La
sentencia de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de
Justicia de Madrid, sec. 3ª, de 20 de enero de 2026, nº 23/2026, rec. 163/2023, declara que la Dirección General de
Ordenación de la Seguridad Social no puede denegar la revisión de pensiones por
agravamiento de enfermedad basándose exclusivamente en la competencia del
órgano de jubilación, sino que debe tramitar el procedimiento administrativo
correspondiente para evaluar el agravamiento mediante dictamen vinculante.
Cuando
un funcionario público jubilado por incapacidad permanente solicita la revisión
de su pensión por agravamiento de enfermedad, la Dirección General de
Ordenación de la Seguridad Social debe tramitar el procedimiento administrativo
correspondiente para evaluar dicho agravamiento mediante dictamen vinculante
del Equipo de Valoración de Incapacidades, sin que pueda denegar la revisión
por considerar que la competencia corresponde exclusivamente al órgano de
jubilación.
El
tribunal otorga razón parcialmente al recurrente, considerando que la
denegación de la revisión de la pensión por parte de la Dirección General de
Ordenación de la Seguridad Social es contraria a derecho al basarse en una
interpretación restrictiva de su competencia. Se establece que debe
retrotraerse el procedimiento administrativo para que se tramite la revisión del grado de
incapacidad mediante el procedimiento previsto en el Real Decreto 710/2009, con emisión de dictamen vinculante por
el Equipo de Valoración de Incapacidades. No se declara directamente la
procedencia del incremento de la pensión ni la incapacidad absoluta sin
la previa tramitación del procedimiento. El fallo estima parcialmente el
recurso, anulando la resolución impugnada y ordenando la retroacción y
tramitación del procedimiento de revisión.
La
sentencia clarifica que la Dirección General de Ordenación de la Seguridad
Social no puede denegar la revisión de pensiones por agravamiento de enfermedad
basándose exclusivamente en la competencia del órgano de jubilación, sino que
debe tramitar el procedimiento administrativo correspondiente para evaluar el
agravamiento mediante dictamen vinculante, garantizando así el derecho a la
revisión de la situación de incapacidad.
A)
Introducción.
Un
trabajador solicitó la revisión de su pensión de jubilación por agravamiento de
enfermedad, petición que fue denegada por la Dirección General de Ordenación de
la Seguridad Social, tras lo cual interpuso recurso contencioso-administrativo.
¿Es
competente la Dirección General de Ordenación de la Seguridad Social para
denegar la revisión de la pensión de jubilación por agravamiento de enfermedad
sin tramitar el procedimiento administrativo correspondiente y emitir el
dictamen vinculante del Equipo de Valoración de Incapacidades?.
Se
considera que la Dirección General de Ordenación de la Seguridad Social no es
competente para denegar la revisión sin tramitar el procedimiento
administrativo; procede anular la resolución y retrotraer las actuaciones para
que se inicie el procedimiento de revisión con emisión del dictamen vinculante.
La
competencia para el reconocimiento y revisión del grado de incapacidad
corresponde al órgano de jubilación y al Equipo de Valoración de Incapacidades,
conforme al Real Decreto 710/2009 y la Ley de Clases Pasivas del Estado, que
establecen que la revisión debe realizarse mediante procedimiento
administrativo con dictamen vinculante, y la denegación sin este trámite es
contraria a derecho.
B)
Los antecedentes que han traído a las partes a esta "litis" se pueden
resumir así:
-
Por resolución del Ministerio de Defensa, de 25 de noviembre de 2020, se
reconoció al recurrente una pensión ordinaria de retiro por inutilidad
permanente, con fecha de retiro 7 de septiembre de 2020 y efectos económicos, 1
de octubre del mismo año.
-
Con fecha 29 de junio de 2022, el recurrente presentó un escrito solicitando el
incremento de la pensión de jubilación por agravamiento de enfermedad, que fue
denegado por resolución de la Dirección General de Ordenación de la Seguridad
Social, de fecha 20 de septiembre de 2022. Interpuesto recurso de reposición
contra dicha resolución, la que lo desestima es el acto administrativo contra
el que se dirige este contencioso-administrativo.
El
fundamento único que sustenta el pronunciamiento administrativo recurrido y el
primer motivo de oposición a las pretensiones de la demanda que se contiene en
la contestación a la misma se basa en la siguiente consideración: la
competencia para reconocimiento de incapacidades y el grado de las mismas es
competencia del Ministerio de Defensa, con base en el criterio de sus
tribunales médico-periciales, tal y como se contempla en el apartado 6 de la
disposición adicional sexta del Real Decreto-ley 15/2020, de 21 de abril, de
medidas urgentes complementarias para apoyar la economía y el empleo, el cual
establece que se mantienen las competencias que la Sanidad Militar tiene para
realizar los reconocimientos médicos en los expedientes de insuficiencia de
condiciones psicofísicas y su posible relación con el servicio, así como para
declarar el grado de discapacidad, significando que los dictámenes de la
Sanidad Militar tienen carácter preceptivo y vinculante; mientras que, conforme
al artículo 11.1 del texto refundido de la Ley de Clases Pasivas del Estado,
TRLCPE, aproado por Real Decreto Legislativo 670/1987, de 30 de abril,
corresponde al Instituto Nacional de la Seguridad Social la competencia para el
reconocimiento de los derechos pasivos y la concesión de las prestaciones de
Clases Pasivas. De acuerdo con el artículo 28.3 del mismo texto legal, la
jubilación será acordada por el órgano competente. De esta normativa se sigue
un reparto de competencias, que atribuye al órgano de la jubilación la facultad
de declarar al funcionario jubilado por incapacidad, señalando el grado de
afectación (total, absoluto o gran invalidez ) en función del correspondiente
dictamen oficial; mientras que el INSS (Dirección General de Ordenación de la
Seguridad Social), una vez recibida la resolución de jubilación, viene
compelido a reconocer la pensión que corresponda a lo declarado en esa resolución,
sin que quepan interferencias entre uno y otro órgano en el ejercicio de las
respectivas funciones conferidas.
C)
Así planteada la cuestión, solo resta remitirnos al criterio que de forma
reiterada ha aplicado esta Sala y sección a asuntos similares al de autos, con
base en la doctrina de la Sala Tercera del Tribunal Supremo. Ese criterio pasa
por distinguir dos tipos de casos:
a)
de un lado, aquéllos en que la resolución de la Dirección General de Ordenación
de la Seguridad Social recurrida deniega la solicitud de revisión de la
pensión, o de aplicación de la exención en el IRPF por agravamiento de la
enfermedad o dolencia que determinó la jubilación por incapacidad, tras
seguirse un procedimiento al efecto y entrando a analizar el fondo de la
reclamación. En estos casos, el interesado se sometió a examen y dictamen
evaluador del EVI, que fue contrario a su solicitud de agravamiento; y combatió
su criterio con los medios de prueba que consideró oportunos. En estos casos,
que hemos contemplado en sentencias como, por ejemplo, la nº 20/2025, de 8 de
enero de 2025 (P.O. nº 1301/2022); o en la nº 25/2025, de la misma fecha, en
P.O. nº 1523/2022, la cuestión es esencialmente probatoria y procede entrar a
valorar la existencia o no del agravamiento alegado y, por ende, de las pruebas
practicadas para determinar si concurre el mismo.
b)
de otro lado, aquellos casos en los que la petición de reconocimiento de un
agravamiento de la patología no ha sido objeto de un procedimiento al efecto,
ni el interesado se ha sometido a examen y dictamen evaluador del EVI, para
evaluar ese agravamiento, sino que directamente se ha rechazado la petición,
por entenderse que dicho pronunciamiento corresponde al órgano de jubilación,
bien en la resolución originaria que declaró la jubilación, o bien con
posterioridad a su dictado. Salvo algún caso particular en que la
administración no formulase oposición a las pretensiones de la demanda (cfr.
sentencia nº 18/2025, de 8 de enero, en P.O. nº 983/2022), el criterio que
observamos es el que se expresa, por ejemplo, en nuestra sentencia nº 519/2025,
de 4 de julio (P.O. nº 936/2022), en la que analizábamos un supuesto en que la
resolución allí recurrida también denegaba solicitud del actor de que se
declarase la exención del IRPF de su pensión por agravamiento de enfermedad, al
no haber sido reconocida la incapacidad o inutilidad que inhabilite para toda
profesión u oficio por el órgano de jubilación en el momento del retiro. Aunque
en dicha sentencia el criterio de la administración entendía que la
inhabilitación para realizar cualquier clase de trabajo debía producirse en el
momento del hecho causante, es decir, en el momento de declararse el retiro por
inutilidad, la "ratio" es similar a la del caso de autos: la
resolución de la D.G. de Ordenación de la Seguridad Social consideraba, como en
este caso, que no le corresponde la competencia para revisar la incapacidad
declarada por el órgano de jubilación. Y ese criterio ha sido rechazado por la
sala Tercera del Tribunal Supremo, como hemos recordado en sentencias de esta
Sala y sección nº 79/2023, en P.O. nº 1644/2021; en la de veintinueve de enero
de dos mil veinticinco, P.O. nº 519/2022; o en la nº 501/2025, de 18 de junio
de 2025, P.O. nº 2060/2022, además de la ya citada anteriormente nº 519/2025.
Concretamente en esta última, en la que la administración demandada rechazaba
idéntica petición a la aquí examinada, por el mismo motivo, esto es, por
entender que la decisión sobre el agravamiento corresponde al órgano de la
jubilación, decíamos:
"Sobre
la problemática planteada ya se ha pronunciado la Sección Cuarta de la Sala de
lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo en Sentencia de 22 de abril
de 2021 (recurso de casación 4427/2019 ) declarando en lo que interesa al
objeto de este recurso lo siguiente en el Fundamento Jurídico Sexto:
"La segunda cuestión de interés casacional objetivo es si existe contradicción entre el art. 2 del Real Decreto 710/2009 y el art. 15 de la Ley de Clases Pasivas del Estado, en relación con el art. 27 de la Ley de Seguridad Social de los Funcionarios Civiles del Estado.
Siguiendo un orden cronológico, la Ley de Clases Pasivas del Estado no contempla distintos grados de incapacidad a efectos de la pensión de jubilación, sino que su art. 28.2.c) habla de una única situación de " incapacidad permanente". A ello hay que añadir que el art. 15 del propio texto legal permite la revisión de dicha situación únicamente en dos supuestos: primero, cuando el reconocimiento del derecho a la pensión por incapacidad permanente se haya hecho con carácter provisional; y segundo, cuando la posibilidad de revisión esté expresamente prevista en el acto de reconocimiento del derecho a la pensión por incapacidad, o en una disposición general.
En cuanto a la Ley de Seguridad Social de los Funcionarios Civiles del Estado, es cierto que su art. 23 clasifica la incapacidad permanente en varios grados: parcial, total, absoluta y gran invalidez . La incapacidad total es la que inhabilita para la función habitual, mientras que la incapacidad absoluta es la que inhabilita para cualquier profesión u oficio. Más adelante, en materia de revisión de la situación de incapacidad, el art. 27 dispone lo siguiente: "[...] 1. La calificación y, en su caso, las revisiones de las situaciones de incapacidad permanente se llevarán a cabo de acuerdo con las normas que regulan el sistema de derechos pasivos y, cuando proceda, con las establecidas en materia de rehabilitación de los funcionarios públicos en el ámbito de la Administración General del Estado, y surtirán efectos respecto de todas las prestaciones que pudieran derivarse de dicha situación. 2. En los supuestos de incapacidad no previstos en el Régimen de Clases Pasivas del Estado, la calificación de aquélla corresponderá a los órganos que determine el Reglamento General del Mutualismo Administrativo [...]".
De
la norma legal transcrita cabe extraer dos conclusiones. La primera es que los funcionarios
públicos jubilados por incapacidad permanente tienen derecho a que se revise su
situación si sobreviene alguna circunstancia que agrave su estado de salud. La
otra conclusión es que dicha revisión debe hacerse con arreglo a la legislación
de clases pasivas del Estado o, en lo no previsto por ésta, ajustándose a la
regulación del mutualismo administrativo. Nada de esto resulta contradictorio
con lo dispuesto por el art. 2 del Real Decreto 710/2009: lejos de ello, dicho
precepto reglamentario permite expresamente el incremento de la pensión cuando
se verifique un agravamiento de la salud del interesado que lo inhabilite para
el ejercicio de cualquier profesión u oficio.
La
respuesta a la segunda cuestión de interés casacional objetivo es, así, que no
hay contradicción entre el art. 2 del Real Decreto 710/2009 y el art. 15 de la
Ley de Clases Pasivas del Estado, en relación con el art. 27 de la Ley de
Seguridad Social de los Funcionarios Civiles del Estado ".
Y
añade en el Fundamento Jurídico Séptimo: " [...] Cosa distinta es que
dicha revisión pudiera no dar lugar a un incremento de la cuantía de una
pensión que ya se calcula sobre el 100% del haber regulador. Pero se trata de
una eventualidad sobre la que no se pronuncia la sentencia impugnada: ésta se
limita a reconocer el derecho a que se tramite el correspondiente procedimiento
administrativo, sin decir siquiera que éste deba necesariamente desembocar en
la revisión solicitada. Además, la revisión de la situación de incapacidad
podría surtir efectos fuera del ámbito de la pensión de jubilación, por lo que
no cabe decir que este litigio carezca de objeto útil. Dicho esto, el derecho a
la revisión de las situaciones de incapacidad está expresamente reconocido por
el art. 27 de la Ley de Seguridad Social de los Funcionarios Civiles del
Estado, al que ha de estarse>.
En
el Real Decreto 710/2009, de 17 de abril, por el que se desarrollan las
previsiones de la Ley 2/2008, de 23 de diciembre, de Presupuestos Generales del
Estado para 2009, en materia de pensiones de Clases Pasivas y de determinadas
indemnizaciones sociales tras establecer en su art. 2 la posibilidad de
incrementar la cuantía de la pensión para el caso de que con posterioridad al
reconocimiento de la pensión de jubilación o retiro por incapacidad permanente
para el servicio o inutilidad se produjera un agravamiento de la enfermedad o
lesión del interesado, que le inhabilitara para el desempeño de toda profesión
u oficio, siempre que tal circunstancia acaeciera antes del cumplimiento de la
edad de jubilación o retiro forzoso, se podrá incrementar la cuantía de la
pensión hasta el cien por ciento de la que le hubiese correspondido por
aplicación de las normas generales de cálculo que rijan para este tipo de
pensiones y de acuerdo con las normas de procedimiento reguladas en la sección
2.ª del presente capítulo, declarando que el incremento de la cuantía de la
pensión sólo procederá cuando el interesado esté incapacitado para toda
profesión u oficio, como consecuencia del agravamiento de la enfermedad o
lesión que motivó la declaración de jubilación o retiro por incapacidad
permanente para el servicio o inutilidad, se establece en su sección segunda
las normas procedimentales que deben ser observadas para el reconocimiento del
incremento de la pensión ante la solicitud del interesado exigiendo (art.4) que
con la misma el interesado deberá aportar las pruebas e informes médicos que se
le hubieran realizado, en los que conste el agravamiento de la enfermedad o
lesión que motivó la jubilación o el retiro.
Y
establece el art. 5. 1 "En caso de jubilación por incapacidad permanente
para el servicio, una vez recibida la solicitud del interesado, la Dirección
General de Costes de Personal y Pensiones Públicas se dirigirá a la Dirección
Provincial del Instituto Nacional de la Seguridad Social de la provincia en que
tenga su residencia el interesado, remitiendo una copia del dictamen evaluador
que motivó la declaración de jubilación, junto con los informes o pruebas
aportados por aquél, a efectos de que dicha Dirección Provincial provea lo
necesario para que el Equipo de Valoración de Incapacidades emita el preceptivo
dictamen de carácter vinculante, relativo a la eventual incapacidad actual del
interesado para el desempeño de toda profesión u oficio, como consecuencia del
agravamiento de la enfermedad o lesión que motivó la declaración de jubilación.
A
tal fin, serán de aplicación las normas contenidas en el artículo 2 de la Orden
de 22 de noviembre de 1996, del Ministerio de la Presidencia, por la que se
establece el procedimiento para la emisión de dictámenes médicos a efectos del
reconocimiento de determinadas prestaciones de Clases Pasivas."
Por
todo lo expuesto es procedente la estimación parcial del recurso en orden a que
con retroacción de las actuaciones se inicie el procedimiento, por el órgano
administrativo competente, para la revisión si fuera procedente del grado de
incapacidad de la recurrente, sin que sea procedente sin la previa tramitación
declarar como interesa la actora su incapacidad permanente como absoluta".
De
lo transcrito se sigue que procede estimar el recurso
contencioso-administrativo en la parte en la que se pide la anulación del acto
administrativo recurrido, por ser contraria a derecho la decisión de denegar la
petición por incompetencia de la D.G. de Ordenación de la Seguridad Social para
conocer de la misma. Sin embargo, no procede declarar, sin más, la procedencia
de le revisión por agravamiento de la situación de incapacidad, sin que se haya
tramitado un procedimiento al efecto, con emisión de dictamen por el órgano de
evaluación.
La
propia demanda dice que el actor interesó una revisión por agravamiento de la
enfermedad y la administración demandada ni tan siquiera ha entrado a examinar
si concurre o no el presupuesto de la revisión de las enfermedades que
determinan un cambio en el tipo de incapacidad padecida, basándose para ello en
el artículo 28.1 del TRLCPE. Es por ello que procede retrotrae las actuaciones
y debe tramitarse la solicitud de revisión del grado de incapacidad del
recurrente, a efectos de determinar si debe ser declarado afecto a una
incapacidad permanente en el grado de absoluta, con las consecuencias legales
inherentes a dicha declaración, incluida la exención prevista en el artículo
7.g) de la Ley 35/2006, de 28 de noviembre, del Impuesto sobre la Renta de las
Personas Físicas.
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