La sentencia de la Sala de lo Contencioso
Administrativo del Tribunal Supremo, sec. 3ª, de 11 de junio de 2026, nº
735/2026, rec. 5643/2023,
fija como doctrina jurisprudencial que la referencia que Reglamento de ayudas a
las víctimas de delitos violentos y contra la libertad sexual, aprobado por el
RD 738/1997, de 23 de mayo, hace a la convivencia entre la persona fallecida y
sus progenitores, constituye un requisito para el reconocimiento de la ayuda a
favor de los padres de la persona fallecida y tal requisito de convivencia de
los padres con la persona fallecida es contrario a la Ley 35/1995, de 11 de
diciembre, de ayudas y asistencia a las víctimas de delitos violentos y contra
la libertad sexual, en cuanto incurre en ultra vires al añadir una condición
adicional no prevista legalmente.
El Supremo anula el inciso:
"vinieran conviviendo con éste", del art. 5.2 del RD 738/1997 de 23
mayo de 1997.
El Supremo avala que padres de víctimas
de asesinato puedan recibir ayuda por la muerte de un familiar aunque no
convivieran con este.
El Tribunal Supremo señala que "la
dependencia económica puede darse tanto si hay convivencia como si no". "Requerir
la convivencia supone añadir un nuevo requisito que no está, ni necesaria ni
directamente, relacionado con la situación en la que los gastos o las cargas de
la persona progenitora se satisfacen en su parte más sustancial por el hijo o
la hija”. A su juicio, la cohabitación "puede tener lugar sin que haya
dependencia económica entre los convivientes y, al contrario, la dependencia
económica puede darse sin que exista convivencia".
A) Introducción.
La madre de una víctima de un delito
violento fatal solicitó una ayuda económica prevista para víctimas indirectas,
la cual fue denegada por la Administración al no acreditar convivencia con su
hija fallecida y cuya dependencia económica fue cuestionada, situación que fue
objeto de recurso judicial.
¿Es la convivencia entre los
progenitores y la persona fallecida un requisito imprescindible para acreditar
la dependencia económica y así otorgar la ayuda prevista en la Ley 35/1995 y su
Reglamento, o dicha convivencia constituye solo una presunción que puede ser
superada con otra prueba de dependencia económica?.
Se determina que la convivencia exigida
en el Reglamento de ayudas como requisito para acreditar dependencia económica
de progenitores respecto a la persona fallecida es contraria a la Ley 35/1995 y
constituye una exigencia adicional no prevista legalmente; por tanto, dicha
convivencia no es un requisito indispensable sino una presunción que puede ser
desvirtuada, estableciéndose un cambio doctrinal que anula la exigencia de
convivencia regulada en el Reglamento.
El artículo 2.3.d) de la Ley 35/1995
únicamente requiere la dependencia económica para considerar a los padres
beneficiarios, sin exigir convivencia, mientras que el artículo 5.2 del Real
Decreto 738/1997 añade esta última como requisito, lo que excede las facultades
reglamentarias y vulnera la reserva de ley, por lo que se establece que la
dependencia económica puede existir sin convivencia y ésta no puede ser
condición sine qua non para otorgar la ayuda.
B) Objeto y planteamiento del recurso de
casación.
1. La sentencia impugnada.
La sentencia impugnada en este recurso
de casación, de 1 de marzo de 2023, dictada por la Sección Primera de la Sala
de este orden jurisdiccional del Tribunal Superior de Justicia de Murcia,
estimó el recurso contencioso-administrativo número 550/2021, deducido contra
la denegación de una ayuda solicitada al amparo de la Ley 35/1995, de 11 de
diciembre, de ayudas y asistencia a las víctimas de delitos violentos y contra
la libertad sexual (en adelante, Ley 35/1995), por la madre cuya hija falleció
a consecuencia de la comisión de uno de esos delitos violentos .
La Administración, primero la Dirección
General de Costes de Personal y luego la Comisión Nacional de Ayudas y
Asistencia a las Víctimas de Delitos Violentos y contra la Libertad Sexual,
fundó la denegación en que no se había acreditado la convivencia entre la
víctima directa y la solicitante, como exige el artículo 5.2 del Reglamento de
ayudas a las víctimas de delitos violentos y contra la libertad sexual (en
adelante, Reglamento de ayudas), en relación con el artículo 2.3.d) de la Ley
35/1995.
La Sala de instancia viene a sostener en
la sentencia impugnada que, como con detalle se recoge en los antecedentes, el
elemento determinante de la concesión de la ayuda es la dependencia económica,
de modo que la convivencia supone una presunción de la existencia de tal
dependencia, que puede concurrir aunque no haya convivencia, sin que ésta
constituya un requisito para acceder a la ayuda, ya que, de ser así, se iría en
contra del artículo 2.3.d) de la Ley 35/1995, que no lo establece.
2. El auto de admisión.
El auto de admisión del recurso de
casación considera necesario que hagamos un pronunciamiento sobre si la
referencia que el artículo 5.2 del Reglamento de ayudas hace a la convivencia
entre la persona fallecida y sus progenitores supone una presunción de que
existe dependencia económica o un requisito imprescindible para acreditar la
dependencia, así como si, en este último caso, este requisito de convivencia es
o no contrario a la Ley 35/1995.
A estos efectos, identifica como reglas
jurídicas que, en principio, debemos interpretar, los artículos 2.3.d) de la
Ley 35/1995 y 5.2 del Reglamento de ayudas.
3. Posiciones de las partes.
A. El escrito de interposición del
recurso de casación.
El escrito de interposición del recurso
de casación comienza exponiendo los antecedentes de interés para rechazar que
el artículo 5.2 del Reglamento de ayudas suponga una extralimitación respecto
del artículo 2 de la Ley 35/1995, como ha entendido la sentencia impugnada.
En primer lugar, dice, el Reglamento de
ayudas desarrolla el artículo 2.3.d) de la Ley 35/1995 exigiendo la convivencia
como condición para que concurra el requisito de la dependencia económica, en
el sentido de que la apreciación de la dependencia económica de los padres con
el fallecido precisa: a) la convivencia entre padres y víctima directa; b) que
los padres convivan con el fallecido a expensas del mismo; y c) que no perciban
ingresos por una suma superior a un porcentaje del IPREM correspondiente.
Considerar que el requisito de la dependencia económica se puede estimar
cumplido sin que exista la convivencia supone una abierta infracción del
Reglamento de ayudas y una interpretación de la norma legal que excede sus
límites razonables, por cuanto el propio artículo 5 del Reglamento, en el
apartado 3, señala supuestos en los que se atenúa la exigencia de la
convivencia.
En segundo lugar, el requisito de
convivencia exigido por el Reglamento de ayudas no infringe la Ley 35/1995,
pues la desarrolla, posibilitando la aplicación práctica de una exigencia con
alto grado de indeterminación. No cabe duda de que convivir con otra persona a
expensas de la misma constituye una manifestación primordial de dependencia
económica.
Finalmente, sale al paso de la
invocación que la sentencia impugnada hace de la dictada en la causa penal que
condenó al causante del fallecimiento -y constató la dependencia económica de
la madre respecto de la hija fallecida-, pues esta sentencia penal no permite
eximir a la interesada de acreditar las condiciones legales para obtener la
ayuda reclamada, además de que la "dependencia económica" a la que se
refiere el Tribunal penal queda circunscrita al ámbito de la responsabilidad
civil derivada del delito , diferente al que ahora interesa.
Tras ello, sostiene que la posición
expuesta ha sido avalada por este Tribunal Supremo en la sentencia de 19 de
julio de 2017 (recurso 784/2016).
En suma, postula la estimación del
recurso de casación, la anulación de la sentencia recurrida y la desestimación
de la pretensión de la demandante en la instancia, al ser conforme al
ordenamiento jurídico la denegación de la ayuda solicitada, ya que los
requisitos establecidos en el artículo 5.2 del Reglamento de ayudas para
acreditar la dependencia económica de los padres respecto de su hijo fallecido
víctima de un delito violento se ajustan a lo previsto en el artículo 2 de la
Ley 35/1995, no incurriendo en extralimitación reglamentaria.
B. La oposición al recurso de casación.
El escrito de oposición al recurso de
casación, una vez delimitadas algunas cuestiones del debate, resalta que ni la
Ley 35/1995 ni el Reglamento de ayudas exigen al progenitor víctima indirecta
del fallecimiento del hijo la convivencia con éste como requisito sine qua non
para conceder la ayuda.
El artículo 2.3.d) de la Ley 35/1995 no
exige tal convivencia, sino, exclusivamente, que el progenitor dependa
económicamente del hijo fallecido.
Y el artículo 5.2 del Reglamento de
ayudas tampoco exige tal convivencia, lo que sería contrario a la Ley 35/1995,
sino que establece una presunción de que, en casos de convivencia, sin llegar
al límite de ingresos establecido, se da por acreditado el requisito de la
dependencia económica, liberando al solicitante de tener que acreditar este
extremo.
Así, advierte de que, si el legislador
hubiere querido fijar esa convivencia como requisito, lo habría dicho
expresamente, sin que reglamentariamente se pueda establecer un requisito no
exigido por la Ley 35/1995.
Sentado lo anterior, resalta que el
único hecho controvertido es la falta de convivencia, sin que la Administración
haya valorado el resto de los requisitos que legalmente pudieren ser exigidos
para conceder la ayuda, señalando los siguientes extremos: a) que la
solicitante es la única víctima indirecta , ya que se encuentra divorciada y el
otro progenitor percibe rentas superiores al límite fijado normativamente; b)
las cuantías referentes en el caso: y c) la ayuda máxima, el nivel de renta de
la interesada y el subsidio que percibe como único medio de subsistencia.
Tras compartir la indicación de la parte
recurrente de que la convivencia a expensas de otra persona es una clara
manifestación de dependencia económica, advierte de que también es posible la
dependencia económica sin convivencia, exponiendo algunos ejemplos que
acreditarían esta circunstancia.
Por último, rechaza que la sentencia de
esta Sala de 19 de julio de 2017 avale la tesis de la parte recurrente, pues lo
que exige es la dependencia económica en todo caso, que, según ha expuesto,
puede darse sin convivencia.
C) Marco jurídico.
1. Normativa aplicable.
Habida cuenta de que el Convenio Europeo
sobre indemnización a las Víctimas de Delitos Violentos , hecho en Estrasburgo
el 24 de noviembre de 1983 y ratificado por España por Instrumento de 20 de
octubre de 2001, no contiene reglas sobre los requisitos para la concesión de
ayudas a las víctimas indirectas , son nuestras disposiciones internas las que
debemos considerar:
- Por un lado, de la Ley 35/1995, de 11
de diciembre, de ayudas y asistencia a las víctimas de delitos violentos y
contra la libertad sexual, el apartado 3 del artículo 2:
"Artículo 2. Beneficiarios.
[...]
3. Son beneficiarios a título de
víctimas indirectas , en el caso de muerte, y con referencia siempre a la fecha
de ésta, las personas que reúnan las condiciones que se indican a continuación:
a) El cónyuge del fallecido, si no
estuviera separado legalmente, o la persona que hubiera venido conviviendo con
el fallecido de forma permanente con análoga relación de afectividad a la de
cónyuge, con independencia de su orientación sexual, durante, al menos, los dos
años anteriores al momento del fallecimiento, salvo que hubieran tenido
descendencia en común, en cuyo caso bastará la mera convivencia.
b) Los hijos del fallecido, que
dependieran económicamente de él, con independencia de su filiación o de su
condición de póstumos. Se presumirá económicamente dependientes del fallecido a
los hijos menores de edad y mayores incapacitados.
c) Los hijos que, no siéndolo del
fallecido, lo fueran de las personas contempladas en el párrafo a) anterior,
siempre que dependieran económicamente de aquél.
d) En defecto de las personas
contempladas por los párrafos a), b) y c) anteriores, serán beneficiarios los
padres de la persona fallecida si dependieran económicamente de ella.
[...]"
- Por otro lado, del Reglamento de
ayudas a las víctimas de delitos violentos y contra la libertad sexual,
aprobado por el Real Decreto 738/1997, de 23 de mayo, el artículo 5:
"Artículo 5. Dependencia económica.
1. A efectos del reconocimiento de la
ayuda en favor de las personas incluidas en el artículo 2.3, párrafos b) y c)
de la Ley, se entenderá que un beneficiario dependía económicamente del
fallecido cuando aquél viniera conviviendo con éste a sus expensas y en la
fecha del fallecimiento no percibiera, en cómputo anual, rentas o ingresos de
cualquier naturaleza, superiores al 150 por 100 del salario mínimo
interprofesional, también en cómputo anual, vigente en dicho momento.
2. Se entenderá que los padres del
fallecido dependían económicamente del mismo cuando aquéllos vinieran
conviviendo con éste a sus expensas y en la fecha del fallecimiento no
percibieran conjuntamente, con independencia del régimen económico matrimonial,
en cómputo anual, rentas o ingresos de cualquier naturaleza superiores al 225
por 100 del salario mínimo interprofesional, también en cómputo anual, vigente
en dicho momento.
Si al tiempo del fallecimiento sólo
conviviera con el hijo uno de los padres, se considerará que existe dependencia
económica cuando éste en dicho momento viviera a sus expensas y no viniera
percibiendo, en cómputo anual, rentas o ingresos de cualquier naturaleza
superiores al 150 por 100 del salario mínimo interprofesional, también en
cómputo anual, vigente en el referido momento.
3. Se entenderá, en todo caso, que la
separación transitoria de las personas mencionadas en los apartados anteriores,
motivada por razón de estudios, trabajo, tratamiento médico, rehabilitación u
otras causas similares no rompe el requisito de la convivencia entre el
fallecido y el beneficiarlo."
Cabe reseñar que, en consonancia con
estas prevenciones, el artículo 40 del mismo Reglamento de ayudas enuncia los
documentos que los solicitantes han de aportar con la solicitud, como, entre
otros, la "Certificación de convivencia expedida por el Ayuntamiento"
[letra d), en relación con la letra c), del apartado 2 de dicho artículo 40].
2. Jurisprudencia.
Una detallada mirada por nuestra
jurisprudencia revela que, aunque hay alguna sentencia que ha examinado la
normativa sobre las ayudas a las víctimas de delitos violentos, como la
sentencia del TS de 24 de enero de 2014 (recurso 408/2012) -que analizó la
responsabilidad del Estado legislador por el incumplimiento del Derecho de la
Unión Europea sobre indemnización de víctimas de delitos dolosos violentos -,
lo cierto es que, como se reseña en el auto de admisión de este recurso de
casación, no existe un precedente que permita dar respuesta al problema
jurídico planteado o, siquiera, orientar el análisis.
En efecto, aunque la parte recurrente
invoca la sentencia de esta Sala de 19 de julio de 2017 (recurso 784/2016), de
su lectura, como bien dice la parte recurrida, no se extrae conclusión alguna
que valga para la resolución del debate aquí suscitado.
Esta sentencia declara no haber lugar a
un recurso de casación para unificación de doctrina formulado contra la
sentencia del TS de 15 de enero de 2016, de la Sala de este orden
jurisdiccional del Tribunal Superior de Justicia de Madrid, Sección Sexta, que
consideró conforme al ordenamiento jurídico la desestimación por la
Administración de la solicitud de ayuda por el fallecimiento de un hijo menor
de edad presentada por sus padres, que habían visto reconocido el derecho al
resarcimiento de los gastos funerarios conforme al artículo 6.3 de la Ley
35/1995.
La Sala de instancia fundó su conclusión
desestimatoria en que no se había acreditado que "los actores convivieran
«a expensas» de la víctima directa del delito , su hijo".
La sentencia de contraste fue la de 10
de enero de 2014, de la misma Sala del Tribunal Superior de Justicia de Madrid,
Sección Octava, que entendió que, de las normas aplicables, "no se exige
necesariamente la dependencia económica de la persona recurrente respecto de la
víctima directa del delito, menor de edad, para acceder a las ayudas legales
establecidas en la Ley 35/1995", y , analizando la denegación de la ayuda
en el plano de su compatibilidad con el resarcimiento de los gastos funerarios,
estimó parcialmente la demanda, reconociendo el derecho a obtener el
resarcimiento por gastos funerarios.
En la indicada sentencia de 19 de julio
de 2017, esta Sala, tras afirmar la concurrencia de los requisitos procesales
para la viabilidad del recurso de casación para la unificación de doctrina,
advierte de que la sentencia recurrida "expresa de forma motivada un
cambio en el modo de interpretar la normativa de aplicación respecto a la
sentencia de contraste, lo que no tiene encaje" en aquella modalidad
casacional, desarrollando al respecto distintos argumentos.
Termina esta sentencia de nuestra Sala
con las siguientes indicaciones:
"Solo añadir a mayor abundamiento
que la sentencia recurrida de forma motivada y razonable interpreta la
normativa de aplicación y concluye con excluir de la ayuda indemnizatoria a los
padres de un menor de edad por ausencia de dependencia económica de aquéllos
respecto a éste.
Téngase en cuenta que el artículo 2.3 de
la Ley 35/1995, a través de sus distintas letras, establece quiénes son
beneficiarios de las ayudas a título de víctimas indirectas en el caso de
muerte contemplado en la letra d) y , en defecto de los anteriores, a los
padres, con el condicionamiento de que dependan económicamente del hijo
fallecido, y que el citado artículo 2.5, considera también como beneficiarios a
título de víctimas indirectas a los padres de un menor que fallezca a
consecuencia directa del delito , previéndose para este supuesto en el artículo
6.3 que la ayuda consistirá únicamente en el resarcimiento de los gastos
funerarios."
En suma, en la sentencia no se analiza,
siquiera tangencialmente, la exigencia o no de convivencia, sino que considera
necesaria la dependencia económica de los padres con respecto al hijo víctima
directa.
Por otro lado, si atendemos a las
sentencias dictadas por Salas de este orden jurisdiccional de los Tribunales
Superiores de Justicia, lo que se advierte es una contradicción entre la
sentencia aquí recurrida y otras dictadas por distintos órganos judiciales,
como, por ejemplo, con la sentencia de la Sección 4,ª de la Sala de lo
Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad
Valenciana de 26 de octubre de 2021, (recurso número 438/2018), o con las de la
Sección 6.ª de la Sala jurisdiccional del Tribunal Superior de Justicia de
Madrid de 9 de octubre de 2013 (recurso 1066/2011) o de 12 de mayo de 2015
(recurso 532/2014) .
Así, en la sentencia de 26 de octubre de
2021, la Sala del Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Valenciana
razonó que:
"[...] La razón legal cae del lado
de la parte demandada, a la vista de los que documentan -sic- las actuaciones,
no siendo de acoger la tesis de los demandantes acerca de que la existencia de
dependencia económica no sea más que una presunción de que ésta existe en caso
de convivencia, pudiéndose apreciar dicha situación de dependencia sin
necesidad de que exista convivencia.
[...]
La lectura del precepto en su integridad
evidencia que la convivencia no tiene el carácter de presunción iuris tantum,
porque se erige en verdadero requisito. En particular, se le atribuye
expresamente esta condición en el apartado 3º que pretende dulcificar o
suavizar la rigidez a que podría conducir el precepto sin su mención. Si la
convivencia no fuera fundamental, no se habría recogido la regla excepcional
recogida en el último apartado del art. 5 del RD 738/1997. También se exige la
convivencia en los casos de desamparo económico de los arts. 3.2 de la Ley
35/1997 y 7.4 del Reglamento.
[...]
No se alcanza a encontrar la
contradicción denunciada entre la Ley y el Reglamento que habría de determinar
la nulidad del art. 5 de este último ya que el precepto reglamentario, previa
autorización contenida en la Disposición Final Primera de la Ley 35/1995 ,
concreta qué deba entenderse por dependencia económica -concepto jurídico
indeterminado- a los efectos de lo dispuesto en el art. 2.3 de la Ley. Por
consiguiente el Gobierno, no incurre en ultra vires, por cuanto en ejercicio de
su potestad reglamentaria lleva a la disposición administrativa de desarrollo
el complemento que precisa la ley en sintonía con el principio de seguridad jurídica."
D) La infracción del ordenamiento
jurídico en la que se fundamenta el recurso de casación: la exigencia de
convivencia entre las personas progenitoras y la descendiente fallecida como
consecuencia de un delito doloso.
El análisis de la infracción del
ordenamiento jurídico en la que se fundamenta el recurso de casación requiere
que (1) realicemos unas consideraciones generales antes de (2) verificar si la
convivencia constituye un requisito en el Reglamento de ayudas y , en caso
afirmativo, (3) analizar si este requisito del Reglamento de ayudas contradice
la Ley 35/1995.
1. Consideraciones generales.
El apartado 3 del artículo 2 de la Ley
35/1995 atribuye la condición de beneficiarios de las ayudas a víctimas de
delitos violentos y contra la libertad sexual, a título de víctimas indirectas
y para el caso de muerte de la víctima directa, a una relación de personas con
distinto parentesco con la fallecida, distinguiendo cuatro grupos, de los que
los tres primeros -cónyuge o persona conviviente con análoga relación de
afectividad e hijos- pueden concurrir y el cuarto -los padres de la persona
fallecida- sólo adquiere la cualidad de beneficiario en defecto de las personas
de los grupos anteriores.
Además de este condicionamiento de que
no concurra alguna de las víctimas indirectas de los grupos precedentes, la Ley
35/1995, requiere, para que los padres de la persona fallecida sean
beneficiarios, que dependieran económicamente de ella en la fecha en la que se
produjo la muerte.
Pero la Ley 35/1995 no determina cómo
debe apreciarse la dependencia económica, ni para los padres ni para cuando
impone ese mismo requisito en otros grupos.
Es el artículo 5 del Reglamento de
ayudas el que concreta cuándo ha de entenderse que un beneficiario dependía
económicamente del fallecido, lo que hace distinguiendo el grupo de los hijos
[letras b) y c) del apartado 3 del artículo 2 de la Ley 35/1995] del de los
padres [letra d) del mismo apartado y artículo de la Ley 35/1995.].
Para ambos grupos -hijos y padres- se
dice expresamente que "se entenderá" que los beneficiarios dependían
económicamente del fallecido cuando aquéllos vinieran conviviendo con éste a
sus expensas y , además, no percibieran rentas o ingresos de cualquier
naturaleza superiores al límite que correlativamente se establece.
De ello se sigue que, a efectos del
reconocimiento de la ayuda correspondiente a las víctimas de delitos violentos
y contra la libertad sexual, es necesaria la dependencia económica con la
víctima directa, acreditada, conforme al Reglamento de ayudas, mediante tres
condiciones: a) que exista convivencia entre beneficiarios y víctima directa;
b) que los beneficiarios convivan con la víctima a sus expensas; y c) que las
rentas o ingresos de los beneficiarios no superen determinados límites
cuantitativos.
2. La exigencia de la convivencia en el
Reglamento de ayudas.
Como consecuencia de lo que venimos
exponiendo, hay que admitir que, como sostiene la parte recurrente, el
Reglamento de ayudas enuncia los requisitos necesarios para acreditar la
dependencia económica, no estableciendo una mera presunción de tal dependencia
cuando aquellos requisitos concurran.
De entenderse que se está ante una
presunción, se dejaría abierta la posibilidad de que se pueda probar la
dependencia económica de otro modo, lo que parece claro que no es querido por
la norma reglamentaria ya que, al regular en el capítulo III del título II el
procedimiento para el reconocimiento de la ayuda definitiva en supuestos con
resultado de muerte , entre los documentos que los padres del fallecido han de
aportar con la solicitud, se dispone que "la prueba de la dependencia
económica respecto del fallecido se efectuará mediante los documentos que se
especifican en el párrafo c) anterior", en cuyo número 1º figura la
"Certificación de la convivencia expedida por el Ayuntamiento".
Es decir, aunque en hipótesis pueda
plantearse que no exista convivencia entre padres e hijo víctima directa y que
sí haya dependencia económica de aquéllos respecto de éste, tal supuesto está
excluido de las ayudas en virtud de lo previsto en el Reglamento, que, además
de otras condiciones, requiere tal convivencia, a la que expresamente califica
de "requisito" (artículo 5.3, que a continuación trataremos).
No obstante, la exigencia de convivencia
no tiene carácter absoluto, y , así, el mismo Reglamento de ayudas prevé en el
apartado 3 del artículo 5, que no rompen este "requisito de la convivencia
entre el fallecido y el beneficiario" las separaciones transitorias,
motivadas por, en concreto, "razón de estudios, trabajo, tratamiento
médico, rehabilitación u otras causas similares".
Cuestión distinta es si el Reglamento de
ayudas introduce así una condición para obtener la ayuda que no está prevista
en la Ley 35/1995.
3. La posible extralimitación legal del
Reglamento de ayudas.
Afirmado, por tanto, que la convivencia
entre padres víctimas indirectas y la víctima directa es un requisito -no el
único-, impuesto por el Reglamento de ayudas para obtener la cualidad de
beneficiario, debemos verificar si, como sostiene la sentencia recurrida, esta
conclusión es "contraria a la regulación que contiene la ley que, como
hemos dicho, no establece este requisito", que constituye la última parte
de la cuestión de interés casacional precisada en el auto de admisión.
En primer término, conviene que
recordemos nuestra jurisprudencia en el sentido de que las remisiones legales a
normas reglamentarias se admiten en nuestro ordenamiento jurídico como
complemento de la regulación legal que sea indispensable por motivos técnicos o
para optimizar el cumplimiento de las finalidades propuestas por la
Constitución o por la propia Ley (por todas, sentencia del TS de 25 de
septiembre de 2017, recurso 762/2014), si bien, como recuerda el Tribunal
Constitucional, la reserva de ley no impide que las leyes "contengan
remisiones a normas reglamentarias, pero sí que tales remisiones hagan posible
una regulación independiente y no claramente subordinada a la Ley, lo que
supondría una degradación de la reserva formulada por la Constitución a favor
del legislador" (sentencias del TS nº 83/1984, de 24 de julio, 292/2000,
de 30 de noviembre, STS nº 18/2011, de 3 de marzo, o STS nº 233/2015, de 5 de
noviembre).
En segundo término, la propia Ley
35/1995 contiene, en su disposición final primera, una habilitación al Gobierno
para aprobar "las disposiciones necesarias para el desarrollo y ejecución
de esta Ley", sobre cuya base se promulgó el Reglamento de ayudas, cuyo
preámbulo se hace eco de ello, agrupando las materias de las que se ocupa en
dos campos: por un lado, la reglamentación "de determinadas cuestiones en
las cuales la Ley se remitió expresamente a esta norma" y , por otro lado,
el que ahora interesa, pues, "[...] atendiendo a su función tradicional,
el Reglamento completa la norma legal en aquellas cuestiones en las que se ha
creído conveniente una mayor precisión normativa, pudiendo destacar, entre
otras, [...] la definición y deslinde de las diferentes situaciones económicas
a las que alude la Ley, tales como dependencia económica [...]".
Pues bien, entendemos que el Reglamento
de ayudas, al precisar lo que para que los padres en relación con la víctima
directa ha de entenderse por dependencia económica, incluyendo para ello el
requisito de la convivencia a sus expensas, no completa ni desarrolla la Ley
35/1995, sino que añade un nuevo requisito que ni siquiera se deduce de la
misma.
El artículo 2.3.d) de la Ley 35/1995
únicamente exige a los padres de la persona fallecida para ser beneficiarios de
la ayuda la dependencia económica de ésta, nada más.
La dependencia económica puede darse
tanto si hay convivencia como si no, de tal modo que requerir la convivencia
supone añadir un nuevo requisito que no está, ni necesaria ni directamente,
relacionado con la situación en la que los gastos o las cargas de la persona
progenitora se satisfacen en su parte más sustancial por el hijo o la hija -de
ahí que sea difícil de apreciar en el caso de menores fallecidos, que es el
supuesto tratado en alguna de las sentencias antes citadas-.
La convivencia, que supone vivir en
compañía de otra u otras personas, en este caso, de la víctima directa, se
sitúa en un plano distinto, de tal modo que, como ya hemos dicho, la
cohabitación puede tener lugar sin que haya dependencia económica entre los
convivientes y , al contrario, la dependencia económica puede darse sin que
exista convivencia.
La Ley 35/1995, insistimos, sólo
requiere la dependencia económica, lo que se compadece plenamente con el
propósito que persigue, cual es, según su exposición de motivos, el de
"paliar los efectos que el delito ha producido", reconociendo que,
"en el caso de los delitos violentos , las víctimas sufren, además, las
consecuencias de una alteración grave e imprevista de su vida habitual,
evaluable en términos económicos [...] Si se ha producido la muerte, las
personas dependientes del fallecido se ven abocadas a situaciones de dificultad
económica, a menudo severa. Estas consecuencias económicas del delito golpean
con especial dureza a las capas sociales más desfavorecidas y a las personas
con mayores dificultades para insertarse plenamente en el tejido laboral o
social".
Por ello, la Ley 35/1995 establece un
"sistema de ayudas públicas en beneficio de las víctimas directas e
indirectas de los delitos dolosos y violentos [...]" (artículo 1.1 ),
fundado, como también señala la exposición de motivos, en el "principio de
solidaridad".
Este sistema quedaría desnaturalizado en
lo que respecta a los padres de la persona fallecida si se admitiera que,
además, de la dependencia económica exigida legalmente, se requiera la
convivencia impuesta reglamentariamente, por más que dicha convivencia se
quiera conectar con aquella dependencia económica, que, repetimos, no se
infiere de la finalidad ni, mucho menos, de las reglas legales.
Por tanto, el requisito de la
convivencia de los padres con la víctima directa para acreditar, junto con
otros, la dependencia económica, que impone el Reglamento de ayudas a los
efectos de obtener la cualidad de beneficiario, excede de las disposiciones de
la Ley 35/1995.
E) Doctrina jurisprudencial que se
establece en respuesta a la cuestión planteada en el auto de admisión del
recurso de casación.
De cuanto antecede esta Sala declara
que:
La referencia que el apartado 2 del
artículo 5 del Reglamento de ayudas a las víctimas de delitos violentos y
contra la libertad sexual, aprobado por el Real Decreto 738/1997, de 23 de mayo,
hace a la convivencia entre la persona fallecida y sus progenitores, constituye
un requisito para el reconocimiento de la ayuda a favor de los padres de la
persona fallecida. Tal requisito de convivencia de los padres con la persona
fallecida es contrario al artículo 2.3.d) de la Ley 35/1995, de 11 de diciembre,
de ayudas y asistencia a las víctimas de delitos violentos y contra la libertad
sexual, en cuanto incurre en ultra vires al añadir una condición adicional no
prevista legalmente.
E) Resolución del recurso de casación y
consecuencias.
A la vista de cuanto antecede, ha de
desestimarse el recurso de casación interpuesto por el Abogado del Estado, en
la representación que le es propia, contra la sentencia de 1 de marzo de 2023,
dictada por la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso Administrativo del
Tribunal Superior de Justicia de Murcia, en el recurso número 550/2021.
Además, dado que, como hemos razonado,
el requisito de convivencia de los padres con la persona fallecida que impone
el apartado 2 del artículo 5 del Reglamento de ayudas va más allá de lo
dispuesto en el artículo 2.3.d) de la Ley 35/1995, debemos anularlo, conforme
establece el artículo 27.3 de la Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de
esta Jurisdicción, sin necesidad de plantear cuestión de ilegalidad al respecto
-como debió haber realizado la Sala de instancia-, al ser este Tribunal Supremo
competente para el enjuiciamiento, y dado que las partes y , especialmente, el representante
de la Administración del Estado, han argumentado en cuanto a la extralimitación
reglamentaria. Con la consecuencia prevista en el artículo 72.2 de la misma Ley
jurisdiccional de ordenar la publicación en el Boletín Oficial del Estado del
fallo y del inciso del citado apartado 2 del artículo 5 del Reglamento de
ayudas que se va a anular.
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