad de la vivienda queda delimitado por su función social y comprende como deber: "b) [el] Mantenimiento, conservación y, en su caso, rehabilitación de la vivienda en los términos de esta ley, de la legislación de ordenación territorial, urbanística y de vivienda, y de los instrumentos aprobados a su amparo.".

Finalizábamos la exposición normativa reseñando lo establecido en el art. 275 punto 4 de la LGSS, regulador del subsidio de desempleo de nivel asistencial, pero cuya naturaleza y finalidad es coincidente con los complementos por mínimos, y al respecto indicábamos: "A efectos de determinar los requisitos de carencia de rentas y, en su caso, de responsabilidades familiares, se considerarán como rentas o ingresos computables cualesquiera bienes, derechos o rendimientos derivados del trabajo, del capital mobiliario o inmobiliario, de las actividades económicas y los de naturaleza prestacional, salvo las asignaciones de la Seguridad Social por hijos a cargo y salvo el importe de las cuotas destinadas a la financiación del convenio especial con la Administración de la Seguridad Social. También se considerarán rentas las plusvalías o ganancias patrimoniales, así como los rendimientos que puedan deducirse del montante económico del patrimonio, aplicando a su valor el 100 por ciento del tipo de interés legal del dinero vigente, con la excepción de la vivienda habitualmente ocupada por el trabajador y de los bienes cuyas rentas hayan sido computadas, todo ello en los términos que se establezcan reglamentariamente.".

Aludía la sentencia en el punto 2 de su Fundamento de Derecho tercero, a la jurisprudencia que ha examinado el contenido de los complementos necesarios para alcanzar la cuantía mínima de las pensiones, reproduciendo lo que en relación con su configuración declaró la sentencia de esta Sala IV de 22 de abril de 2010, rcud. 1726/2009: "a) el "complemento a mínimos" es el importe suplementario de las pensiones generadas por las cotizaciones de los interesados, a fin de alcanzar la "cuantía mínima" de las pensiones, no respondiendo al objetivo -propio de la prestación mejorada- de sustituir una renta, sino al asistencial de paliar una situación de necesidad; b) su reconocimiento no atiende a los parámetros de la pensión [alta, carencia, cotizaciones..], sino exclusivamente a la referida falta de ingresos económicos; c) la propia denominación -"complementos"- pone de manifiesto que no tienen sustantividad propia, sino la accesoria de acompañantes de la pensión que suplementan; d) conforme al art. 86.2.b) LGSS (EDL 2015/188234), tienen "naturaleza no contributiva" y su financiación habrá de hacerse con aportaciones del Estado al Presupuesto de la Seguridad Social [siquiera con la larga moratoria prevista por DT Cuarta LGSS (EDL 2015/188234), tras la redacción de la Ley 24/2001, de 27/Diciembre (EDL 2001/50207)]; e) existen innegables analogías con las previsiones establecidas para las pensiones no contributivas [fecha de extinción; obligación de comunicar variaciones sustanciales...]; y f) a diferencia de toda pensión en modalidad contributiva, la concurrencia de los requisitos no se exige en una exclusiva fecha [la del "hecho causante"], sino que han de acreditarse año tras año.

Por todas estas razones, la conclusión que se nos impone es la de que los "complementos a mínimos" son prestaciones de naturaleza eminentemente asistencial y complementaria de las pensiones contributivas, respecto de las que mantiene una clara autonomía [conceptual y jurídica], siquiera guarden con ella íntima conexión genética y funcional.".

En cuanto a la finalidad de los complementos destacábamos lo que a este respecto declaramos en STS de 7 de febrero de 2023, rcud. 2950/2019, con remisión a los precedentes (SSTS de 22 de noviembre de 2005, rcud. 5031/2004 y de 21 de marzo de 2006, rcud. 5090/2004): "En un estado definido constitucionalmente como social y democrático, tal complemento de prestación debe garantizar unos ingresos suficientes, por bajo de los cuales se está en situación legal de pobreza, a toda persona que dedicó su vida al trabajo, ocurrida la contingencia que lo separa de la actividad. Esta finalidad resulta evidente del texto del 50 de la LGSS, cuando ordena computar a los efectos de alcanzar ese límite las cantidades percibidas como rentas del capital o del trabajo personal, supuestos en los que la norma se refiere a cantidades percibidas y no a cantidades devengadas" (...) "No se puede olvidar que el artículo 41 CE obliga a la Seguridad Social a garantizar la asistencia y prestaciones sociales suficientes ante situaciones de necesidad.".

Partiendo como límite de referencia utilizado por el art. 59 LGSS, para tener derecho al complemento por mínimos, no percibir rendimientos del trabajo, del capital o de actividades económicas y ganancias patrimoniales, de acuerdo con el concepto establecido para dichas rentas en el Impuesto sobre la Renta de las Personas Físicas, interpretamos la norma en la sentencia referenciada de 12 de diciembre de 2023 (rcud 1073/2021) entendiendo que aunque "Una primera aproximación a tal dicción, en relación con parte de los preceptos arriba transcritos, podría abocar a la solución otorgada por la sentencia referencial cuando computa la subvención correspondiente a la rehabilitación de la vivienda de la actora en orden a la superación de límites", no obstante, "esa exégesis se alejaría exponencialmente de la naturaleza, configuración y finalidad del denominado complemento a mínimos.

En este punto hemos de acudir una vez más a pronunciamientos anteriores de la Sala. La STS de 21 de noviembre de 2019, rcud. 1116/2017, analizaba precisamente el contenido del art. 59.1 de la LGSS aseverando en primer término que "que no se genera el derecho cuando el beneficiario de la pensión percibe cualquier clase de rendimiento económico proveniente de alguna de las fuentes de ingreso a las que se refieren los precitados arts. 59.1 LGSS y concordante de las Leyes anuales de PGE, por encima de la cuantía que fije el legislador para cada anualidad como límite de lo que considere situación legal de pobreza". Se detenía expresamente en la frase del precepto que explicita la opción del legislador de concordar el concepto de rendimientos (en ese caso) con "el concepto establecido para dichas rentas en el Impuesto sobre la Renta de las Personas Físicas", aludiendo de igual forma a las ganancias patrimoniales, que, sin embargo, no figuraban relatadas en el precedente art. 50 RD-leg 1/1994.

El supuesto entonces enjuiciado tenía como centro nuclear el cómputo dentro del rendimiento del capital inmobiliario de la imputación de renta a efectos del IRPF del 2% del valor catastral de los bienes inmuebles no generadores de rendimiento del capital. Tenía en cuenta, por tanto, el patrimonio del que pudiere ser titular el beneficiario de prestaciones de seguridad social de naturaleza asistencial, a la hora de establecer los límites de rentas que dan derecho a la percepción de los complementos. Pero con la precisión inferida del "vigente art. 275. 4 LGSS en materia de subsidio de desempleo de nivel asistencial, cuya naturaleza y finalidad es coincidente con los complementos por mínimos", que en su inciso final excepciona la vivienda habitual".

2. Al igual que sucede en el actual litigio, en la sentencia que transcribimos la subvención obtenida del Ayuntamiento también lo era respecto del domicilio de la beneficiaria. La comunidad de propietarios percibía la subvención para la rehabilitación y el ingreso que comportaba se anudaba a cada piso o local según la cuota de participación con relación al total del valor del bien inmueble, tal y como se extraía de la Ley 49/1960, de 21 de julio, sobre Propiedad Horizontal (EDL 1960/55), sirviendo esa cuota a su vez, de módulo para concretar la participación en las cargas y beneficios por razón de la pertenencia a la comunidad. Pero todo ello sin olvidar que el beneficiario de la subvención mantiene la obligación de "realizar la actividad o proyecto, o cumplir el fin o propósito que fundamenta la concesión de la subvención o ayuda, así como la justificación ante el órgano concedente de la realización de la actividad", sin que el importe de la subvención o ayuda pudiera alcanzar una cuantía que, aisladamente o en concurrencia con otras subvenciones o ayudas, superase el coste de la actividad o proyecto a desarrollar por el beneficiario, tal y como exigían las Ordenanzas del Ayuntamiento.

De todo ello concluíamos que "ninguna partida cabría destinar a otros fines como el de revertir una posición por debajo del umbral de la pobreza. Ciertamente es el patrimonio del beneficiario final el que resulta mejorado con la ejecución de tales obras de rehabilitación subvencionadas, pero que aquí lo son, se insiste, respecto de la vivienda habitual de la parte actora".

En definitiva, acudíamos a la esencia misma del complemento a mínimos -"configurado como un mecanismo de garantía de ingresos suficientes para paliar situaciones de necesidad y pobreza de quienes son beneficiarios de pensiones contributivas de cuantía reducida y con escasos recursos económicos"- para erradicar una interpretación que condujese a que una subvención pública obtenida para la rehabilitación de la vivienda habitual y destinada a tal fin, constituyera una ganancia patrimonial que operara como límite de su derecho, porque con dicha subvención no se puede eliminar la situación límite de quienes perciben pensiones de cuantía tal que son acreedoras de ser complementadas con mínimos, máxime cuando en ocasiones el proyecto o fin para el que se concede es de ejecución obligatoria.

Para cohonestar este planteamiento con la remisión a la normativa fiscal efectuada por el art. 59 LGSS, concluíamos que "La consideración fiscal de ganancia patrimonial se restringe a la declaración tributaria así conformada en el lapso objeto de discusión, pero no muta ni altera en estos supuestos los límites del umbral de la pobreza para el percibo del complemento a mínimos", y en sus conclusiones finales la sentencia aplicaba aquí la salvedad que respecto de la vivienda habitual resultaba del art. 275.4 de la citada norma, cuando de ganancia patrimonial se habla, citando en apoyo de esta interpretación las sentencias de esta Sala IV TS dictadas en materia de subsidio de desempleo y umbral de rentas -aunque respecto de un periodo precedente-, de 16 de noviembre de 2010, rcud. 1125/2010, y la que en ella se cita de 14 de diciembre de 2001, rcud. 2544/2001, destacando el fundamento de la misma que señalaba: "En ausencia de rendimientos efectivos de bienes muebles o inmuebles de que disponga el solicitante o la unidad familiar, estos se valorarán según las normas establecidas para el Impuesto sobre la Renta de las Personas Físicas, con excepción, en todo caso, de la vivienda habitualmente ocupada por el solicitante y su familia" (...) "Interpretada esta excepción en relación con el art. 47 de la Constitución a la luz de lo dispuesto en el art. 3.1 del Código Civil, debe concluirse afirmando que la subvención oficial recibida por el solicitante no puede computase como renta al efecto de determinar el nivel de ingresos para percibir el subsidio de desempleo.

Una interpretación diferente conduciría a conclusiones ilógicas e injustas, pues se primaria a quien dispone en propiedad de una vivienda sobre el que carece de ella y obtiene una subvención para conseguirla, subvención que ha de invertirse necesariamente en el inmueble para su ocupación como vivienda habitual y que por ello debe seguir el mismo régimen que ésta a los efectos que el propio precepto establece: su exclusión como rendimiento computable para entender cumplido el requisito de la carencia de rentas.".

3. La sentencia impugnada se ajusta a la antedicha doctrina. Sus razonamientos, con remisión a otros precedentes, resultan comprensivos de la consideración de que la subvención concedida no persigue el incrementar del patrimonio del beneficiario ni encaja con propiedad en el concepto de "plusvalía o ganancia patrimonial". Al efecto resultan relevantes las previsiones del art. 33.4 b) de la Ley 35/2006, reguladora del IRPF, cuando exceptúa del impuesto las ganancias patrimoniales derivadas de transmisiones de vivienda habitual por mayores de 65 años o por personas en situación de dependencia severa o de gran dependencia, infiriendo la voluntad legislativa de excluir al colectivo de pensionistas de cargas tributarias relacionadas con incrementos de patrimonio asociados a sus viviendas familiares, además de la consideración extraída de la Ley 38/2003, de 17 de noviembre, General de Subvenciones, al configurar estas como una técnica de fomento de determinados comportamientos considerados de interés general, e incluso un procedimiento de colaboración entre la Administración Pública y los particulares, para la gestión de actividades de interés público.

Se concluye así que la subvención concedida a la beneficiaria lo que pretendía era garantizar su derecho constitucional al acceso a una vivienda digna (art. 47 de la CE).

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