La sentencia de la Sala de lo
Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Navarra, sec.
1ª, de 7 de octubre de 2026, nº 279/2026, rec. 155/2023, declara que el cese de una funcionaria
interina fue conforme a derecho y que, si bien existe abuso en la contratación
temporal, la legislación y doctrina nacional excluyen la transformación
automática en empleo fijo sin proceso selectivo.
En casos de funcionarios interinos
designados para cubrir plazas vacantes no cubiertas por funcionarios de
carrera, el cese se ajusta a derecho cuando la plaza es finalmente ocupada por
funcionario de carrera, extinguida así la causa que justificó el nombramiento
temporal, sin que proceda la conversión en funcionario de carrera o la
consolidación directa mediante acceso preferente, respetándose los principios
constitucionales de igualdad, mérito y capacidad en el acceso al empleo
público.
El tribunal otorga razón a la
administración, fundamentando que el nombramiento interino respondió a la
necesidad legítima de cubrir plazas vacantes mientras no cubiertas por
funcionarios de carrera, conforme al artículo 10 del EBEP.
El cese se considera ajustado a derecho cuando se produce la incorporación
definitiva de funcionario de carrera, extinguida la causa del nombramiento
temporal. La sentencia rechaza la pretensión de convertir la relación temporal
abusiva en fija sin proceso selectivo, por vulnerar los principios
constitucionales de acceso al empleo público y los principios de mérito y
capacidad.
Se confirma que la Directiva europea no
impone convertir en fijo al personal interino sin legislación nacional
específica, y resalta que no se acreditó daño material o perjuicio
indemnizable. El fallo es la desestimación íntegra del recurso interpuesto y se
confirma la validez del cese administrativo.
Destaca la revisión crítica de la
aplicación de la jurisprudencia del Tribunal de Justicia de la Unión Europea,
en particular la Sentencia del TJUE de febrero de 2024, en relación con la
configuración del empleo público en España, subrayando que la transformación
automática de contratos temporales en fijos vulnera el principio constitucional
del acceso libre y sin privilegios al empleo público, señalando la importancia
y vigencia de los procesos selectivos con arreglo a los principios
constitucionales y normativos nacionales como condición insoslayable para la
estabilidad en el empleo público.
A) Introducción.
1º) La parte actora, funcionaria interina
del Cuerpo Superior Técnico de Instituciones Penitenciarias en el puesto de
psicóloga de Medio Abierto desde 2007, fue cesada en 2023 al cubrirse su plaza
por funcionario de carrera tras múltiples procesos selectivos convocados
durante ese periodo.
¿Puede la transformación de una relación
temporal abusiva de empleo público en una relación fija sin proceso selectivo
ser exigida conforme a la Directiva 1999/70/CE y sus cláusulas, o debe
limitarse el cese a los supuestos legales considerando la normativa española y
constitucional?.
El Tribunal determina que el cese de la
funcionaria interina fue conforme a derecho y que, si bien existe abuso en la
contratación temporal, la legislación y doctrina nacional excluyen la
transformación automática en empleo fijo sin proceso selectivo; por tanto, no
procede la conversión directa ni la indemnización solicitada salvo acreditación
concreta de daños.
Se fundamenta en la interpretación del
artículo 10 del Real Decreto Legislativo 5/2015, la jurisprudencia del Tribunal
Supremo que reconoce el abuso en la temporalidad pero reafirma la necesidad de
procesos selectivos conforme a los principios constitucionales de mérito,
capacidad e igualdad, y en la doctrina del TJUE que, aunque reconoce la
relevancia de sancionar el abuso, deja en manos de la normativa nacional y
judicial la forma y medios, prohibiendo interpretaciones contra la Constitución
española.
2º) Conforme a la Sentencia del TSJ de
Navarra de 7 de octubre de 2026, la resolución de este conflicto se articula
bajo las siguientes premisas jurídicas:
- Primacía constitucional frente a la
conversión automática: Aunque la Directiva 1999/70/CE del Consejo exige
sancionar el abuso en la contratación temporal, la jurisprudencia del Tribunal
Supremo y del Tribunal de Justicia de la Unión Europea (TJUE) determina que la
norma comunitaria no impone la fijeza de manera absoluta. El acceso al empleo
público en España está estrictamente supeditado a los principios de igualdad,
mérito y capacidad (arts. 14, 23.2 y 103 de la Constitución Española), por lo
que una transformación automática sin superar un proceso selectivo de libre
concurrencia vulneraría estos mandatos constitucionales.
- Legalidad del cese por cobertura de la
plaza: El cese de un
funcionario interino se ajusta plenamente a derecho cuando la plaza vacante es
ocupada de forma definitiva por un funcionario de carrera. En ese momento, se
extingue la causa legal que justificó el nombramiento temporal de acuerdo con
el artículo 10 del Estatuto Básico del Empleado Público (EBEP).
- Ausencia de indemnización automática: El reconocimiento de una situación de
abuso en la temporalidad no genera por sí mismo un derecho automático a una
indemnización por el cese, salvo que la parte recurrente acredite de manera
efectiva un daño material o perjuicio indemnizable específico derivado
directamente de la inactividad de la Administración al no convocar la plaza en
plazo.
B) Sobre la doctrina de esta Sala sobre
la cuestión en casos semejantes.
Habida cuenta de las cuestiones
suscitadas, que no nos son ajenas, pues son diversas las sentencias dictadas
por esta Sala en asuntos semejantes, se ha de traer a colación la sentencia del
TSJ de Navarra dictada en AP 280/2021 en la que se dijo:
"SEXTO. Sobre la vulneración de la
Cláusula 5 del Acuerdo Marco sobre el trabajo de duración determinada,
Directiva 1999/70/CE La parte apelante aduce que la Administración vulnera la
Cláusula 5 del Acuerdo Marco (...) 46 Además de las SSTJUE recogidas en la STS
de 26-09-2018 (Rec. 785/2017) ya citada, en la reciente STJUE de 3 de junio de
2021, C- 726/19 , antes mencionada, se analiza esta cuestión. El Tribunal
partía del hecho de que el recurrente cubría una plaza vacante que fue ofertada
en un concurso previo, y al quedar desierta, se incluyó posteriormente en un
proceso de consolidación."
El Tribunal establece que:
"35 Pues bien, el Tribunal de
Justicia ha declarado que considerar que no existen sucesivas relaciones
laborales de duración determinada, en el sentido de la cláusula 5 del Acuerdo
Marco, por la única razón de que el primer contrato de trabajo de duración
determinada del trabajador de que se trate hubiera sido prorrogado
automáticamente, sin celebración formal, por escrito, de uno o varios nuevos
contratos de trabajo de duración determinada en una situación en la que,
además, el mantenimiento de modo permanente de dicho trabajador en una plaza
vacante sobre la base de una relación de servicio de duración determinada se
debe al incumplimiento por parte del empleador de su obligación legal de
organizar en el plazo previsto un proceso selectivo al objeto de cubrir
definitivamente esa plaza vacante, de modo que, por consiguiente, su relación
de servicio ha sido renovada implícitamente durante varios años, puede
comprometer el objeto, la finalidad y el efecto útil del mencionado Acuerdo
[véanse, en este sentido, las sentencias de 19 de marzo de 2020, Sánchez Ruiz y
otros, C-103/18 y C-429/18 , EU:C:2020:219 , apartado 61, y de 11 de febrero de
2021, M. V. y otros (Sucesivos contratos de trabajo de duración determinada en
el sector público), C-760/18 , EU:C:2021:113 , apartado 44].
36. En efecto, una interpretación tan
restrictiva del concepto de "sucesivas, relaciones laborales de duración
determinada" permitiría emplear a trabajadores de forma precaria durante
años [ sentencia de 11 de febrero de 2021, M. V. y otros (Sucesivos contratos
de trabajo de duración determinada en el sector público), C-760/18 ,
EU:C:2021:113 , apartado 45 y jurisprudencia citada].
37. Además, esta misma interpretación
restrictiva podría tener por efecto no solo excluir, en la práctica, un gran
número de relaciones laborales de duración determinada de la protección de los
trabajadores perseguida por la Directiva 1999/70 y el Acuerdo Marco , vaciando
de gran parte de su contenido el objetivo perseguido por estos, sino también
permitir la utilización abusiva de tales relaciones por parte de los
empresarios para satisfacer necesidades permanentes y estables en materia de personal
[ sentencia de 11 de febrero de 2021, M. V. y otros (Sucesivos contratos de
trabajo de duración determinada en el sector público), C-760/18 , EU:C:2021:113, apartado 46 y jurisprudencia citada].
38. En este contexto, procede señalar
igualmente que el concepto de "duración" de la relación laboral
constituye un elemento esencial de todo contrato de determinada. A tenor de la
cláusula 3, apartado 1, "el final del contrato de trabajo o de la relación
laboral viene determinado por condiciones objetivas tales como una fecha
concreta, la realización de una obra o servicio determinado o la producción de
un hecho o acontecimiento determinado". La modificación de la fecha de
finalización de un contrato de trabajo de duración determinada constituye un
cambio esencial de dicho contrato, que puede legítimamente asimilarse a la
celebración de una nueva relación laboral de duración determinada que suceda a
la anterior relación laboral, comprendida, de este modo, en el ámbito de
aplicación de la cláusula 5 del Acuerdo Marco [ sentencia de 11 de febrero de
2021, M. V. y otros (Sucesivos contratos de trabajo de duración determinada en
el sector público), C-760/18 , EU:C:2021:113 , apartado 47].
39. En el caso de autos, dado que la
prórroga automática del contrato de duración determinada inicial puede
asimilarse a una renovación y, por consiguiente, a la celebración de un
contrato de duración determinada distinto, la situación controvertida en el
litigio principal no se caracteriza por la celebración de un único contrato,
sino por la celebración de contratos que efectivamente pueden calificarse de
"sucesivos", en el sentido de la cláusula 5 del Acuerdo Marco,
extremo que corresponde comprobar al órgano jurisdiccional remitente.
40. Por tanto, procede considerar que la
cláusula 5 del Acuerdo Marco debe interpretarse en el sentido de que la
expresión "utilización sucesiva de contratos o relaciones laborales de
duración determinada", que figura en ella, incluye también la prórroga
automática de los contratos de trabajo de duración determinada de los
trabajadores del sector público, como el contrato de interinidad controvertido
en el litigio principal, pese a no haberse respetado la forma escrita,
prevista, en principio, para la celebración de contratos, sucesivos
En consecuencia, aplicando la doctrina
jurisprudencial expuesta,
cabe concluir que también la celebración de un único contrato para cubrir una
vacante, que se prolonga en el tiempo más allá del plazo previsto para la
Oferta Pública de Empleo -3 años-, debe equipararse a la utilización sucesiva
de contratos o relaciones laborales de duración determinada, en el sentido de
la cláusula 5 del Acuerdo Marco y, por tanto, también constituye contratación
abusiva.
Siendo esto así, no es aplicable la
doctrina del TS establecida, entre otras, en la STS de 19-11-2020, Rec.
5747/2018, por la que
el nombramiento de interinidad es continuado y no un encadenamiento de
"sucesivos contratos o relaciones laborales de duración determinada",
a los que alude la cláusula 5.1 del Acuerdo marco, al ser una doctrina anterior
a la reciente STJUE de 3 de junio de 2021 ,C-726/19.
C) El abuso de la temporalidad del
funcionario interino se produciría desde el momento en el que este personal es
mantenido en la misma plaza, una vez superado el plazo de la oferta pública de
empleo.
Sobre la existencia de abuso en la
contratación temporal de los apelantes por parte de la UPNA. Sentado lo
anterior y, para determinar si la contratación de los apelantes por la UPNA
debe considerarse abusiva, hay que destacar que, como se establece en la STJUE
de 19 de marzo de 2020, As. C-103/18 y C-429/18, de constante cita, no toda
contratación temporal evidencia per se un abuso en la contratación, sino que
"se desprende de la jurisprudencia del Tribunal de Justicia que debe
entenderse que el concepto de «razones objetivas», a efectos de la cláusula 5,
apartado 1, letra a), del Acuerdo Marco, se refiere a las circunstancias
específicas y concretas que caracterizan una determinada actividad y que, por
tanto, pueden justificar en ese contexto particular la utilización sucesiva de
contratos de trabajo de duración determinada. Tales circunstancias pueden tener
su origen, en particular, en la especial naturaleza de las tareas para cuya
realización se celebran esos contratos y en las características inherentes a
estas o, eventualmente, en la persecución de un objetivo legítimo de política
social por parte de un Estado miembro ( sentencia de 14 de septiembre de 2016,
Pérez López, C-16/15 , EU:C:2016:679 , apartado 38) (apdo. 66)".
Asimismo, la STJUE de 3 de junio de
2021, C-726/19 (EDJ 2021/575484), citada, admite que una normativa nacional que
permite la renovación de contratos de duración determinada para cubrir
temporalmente una plaza en la Administración de la Comunidad Autónoma de Madrid
a la espera del resultado de los procesos de selección de un titular no es, en
sí misma, contraria al Acuerdo Marco (apartado 57).
También señala en el apartado 65 que
"la organización de tales procesos dentro de los plazos establecidos puede
prevenir los abusos derivados de la utilización de sucesivos nombramientos de
duración determinada a la espera de que dichas plazas se provean de manera
definitiva (sentencia de 19 de marzo de 2020, Sánchez Ruiz y otros, C-103/18 y
C-429/18, EU:C:2020:219, apartado 95) y en el apartado 67 que "una
normativa nacional que prevé la organización de procesos selectivos que tienen
por objeto cubrir de manera definitiva las plazas ocupadas provisionalmente por
empleados públicos con una relación de servicio de duración determinada, así
como los plazos concretos a tal fin, pero que no garantiza que esos procesos se
organicen efectivamente, no resulta adecuada para prevenir la utilización
abusiva, por parte del empleador de que se trate, de sucesivas relaciones de
servicio de duración determinada" (véase, en este sentido, la sentencia de
19 de marzo de 2020, Sánchez Ruiz y otros, C-103/18 y C-429/18, EU:C:2020:219,
apartado 97).
Así, conforme a la jurisprudencia
expuesta, en principio, el abuso de la temporalidad del funcionario interino se
produciría desde el momento en el que este personal es mantenido en la misma
plaza, una vez superado el plazo de la oferta pública de empleo en el que debió
haberse incluido la vacante o en su caso en la siguiente de no haber sido
posible su inclusión en la anterior.
Como señala la STSJ Madrid de 5 de julio
de 2021, Rec. 740/2020, antes citada, en el incumplimiento de la eficiente
organización de la Administración, de acuerdo con los principios enunciados en
el art. 103 C.E., se encuentra la causa de esta situación de abuso.
La interpretación del artículo 70 TREBEP
y de la Disposición Adicional Cuarta del Decreto Foral 68/2009, de 28 de
septiembre que regula la contratación de personal en régimen administrativo en
la Administración de la Comunidad Foral de Navarra y sus organismos
autonómicos, conforme con la Directiva 1999/70/CE, conlleva que, tras el
cumplimiento del plazo de tres años para hacer efectiva la Oferta Pública de
Empleo, la Administración deba plantearse la amortización de la plaza o su
cobertura por un funcionario de carrera.
Además, la existencia de dificultades
económicas y la suspensión de los procesos selectivos, no exime de la
obligación de aplicar este plazo de tres años, como ya había señalado la STS de
26 de-09-2018 (Rec. 785/2017) y ahora la STJUE de 3 de junio de 2021, C-726/19
establece que:
"91 A este respecto, es necesario
recordar que, según reiterada jurisprudencia, aunque las consideraciones
presupuestarias pueden fundamentar elecciones de política social de un Estado
miembro e influir en la naturaleza o el alcance de las medidas que pretende
adoptar, no constituyen en sí mismas un objetivo de esa política y, por tanto,
no pueden justificar la falta de cualquier medida preventiva contra la
utilización abusiva de sucesivos contratos de trabajo de duración determinada
en el sentido de la cláusula 5, apartado 1, del Acuerdo Marco (sentencia del TJUE de 25
de octubre de 2018, Sciotto, C-331/17, EU:C:2018:859, apartado 55 y
jurisprudencia citada).
92 De ello se desprende que, si bien
consideraciones puramente económicas pueden justificar la adopción de leyes de
presupuestos que prohíban la organización de procesos selectivos en el sector
público, dichas leyes no pueden restringir ni incluso anular la protección de
que gozan los trabajadores con contrato de duración determinada de conformidad
con la Directiva 1999/70 y, en particular, los requisitos mínimos previstos en
la cláusula 5 del Acuerdo Marco.
93 Habida cuenta de las consideraciones
anteriores, procede responder a la quinta cuestión prejudicial que la cláusula
5, apartado 1, del Acuerdo Marco debe interpretarse en el sentido de que
consideraciones puramente económicas, relacionadas con la crisis económica de
2008, no pueden justificar la inexistencia, en el Derecho nacional, de medidas
destinadas a prevenir y sancionar la utilización sucesiva de contratos de
trabajo de duración determinada".
A la luz de la jurisprudencia
comunitaria, cabe concluir que la contratación de los apelantes por la UPNA,
manteniéndolos como contratados administrativos una vez superado el plazo para
incluir las plazas que ocupan en la Oferta pública de Empleo y, aunque existan
Leyes presupuestarias entre el año 2012 a 2017 que impedían o limitaban la
convocatoria de oposiciones para el acceso a la función pública, debe
considerarse abusiva.
El incumplimiento de los plazos de los procesos selectivos por parte de la
Administración compromete el objeto, la finalidad y el efecto útil del Acuerdo
Marco al suponer un abuso en la temporalidad.
Se produce así un abuso en la
contratación temporal desde un punto de vista objetivo, esto es, como sistema
de cobertura de plazas vacantes en la función pública mediante contratados
administrativos por plazo superior al establecido para la convocatoria de OPE
para su cobertura definitiva, pero no supone un abuso en la contratación desde
un punto de vista subjetivo, puesto que los recurrentes han estado prestando
servicios ocupando plazas vacantes durante un periodo muy superior al de 3 años
para la convocatoria de la OPE sin ningún tipo de reclamación ni consideración
de abuso y, de hecho, como aduce la Letrada de la UPNA, los recurrentes han
formulado la reclamación en vía administrativa en el año 2019 cuando ya está en
marcha la tramitación de la convocatoria de procesos selectivos de
estabilización, al amparo de la Ley de junio de 2018, de Presupuestos del
Estado.
Por todo lo expuesto, cabe concluir que
no es correcta la sentencia de instancia, toda vez que, conforme a la
jurisprudencia del TJUE, debe considerarse abusiva la contratación de los
apelantes por la UPNA.
D) Consecuencias derivadas del abuso en
la contratación temporal de los apelantes por parte de la UPNA. Como consecuencia de la conclusión
alcanzada en el fundamento derecho anterior, esto es, que la UPNA ha incurrido
en contratación abusiva de los apelantes, la medida aplicable para sancionar el
abuso no puede ser el nombramiento del personal temporal aquí recurrente, como
funcionarios de carrera al servicio de la Administración demandada con destino
en el puesto de trabajo al que están adscritos y en el mismo cuerpo,
especialidad, servicio, centro u órgano en que están destinados, y titulares en
propiedad de las plazas que ocupan, como solicitan en primer lugar en el
suplico de la demanda, puesto que se vulnera frontalmente el derecho
fundamental a acceder en condiciones de igualdad a la función pública,
consagrado en el art. 23. C.E. y los principios de mérito y capacidad,
establecidos en el art. 103 C.E. Ya hemos señalado anteriormente que no es
posible aplicar la cláusula 5 del Acuerdo Marco efectuando una interpretación
contra legem del Derecho Nacional.
Como señala la SAN de 30-03-2021 Rec.
8/2018 o la STSJ en Madrid de 05-07-2021 Rec. 740/2020, la transformación
automática que plantea la parte recurrente de los funcionarios interinos en
funcionarios de carrera atenta contra el derecho fundamental de los ciudadanos
de acceder en condiciones de igualdad a las funciones y cargos públicos, ya que
el puesto que desempeña el empleado interino se vería excluido del proceso
selectivo al que podría concurrir cualquier persona con los requisitos que
señala la Ley.
Ello supondría, además, un privilegio
inaceptable para el empleado interino al no verse obligado, para seguir
desempeñando la plaza que ocupa, a participar y superar un proceso selectivo
que imperativamente tiene carácter abierto y debe garantizar la libre
concurrencia (art. 5 del Decreto Foral Legislativo 251/1993, de 30 de agosto,
por el que se aprueba el Texto Refundido del Estatuto del Personal al Servicio
de las Administraciones Públicas de Navarra y art. 61 TREBEP).
En este punto, la STC 38/2021, de 18 de
febrero de 2021, Recurso de inconstitucionalidad 3681-2020, en un supuesto de
consolidación de empleo temporal, declara la inconstitucionalidad de la
disposición transitoria décima de la Ley de quinta modificación de la Ley de
policía del País Vasco que preveía un turno diferenciado de acceso en los
procesos selectivos para la consolidación del empleo temporal en plazas de la
policía local para quienes acrediten un mínimo de ocho años de antigüedad en la
administración convocante en la categoría de la policía local a la que
pertenecen las plazas convocadas y señala que "El diseño del sistema de
acceso a la función pública que resulta de la disposición impugnada es
evidentemente contrario al principio básico de libre concurrencia garantizado
en los arts. 61.1 TRLEEP al que remite el apartado tercero de su disposición
transitoria cuarta".
En efecto la configuración de un proceso
selectivo de acceso a la función pública reservado a quienes tengan una previa
experiencia en puestos de policía local, ha de calificarse de restringido y
cerrado, pues reserva las plazas convocadas a quienes acrediten un mínimo de
antigüedad en la administración convocante, en la categoría de la policía local
a la que pertenecen las plazas convocadas, y excluye de las pruebas selectivas
a quienes no tengan dicha antigüedad o carezcan de vinculo temporal con la administración.
Dicha exclusión de las pruebas
selectivas de quienes no estén previamente unidos a la administración por no
haber prestado servicios para la misma, supone eliminar de la posibilidad de
participar en el proceso selectivo a los «aspirantes libres», que no han
prestado servicios ni en la administración convocante ni en la categoría de la
policía local a la que pertenece la plaza convocada. Dichas pruebas no pueden
calificarse de libres o abiertas y por tanto son contrarias al precepto básico
estatal contenido en el art. 61.1 TRLEEP.
A la anterior conclusión no se le puede
oponer que la finalidad de la norma sea solucionar, a la luz de las exigencias
normativas y jurisprudenciales de la Unión Europea, el abuso en la contratación
temporal sucesiva del personal público, agravado por ser la Comunidad Autónoma
del País Vasco la que tiene -según sus propias alegaciones- "la mayor tasa
de temporalidad del Estado en su sector público, pues dicho propósito se debe
lograr sin vulnerar la norma básica estatal que proscribe, salvo excepciones
tasadas, las pruebas de acceso restringidas o específicas( STC 38/2004, de 11
de marzo , FJ 5)".
Por las mismas razones, tampoco procede
su nombramiento como personal publico fijo equiparable a los funcionarios de
carrera al servicio de la Administración empleadora en el cuerpo, especialidad,
servicio, centro u órgano al que están adscritos, bajo los principios de
permanencia e inmovilidad y con la misma estabilidad en el empleo que aquellos,
con todos los derechos y obligaciones inherentes, en régimen de igualdad con
los funcionarios de carrera comparables, con derecho permanecer en el servicio
u órgano y en el puesto de trabajo al que están actualmente destinados, como
solicitan en segundo lugar, porque este nombramiento supondría también el
reconocimiento a los apelantes del régimen legal estatutario propio de la
relación de servicio que vincula a los funcionarios de carrera con la
Administración pública, sin ostentar tal condición.
Tampoco puede reconocerse a los
recurrentes el derecho a permanecer en el puesto de trabajo que actualmente
desempeñan, como titulares y propietarios del mismo, aplicándoles las mismas
causas, requisitos y procedimientos para el cese en dicho puesto de trabajo que
la Ley establece para los homónimos funcionarios de carrera comparables, con
los mismos derechos y condiciones de trabajo que estos últimos, solicitado en
tercer lugar, porque: - No pueden ser considerados "titulares y
propietarios" del puesto de trabajo sin superar el proceso selectivo
abierto a "aspirantes libres" (como señala la STC referida), conforme
a los principios constitucionales de igualdad, mérito y capacidad. - Si se
aplicaran las mismas causas de cese que a los funcionarios de carrera
comparables, de facto se les reconocería la misma condición de funcionarios de
carrera, aunque cambiara el nomen iuris, puesto que las causas de cese de los
funcionarios de carrera están tasadas y en ningún caso procede por la cobertura
de la plaza por otro funcionario. Con ello, se excluirían estas plazas para ser
cubiertas, mediante el correspondiente proceso selectivo, por un funcionario de
carrera, frustrando la finalidad de promover la estabilidad en el empleo, que
es el objetivo de la Directiva.
De hecho, la STS de 26-09-2018, Rec.
795/2017 admite, como medida adecuada para sancionar el abuso en la
contratación temporal únicamente la subsistencia y continuación la relación de
empleo, con todos los derechos profesionales y económicos inherentes a ella,
hasta que la Administración provea de forma definitiva la plaza, esto es, con
la convocatoria del proceso selectivo para ser cubierta por funcionario de
carrera. Sin embargo, esta medida es rechazada por los apelantes, quienes
únicamente admiten una consolidación en las plazas que ocupan bien como
funcionarios de carrera, bien como personal publico fijo equiparable a los
funcionarios de carrera o bien con derecho a permanecer en el puesto de trabajo
que actualmente desempeñan, como titulares y propietarios del mismo,
aplicándoles las mismas causas, requisitos y procedimientos para el cese para
los funcionarios de carrera; pretensiones que no pueden ser estimadas por los
razonamientos expuestos.
E) No cabe indemnización,
1º) Finalmente, en cuanto a la
indemnización de 18.000 euros solicitada en el suplico de la demanda, como
sanción al abuso en la relación temporal sucesiva y para eliminar las
consecuencias de la infracción, dicen los recurrentes, esta pretensión debe ser
igualmente desestimada,
porque no resulta adecuada para sancionar debidamente la utilización abusiva de
sucesivos contratos o relaciones laborales de duración determinada y eliminar
las consecuencias de la infracción del Derecho de la Unión, atendiendo a la
doctrina de la STJUE 3 de junio de 2021, C-726/19, que establece que:
" 74. Procede recordar que el
Tribunal de Justicia ha considerado que el abono de una indemnización por
extinción de contrato no permite alcanzar el objetivo perseguido por la
cláusula 5 del Acuerdo Marco, consistente en prevenir los abusos derivados de
la utilización de sucesivos contratos de duración determinada.
En efecto, tal abono parece ser
independiente de cualquier consideración relativa al carácter lícito o abusivo
de la utilización de contratos de duración determinada (véase, en este sentido,
la sentencia de 21 de noviembre de 2018, de Diego Porras, C-619/17 ,
EU:C:2018:936, apartado 94). 75 En consecuencia, esa medida no resulta adecuada
para sancionar debidamente la utilización abusiva de sucesivos contratos o
relaciones laborales de duración determinada y eliminar las consecuencias de la
infracción del Derecho de la Unión y, por consiguiente, no parece constituir,
por sí sola, una medida suficientemente efectiva y disuasoria para garantizar
la plena eficacia de las normas adoptadas en aplicación del Acuerdo Marco,
conforme a la jurisprudencia recordada en el apartado 46 de la presente
sentencia (véase, en este sentido, la sentencia de 21 de noviembre de 2018, de
Diego Porras, C-619/17 , EU:C:2018 936, apartado 95)".
2º) También solicitan los recurrentes la
indemnización como compensación al abuso sufrido en la relación temporal
sucesiva mantenida, para reparar el daño sufrido derivado de la situación que
vienen padeciendo de abuso en su contratación temporal sucesiva y de
discriminación en sus condiciones de trabajo, y sin perjuicio también de los daños indemnizables que,
en el caso de que no proceda la transformación de su relación temporal abusiva
en una relación fija, se pongan de manifiesto, hagan efectivos y se
individualicen en el momento del cese del personal temporal recurrente.
Como ya señalamos en la sentencia de
esta Sala de 01-06-2021, R. Ap. 469/20, no es contrario a la Directiva 1999/70
la inexistencia de indemnización como en el campo laboral y así lo ha
manifestado el propio TJUE en la sentencia del Pleno de 22 de enero de 2020
(ROJ: PTJUE 2/2020 - ECLI: EU:C:2020:26) en el Recurso: C-177/18.
En esa sentencia, una vez expuestas y
marcadas las diferencias de régimen jurídico en la legislación española entre
(i) el personal laboral fijo y el de duración determinada, y (ii) el particular
régimen jurídico del personal funcionario, se declaró lo siguiente:
"1) La cláusula 4, apartado 1, del
Acuerdo Marco sobre el trabajo de duración determinada, celebrado el 18 de
marzo de 1999, que figura en el anexo de la Directiva 1999/70/CE del Consejo,
de 28 de junio de 1999, relativa al Acuerdo Marco de la CES, la UNICE y el CEEP
sobre el trabajo de duración determinada, debe interpretarse en el sentido de
que no se opone a una normativa nacional que no prevé el abono de indemnización
alguna a los funcionarios interinos ni a los funcionarios de carrera cuando se
extingue la relación de servicio, mientras que prevé el abono de una
indemnización al personal laboral fijo cuando finaliza el contrato de trabajo
por concurrir una causa objetiva.
2) Los artículos 151 TFUE y 153 TFUE y
la cláusula 4, apartado 1, del Acuerdo Marco sobre el trabajo de duración
determinada, que figura en el anexo de la Directiva 1999/70, deben
interpretarse en el sentido de que no se oponen a una normativa nacional que no
prevé el abono de indemnización alguna por cese a los funcionarios interinos,
mientras que al personal laboral temporal se le concede una indemnización
cuando finaliza el contrato de trabajo."
Por ello, decíamos en nuestra sentencia: "Esto nos traslada necesariamente
al campo de la responsabilidad patrimonial para cumplir con las referencias
"sancionatorias" que el TJUE señala a la actuación de la
administración. Y para poder conceder indemnización bajo el instituto de la
responsabilidad patrimonial es necesario, demostrado el abuso, acreditar
cumplidamente los daños que la actuación abusiva de la administración ha
causado a cada uno de los demandantes. Y este aspecto no ha resultado en
absoluto acreditado ni siquiera mínimamente; los apelantes suplican la adopción
de "medidas disuasorias en el abuso de la contratación temporal" pero
no concretan el daño sufrido a consecuencia de la contratación abusiva sufrida
ni solicitan cantidad indemnizatoria alguna.
La imprecisión de dicho petitum sin
determinación alguna de qué se está solicitando , impide a esta Sala su
estimación , en aplicación del principio de congruencia de las sentencias que
exige la necesaria conformidad que ha de existir entre la Sentencia y la
pretensión de la parte que constituye el objeto del proceso, es decir, entre lo
resuelto por la Sentencia y los términos en que las partes han formulado sus
pretensiones, de forma que incurriríamos en incongruencia si otorgásemos más o
menos o cosa distinta de lo pretendido por las partes- STS 7 de octubre de 2013
- . Es a la parte que reclama a quien le corresponde identificar dicha
reclamación y fundamentarla y en ese caso se ha realizado una mera petición
genérica e imprecisa que no puede ser atendida por este Tribunal , ya que de lo
contrario incurriría en incongruencia generadora de indefensión para la
administración demandada que no habría podido articular defensa en forma sobre
dicha cuestión ".
La STS de 26-09-2018, recurso 1305/2017,
ES:TS:2018:3251, establece en este punto que:
"el reconocimiento del derecho: a) depende de las
circunstancias singulares del caso; b) debe ser hecho, si procede, en el mismo
proceso en que se declara la existencia de la situación de abuso; y c) requiere
que la parte demandante deduzca tal pretensión; invoque en el momento procesal
oportuno qué daños y perjuicios, y por qué concepto o conceptos en concreto, le
fueron causados; y acredite por cualquiera de los medios de prueba admitidos en
derecho, la realidad de tales daños y/o perjuicios, de suerte que sólo podrá
quedar para ejecución de sentencia la fijación o determinación del quantum de
la indemnización debida. Además, el concepto o conceptos dañosos y/o
perjudiciales que se invoquen deben estar ligados al menoscabo o daño, de
cualquier orden, producido por la situación de abuso, pues ésta es su causa, y
no a hipotéticas "equivalencias", al momento del cese e inexistentes
en aquel tipo de relación de empleo, con otras relaciones laborales o de empleo
público".
En este caso, la indemnización se
solicita a tanto alzado, sin ninguna acreditación ni de un daño concreto, ni de
la discriminación en sus condiciones de trabajo que aducen, cuando lo cierto es
que las condiciones de trabajo son las mismas que las de los funcionarios de
carrera y perciben las mismas retribuciones, por lo que debe desestimarse dicha
pretensión.
Expuesto lo anterior, procederemos a
analizar lo que se entiende como novedoso para el caso; a saber sentencias
TJUE y TS posteriores.
F) Sobre el alcance de la STJUE de 22 de
febrero de 2024 en nuestro caso. Juicio de la Sala.
I/ Un apunte previo que no deja de tener
su relevancia. Por un
lado se ha de hacer notar que la actora no ha prestado servicios de forma
continuada o sin solución de continuidad como dice , sino que lo ha hecho en
distintos periodos, se han efectuado diversos nombramientos como interina
siendo cierto que su nombramiento lo era para cubrir vacante estructural y se
han convocados diversos procesos selectivos y de provisión de puestos de
trabajo en los términos acreditados mediante documental publica según la cual
" la recurrente Doña Delfina es nombrada como funcionaria interina, del
Cuerpo Superior de Técnicos de Instituciones Penitenciarias, especialidad
Psicólogos, y desde el año 2006 hasta el año 2023 se han convocado y
desarrollado los siguientes procesos selectivos para cubrir plazas en el Cuerpo
Superior de Técnicos de Instituciones Penitenciarias, especialidad
Psicólogos/as:
Orden INT/1831/2006, de 16 de mayo, por
la que se convocan pruebas selectivas para ingreso, por el sistema general de
acceso libre, al Cuerpo Superior de Técnicos de Instituciones Penitenciarias,
especialidades de Juristas y Psicólogo, para cubrir 35 plazas vacantes, de las
que 23 serán de la especialidad de Psicólogos/as.
Orden INT/1330/2007, de 28 de marzo, por
la que se convocan pruebas selectivas para ingreso, por el sistema general de
acceso libre, en el Cuerpo Superior de Técnicos de Instituciones
Penitenciarias, especialidades de Juristas y Psicólogos para cubrir 45 plazas
del Cuerpo Superior de Técnicos de Instituciones Penitenciarias por el sistema
general de acceso libre, de las que 30 serán de la especialidad de Psicólogos.
Orden INT/1423/2008, de 29 de abril, por
la que se convocan pruebas selectivas para ingreso, por el sistema general de
acceso libre, en el Cuerpo Superior de Técnicos de Instituciones
Penitenciarias, Especialidades de Juristas y Psicólogos para cubrir 65 plazas
del Cuerpo Superior de Técnicos de Instituciones Penitenciarias por el sistema
general de acceso libre, de las que 39 serán de la especialidad de Psicólogos.
Orden INT/1366/2009, de 6 de mayo, por
la que se convocan pruebas selectivas para ingreso, por el sistema general de
acceso libre y por el sistema de promoción interna, en el Cuerpo Superior de
Técnicos de Instituciones Penitenciarias, especialidades de Juristas y
Psicólogos para cubrir 80 plazas del Cuerpo Superior de Técnicos de
Instituciones Penitenciarias de las que 50 serán de la especialidad de
Psicólogos por el sistema general de acceso libre.
Orden INT/1636/2010, de 10 de junio, por
la que se convocan pruebas selectivas para ingreso, por el sistema general de
acceso libre y por el sistema de promoción interna, en el Cuerpo Superior de
Técnicos de Instituciones Penitenciarias, especialidades de Juristas y
Psicólogos para cubrir 17 plazas del Cuerpo Superior de Técnicos de
Instituciones Penitenciarias, de las que 12 serán de la especialidad de
Psicólogos.
Orden INT/1418/2011, de 9 de mayo, por
la que se convocan pruebas selectivas para ingreso, por el sistema general de
acceso libre, en el Cuerpo Superior de Técnicos de Instituciones
Penitenciarias, especialidades de Juristas y Psicólogos para cubrir 15 plazas
del Cuerpo Superior de Técnicos de Instituciones Penitenciarias, de las que 8
serán de la especialidad de Psicólogos.
Orden INT/1179/2014, de 27 de junio, por
la que se convoca proceso selectivo para ingreso, por el sistema general de
acceso libre, en el Cuerpo Superior de Técnicos de Instituciones
Penitenciarias, especialidades de Juristas y Psicólogos para cubrir 10 plazas
del Cuerpo Superior de Técnicos de Instituciones Penitenciarias de las cuales 3
plazas serán de la especialidad de Psicólogos.
Orden INT/2296/2015, de 26 de octubre,
por la que se convocan pruebas selectivas para ingreso, por el sistema general
de acceso libre, en el Cuerpo Superior de Técnicos de Instituciones
Penitenciarias, especialidades de Juristas y Psicólogos para cubrir 15 plazas
del Cuerpo Superior de Técnicos de Instituciones Penitenciarias, por el sistema
general de acceso libre, de las cuales 7 plazas serán de la especialidad de
Psicólogos.
Resolución de 14 de febrero de 2017, de
la Subsecretaría, por la que se convocan pruebas selectivas para ingreso, por
el sistema general de acceso libre, en el Cuerpo Superior de Técnicos de
Instituciones Penitenciarias, especialidades de Juristas y Psicólogos para
cubrir 30 plazas del Cuerpo Superior de Técnicos de Instituciones
Penitenciarias, por el sistema general de acceso libre, de las cuales 15 plazas
de la especialidad de Psicólogos.
Resolución de 22 de marzo de 2018, de la
Subsecretaría, por la que se convoca proceso selectivo para ingreso, por el
sistema general de acceso libre, en el Cuerpo Superior de Técnicos de
Instituciones Penitenciarias, especialidad de Juristas y Psicólogos para cubrir
30 plazas del Cuerpo Superior de Técnicos de Instituciones Penitenciarias, por
el sistema general de acceso libre, de las cuales 15 plazas serán de la
especialidad de Psicólogos.
Resolución de 8 de mayo de 2019, de la
Subsecretaría, por la que se convocan pruebas selectivas para ingreso, por el
sistema general de acceso libre, en el Cuerpo Superior de Técnicos de
Instituciones Penitenciarias, especialidad de Juristas y Psicólogos para cubrir
97 plazas del Cuerpo Superior de Técnicos de Instituciones Penitenciarias,
subgrupo A1 (Código 0902), por el sistema general de acceso libre. De las
plazas indicadas, 45 se encuentran vinculadas a la Oferta de Empleo Público
para el año 2018, aprobada por el Real Decreto 955/2018, de 27 de julio («Boletín
Oficial del Estado» de 31 de julio), y 52 vinculadas a la Oferta de Empleo
Público para el año 2019, aprobada por el Real Decreto 211/2019, de 29 de marzo
de las cuales 58 plazas se destinan a la especialidad de Psicólogos.
Resolución de 24 de mayo de 2021, de la
Subsecretaría, por la que se convocan pruebas selectivas para ingreso, por el
sistema general de acceso libre, en el Cuerpo Superior de Técnicos de
Instituciones Penitenciarias, especialidad de Juristas y Psicólogos/as para
cubrir 52 plazas del Cuerpo Superior de Técnicos de Instituciones
Penitenciarias, subgrupo A1 (Código 0902), por el sistema general de acceso
libre, de las cuales 30 plazas serán de la especialidad de Psicólogos.
Resolución de 23 de junio de 2022, de la
Subsecretaría, por la que se convocan pruebas selectivas para ingreso, por el
sistema general de acceso libre, en el Cuerpo Superior de Técnicos de
Instituciones Penitenciarias, especialidad de Juristas y Psicólogos/as para
cubrir 120 plazas del Cuerpo Superior de Técnicos de Instituciones
Penitenciarias, subgrupo A1 (Código 0902), por el sistema general de acceso
libre. De las plazas indicadas, sesenta se encuentran vinculadas a la Oferta de
Empleo Público para el año 2021, aprobada por el Real Decreto 636/2021, de 27
de julio («Boletín Oficial del Estado» de 28 de julio), y sesenta vinculadas a
la Oferta de Empleo Público para el año 2022, aprobada por el Real Decreto
407/2022, de 24 de mayo («Boletín Oficial del Estado» de 25 de mayo), de las
cuales 70 plazas se destinan a la especialidad de Psicólogos.
Resolución de 26 de diciembre de 2023,
de la Subsecretaría, por la que se convoca proceso selectivo para ingreso, por
el sistema general de acceso libre, en el Cuerpo Superior de Técnicos de
Instituciones Penitenciarias, especialidad de Juristas y Psicólogos/Psicólogas
para cubrir 55 plazas del Cuerpo Superior de Técnicos de Instituciones
Penitenciarias, subgrupo A1 (Código 0902), por el sistema general de acceso
libre, de las cuales 32 plazas serán de la especialidad de Psicólogos."
Orden INT/1423/2008, de 29 de abril, por
la que se convocan pruebas selectivas para ingreso, por el sistema general de
acceso libre, en el Cuerpo Superior de Técnicos de Instituciones
Penitenciarias, Especialidades de Juristas y Psicólogos para cubrir 65 plazas
del Cuerpo Superior de Técnicos de Instituciones Penitenciarias por el sistema
general de acceso libre, de las que 39 serán de la especialidad de Psicólogos.
II/ En lo que se refiere al alcance que
le pretende atribuir la parte demandante a la STJUE de febrero de 2024, esta
Sala tiene que decir lo siguiente.
Tal y como señala la Abogacía del Estado
la doctrina de la Sentencia del TJUE que se pretende aportar no desvirtúa la
doctrina del Tribunal Supremo a la que se sujeta la actuación administrativa
hoy impugnada.
Y ello ha sido apreciado así por el
Tribunal Supremo que, también tras la sentencia del TJUE ahora aportada,
después de 22 de febrero de 2024, ha seguido manteniendo criterio expuesto ut
supra, como se pone de manifiesto en la Providencia de 6 de marzo de 2024 (Rec
Casación 6082/2023), que recuerda a su vez el criterio de la Sentencia de 8 de
junio de 2023 (RC 696/2020 ) donde, tras reconocer una situación de abuso del
trabajo de duración determinada, concluye, que:
"b) Las consecuencias jurídicas de
una situación contraria a la cláusula 5 del Acuerdo Marco son las expuestas en
las sentencias de esta Sala n.º 1425/2018 y n.º 1426/2018, de 26 de septiembre
de 2018 , a saber: el derecho a la subsistencia de la relación de empleo -con
los correspondientes derechos profesionales y económicos- hasta que la
Administración cumpla debidamente lo dispuesto por el art. 10.1 del Estatuto
Básico del Empleado Público y el derecho
a reclamar la responsabilidad patrimonial de la Administración con arreglo a
las normas generales de ésta.
c) Ni la cláusula 5 del Acuerdo Marco ni
la legislación española prevén que la persona que se halla en una situación de
utilización objetivamente abusiva del trabajo de duración determinada tenga
derecho a la transformación en fija de su relación estatutaria de servicio de
carácter no fijo.
d) Forman parte de las «condiciones de
trabajo», en el sentido de la cláusula 4 del Acuerdo Marco, los siguientes
aspectos de la relación de servicio: las retribuciones, el régimen de Seguridad
Social, las vacaciones, los permisos y las posibilidades de formación
profesional, así como el reconocimiento de la antigüedad si se adquiere la
condición de funcionario de carrera. En estas materias no cabe un trato
diferente de quienes están en una relación estatutaria de servicio de carácter
no fijo con respecto a los funcionarios de carrera. Tampoco cabe el trato
diferente en lo relativo a la «carrera horizontal», contemplada en el art. 17
del Estatuto Básico del Empleado Público."
e) Los derechos atinentes a la
«promoción interna de los funcionarios de carrera», regulados en el art. 18 del
Estatuto Básico del Empleado Público, no corresponden a quienes están ligados a
la Administración por una relación estatutaria de servicio de carácter no
fijo".
Es más, como también recuerda la
Providencia referida, en el mismo sentido, la sentencia de 21 de junio de 2023
(RC 1435/2020), en la que resuelve que:
"4º Que el hecho de que haya habido
una situación objetivamente abusiva no implica, automáticamente, que el
personal estatutario interino luego cesado haya sufrido un daño efectivo e
identificado, no cabe, por tanto, reconocer un derecho a indemnización por esa
sola circunstancia.
5º Sí cabrá reclamar por aquellos daños
materiales o morales, por una disminución patrimonial o una pérdida de
oportunidad que el empleado público interino no tuviera el deber jurídico de
soportar. Para ello deberá presentar una reclamación por daños efectivos e
identificados con arreglo a las normas generales en materia de responsabilidad
patrimonial de la Administración y, por supuesto, acreditar tales daños"
Y lo anterior, dice bien la Abogacía del
Estado, no pierde vigencia con la STJUE de 22 de febrero de 2024 que, en sus 90
y 91, recuerda que compete a los órganos judiciales nacionales pronunciarse
sobre la adecuación de la normativa nacional al ordenamiento jurídico europeo.
En efecto, señala que "no corresponde al Tribunal de Justicia pronunciarse
sobre la interpretación del Derecho interno, ya que esta tarea incumbe a los
tribunales nacionales competentes, que deben determinar si lo dispuesto en la
normativa nacional aplicable cumple las exigencias establecidas en la cláusula
5 del Acuerdo Marco. Por lo tanto, corresponde al tribunal remitente apreciar
en qué medida los requisitos de aplicación y la ejecución efectiva de las
disposiciones pertinentes del Derecho interno hacen que estas constituyan una
medida apropiada para evitar la utilización abusiva de sucesivos contratos o
relaciones laborales de duración determinada."
Asimismo, afirma que "es preciso
recordar que la cláusula 5 del Acuerdo Marco no establece sanciones específicas
en caso de que se compruebe la existencia de abusos. En tal supuesto,
corresponde a las autoridades nacionales adoptar medidas que no solo deben ser
proporcionadas, sino también lo bastante efectivas y disuasorias como para
garantizar la plena eficacia de las normas adoptadas conforme al Acuerdo
Marco" (párrafo 103).
La libertad de configuración de los
Estados se recuerda en el párrafo 129 cuando se dice que "corresponde a
los Estados miembros la facultad de apreciar si, para prevenir la utilización
abusiva de contratos de trabajo de duración determinada, recurren a una o
varias de las medidas enunciadas en esta cláusula o incluso a medidas legales
existentes equivalentes, y ello teniendo en cuenta las necesidades de los
distintos sectores o categorías de trabajadores."
Del mismo modo, aunque la cláusula 5,
apartado 1, del Acuerdo Marco impone a los Estados miembros la adopción
efectiva y vinculante de al menos una de las medidas que enumera cuando su
Derecho interno no contemple medidas legales equivalentes, ha de que considerarse,
como también recuerda la sentencia (párrafo 96), que respecto a "la
convocatoria, dentro de los plazos establecidos, de procesos selectivos para la
cobertura definitiva de las plazas ocupadas provisionalmente por trabajadores
temporales , es preciso señalar que tal medida es adecuada para evitar que se
perpetúe la situación de precariedad de dichos trabajadores, al garantizar que
las plazas que ocupan se cubran rápidamente de manera definitiva."
Igualmente, el párrafo 124 afirma que
"de reiterada jurisprudencia se deriva que la cláusula 5 del Acuerdo Marco
no impone a los Estados miembros la obligación de convertir en contratos por
tiempo indefinido los contratos de trabajo de duración determinada ni, como se
menciona en el apartado 103 de la presente sentencia, enuncia sanciones
específicas en caso de que se compruebe la existencia de abusos."
De hecho, pese a la consideración
efectuada por la STJUE en el párrafo 138, indicando que la conversión de los
contratos temporales en contratos fijos puede ser esa medida, no ha de obviarse
que los particulares no pueden invocar la aplicación de la cláusula 5 del
apartado 1 del Acuerdo Marco pues no es "desde el punto de vista de su
contenido, incondicional y suficientemente precisa para que un particular pueda
invocarla ante un tribunal nacional" (párrafo 129).
Además, si no está previsto en la
normativa, el órgano judicial no puede adoptar tal medida, pues "la
obligación del juez nacional de utilizar como referencia el contenido de una
directiva cuando interpreta y aplica las normas pertinentes de su Derecho
interno tiene sus límites en los principios generales del Derecho, en
particular en los de seguridad jurídica e irretroactividad, y no puede servir
de base para una interpretación contra legem del Derecho nacional."
(párrafo 132).
En esencia, los órganos judiciales solo
pueden adoptar las medidas que se encuentren dentro del ámbito de sus
competencias, pues "el principio de interpretación conforme exige que los
órganos jurisdiccionales nacionales, tomando en consideración la totalidad de
su Derecho interno y aplicando los métodos de interpretación reconocidos por
este, hagan todo lo que sea de su competencia a fin de garantizar la plena
efectividad de la directiva de que se trate y alcanzar una solución conforme
con el objetivo perseguido por esta" (párrafo 133). Entre sus competencias
está la de juzgar y hacer ejecutar lo juzgado (art. 117.1 CE), pero no cabe que
sustituyan al legislador.
Mas a más, no deja de compartir esta
Sala la tesis de la Abogacía del Estado en orden a que la STJUE de 22 de
febrero de 2024 pudiera haber partido de premisas que no se ajustan a la
situación vigente ni a las circunstancias del caso de autos.
Y es que, la referida sentencia del TJUE
considera que, pese a ser una medida adecuada la convocatoria de procesos
selectivos, en base a las consideraciones efectuadas por el Tribunal remitente,
habría de concluirse en que "en realidad dichos plazos no se respetan y
esos procesos son poco frecuentes".
No obstante, no parece tener en cuenta
las concretas circunstancias concurrentes en lo que al Derecho interno se
refiere, como es la aprobación de la Ley 20/2021, de 28 de diciembre, de
medidas urgentes para la reducción de la temporalidad en el empleo público, ha
previsto en su artículo 2.2 unos plazos específicos para la convocatoria de
procesos selectivos incluidos en la oferta de empleo público y para su
finalización.
Ni tiene en cuanta que dichos plazos se
están cumpliendo en la práctica y, de hecho, los órganos judiciales deniegan
las medidas cautelares por esta causa. Vgr. Auto de esa Sección 3 de la
Audiencia Nacional 1086/2023, de 22 septiembre (Medidas Cautelares 1223/2023):
"Si el proceso selectivo convocado
por la Orden impugnada se paraliza como consecuencia de esta medida cautelar,
podría tener la grave consecuencia de no dar cumplimiento al plazo establecido
por la Ley 20/2012 y la propia Orden de tener resuelto el proceso selectivo de
concurso antes 31 de diciembre de 2024 y además las posibles sanciones que
pudieran imponerse a nivel europeo por el incumplimiento de la Directiva la
Directiva 1999/70 CE del Consejo, de 28 de junio de 1999 ".
Por su parte, en el párrafo 112 la STJE
en cuestión sostiene que, según el tribunal remitente, "la expresión
«actuaciones irregulares» no está definida y, por lo tanto, es demasiado
imprecisa para permitir la imposición de sanciones o la imputación de
responsabilidades que cumplan con un principio de tipicidad y certeza. En
segundo término, estas disposiciones nacionales no especifican las
responsabilidades que se pueden exigir y se limitan a remitirse a «la normativa
vigente en cada una de las Administraciones Públicas», que no puede
identificarse".
Es más, a estas alturas, se ha procedido
a la estabilización de los interinos en su generalidad.
El referido párrafo 112 de la Sentencia
TJUE de 22 de febrero de 2024 sólo cita la Disposición Adicional 43 de la Ley
6/2018 y la Adicional Decimoséptima del EBEP. Pero nada dice sobre la Ley
20/2021, de 28 de diciembre, de medidas urgentes para la reducción de la
temporalidad en el empleo público, que, además de redundar en las
"responsabilidades que procedan por actuaciones irregulares en materia de
empleo temporal", consolida los procesos de Estabilización de Empleo
temporal ya convocados previstos en las Leyes de Presupuestos Generales del
Estado para 2017 y 2018;regula los Procesos de Estabilización adicionales y
establece un sistema legal individualizado en materia de compensación
económica.
Ni tampoco que sobre la normativa sobre
responsabilidad de las Administraciones públicas se encuentra perfectamente
identificada en España, no siendo otra que la contemplada en los arts. 32 y
siguientes de la Ley 40/2015, de 1 de octubre, debiendo ajustarse su exigencia
a los requisitos establecidos en la misma. Por tanto, en lo que a la pretensión
de indemnización se refiere, como en casos anteriores, y en tanto nada se ha
acreditado sobre efectivos y reales perjuicios ya por detrimento patrimonial ya
por pérdida de oportunidades o ausencia de cotización, se ha de desestimar
también este pedimento.
III/ Interesa destacar llegados a este
punto que el TS se ha pronunciado con posterioridad a la STJUE aportada por la
actora a STS de 25 de febrero de 2025 (Rec. Cas. 4436/2024) en la que, de modo
definitivo, la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Supremo se
pronuncia así sobre la cuestión suscitada en este recurso:
"Hemos tenido ocasión de
pronunciarnos sobre los criterios que permiten apreciar abuso en la utilización
por parte de la Administración de nombramientos temporales. En último extremo,
se puede decir que son abusivos cuando con ellos se quieren atender necesidades
de carácter estructural en lugar de a las de naturaleza circunstancial para las
que han sido previstos por la ley. Así, hay abuso en los nombramientos
temporales que se mantienen o reiteran a lo largo de los años para desempeñar
el mismo puesto vacante sin que se proceda a su convocatoria para su provisión
por funcionario de carrera, o en los de concatenación de sucesivos
nombramientos para el mismo puesto o para distintos puestos de semejante
contenido. Naturalmente, la determinación del abuso requiere del examen de las
circunstancias singulares a fin de establecer que, efectivamente, se ha
recurrido de manera reiterada a personal temporal para atender necesidades
permanentes [ sentencias n.º 1401/2021, de 30 de noviembre (casación n.º
6302/2018 ); n.º 1451/2021, de 10 de diciembre (casación n.º 7459/2018 ; n.º
1450/2021, de 10 de diciembre (casación n.º 6676/2018 ); n º 1449/2021, de 10
de diciembre (casación n.º 6674/2018 ); y sucesivas].
Del mismo modo, hemos reconocido el
derecho del personal temporal cesado a ser repuesto hasta que la vacante que
desempeñaba sea cubierta por un funcionario público mediante los
correspondientes procesos selectivos y de provisión de puestos de trabajo o hasta
que se amortice [ sentencias n.º 1425/2018, de 26 de septiembre (casación n.º
785/2017 ) y n.º 1426/2018, de 26 de septiembre (casación n.º 1305/2017 ); y
sucesivas]. Reconocimiento éste que no se predica para aquellos casos en que,
como en el presente, el cese se ha declarado conforme a Derecho. Y, sobre la
indemnización de los perjuicios que puedan haber sufrido quienes hayan sido
objeto de nombramientos temporales abusivos, de un lado, hemos recordado que
nuestro ordenamiento jurídico no conoce la figura de las indemnizaciones de
carácter punitivo que, si bien existe en algunas legislaciones, no es propia de
las que se inscriben, como la española, en el llamado sistema continental. Y,
de otro, hemos dicho que las pretensiones de resarcimiento por esta causa deben
apoyarse en la justificación de los perjuicios efectivamente sufridos [
sentencias n.º 1401/2021, de 30 de noviembre (casación n.º 6302/2018 ) y
posteriores, antes citadas].
Naturalmente, la cuantía de la
indemnización en las ocasiones en que se considere procedente habrá de
corresponderse con la entidad de los daños de toda naturaleza sufridos y que
sean imputables al abuso. O, de ser el caso, en la medida en que establezca el
legislador. Desde estas premisas, y a la vista de los artículos 23.2 y 103.3 de
la Constitución, así como de los preceptos que, en consonancia con ellos,
dedican el Estatuto Básico del Empleado del Empleado Público del Estatuto Marco
del personal estatutario de los servicios de salud, y demás disposiciones
generales sobre el empleo público, a regular la adquisición de la condición de
funcionario público de carrera, se impone sin ningún género de dudas la
desestimación del recurso de casación porque la sentencia de la Sala de
Albacete, lejos de incurrir en infracción alguna, es plenamente conforme al
ordenamiento jurídico. Lo es porque nuestro Derecho, como hemos venido diciendo
de manera constante, no permite convertir al personal temporal de la
Administración en funcionario de carrera o personal fijo de la misma
equiparable sin que medien los procesos selectivos previstos legalmente para
acceder a esa condición. O sea, sin que se sigan, no cualesquiera formas de
selección, sino procedimientos fundamentados en los principios constitucionales
de mérito y capacidad e igualdad, convocados al efecto y resueltos con todas
las garantías por órganos caracterizados por la objetividad en el desempeño de
su función.
Conviene resaltar, en este sentido, que
estos procedimientos poseen unas características que les distinguen de los que
se observan en el ámbito privado, del mismo modo que difiere el régimen
estatutario de los empleados públicos del que es propio de los trabajadores del
sector privado. De ahí que no sean comparables como pretende la recurrente,
improcedencia de comparabilidad que también afirma la sentencia del Tribunal de
Justicia de 13 de junio de 2024.
Por tanto, se da el supuesto por ella
admitido que justifica el rechazo de pretensiones como la de la Sra. María
Esther. Conviene reparar al respecto que en ella no se dice que la conversión
en funcionario de carrera o equiparable sea una medida exigida por la cláusula
5 del Acuerdo Marco, sino que puede serlo, pero siempre que no se oponga a ella
el Derecho nacional. E importa destacar que, en el caso de España, el
impedimento que advertimos no es de mera legalidad sino de constitucionalidad.
En efecto, admitir la conversión
pretendida supondría, no ya una decisión contra legem, sino contra
Constitutionem. Vulneraría elementos esenciales de la configuración de la
función pública dispuestos por el constituyente, centrales en su operatividad
que, además, se integran en los derechos fundamentales de los aspirantes a
acceder al empleo público y han sido asumidos por la conciencia social como
rasgos distintivos de dimensión subjetiva de las Administraciones Públicas. En
consecuencia, debemos mantener la jurisprudencia sentada al respecto, pues,
como acabamos de decir, no contraría la interpretación del Acuerdo Marco que
acompaña a la Directiva 1999/70/CE mantenida por el Tribunal de Justicia de la
Unión Europea ."
Con base en lo anterior, termina la
Sentencia citada dando la siguiente respuesta a las cuestiones de interés
casacional que determinaron la admisión del recurso que resuelve: "De
acuerdo con lo dicho hasta aquí, las respuestas a las cuestiones que nos ha
sometido el auto de admisión han de ser las siguientes: (i) la apreciación del
uso abusivo de los nombramientos temporales exige la comprobación de que se
reiteran o prolongan para cubrir necesidades no permanentes o estructurales;
(ii) es contrario a la Constitución convertir en funcionario fijo o equiparable
a quien haya recibido nombramientos temporales abusivos; (iii) el afectado por
el abuso, de ser cesado fuera de los supuestos previstos legalmente para la
terminación de la relación de servicio temporal, tendrá derecho a ser repuesto
hasta tanto el puesto de trabajo desempeñado se cubra por funcionario público o
se amortice; (iv) quien haya sido objeto de nombramientos temporales abusivos,
si acredita haber sufrido perjuicios por esa causa, tendrá derecho a ser
indemnizado en medida proporcionada a ellos o, en su caso, en la que establezca
el legislador."
Sentado lo anterior no podemos por menos
que, a mayor abundamiento, señalar otro hito judicial relevante, si bien, con
limitado alcance en lo que a la jurisdicción contencioso administrativa se
refiere ya que esta pensando en los contratados públicos laborales . La
sentencia del Pleno de la Sala Social del TS de fecha 11 de mayo de 2026, de
conformidad con la sentencia del TJUE de 14 de abril de 2026 (asunto Obadal),
argumenta que la contratación temporal de personal laboral por parte de las
Administraciones públicas sin superar un procedimiento de acceso al empleo
público sujeto a los principios de igualdad, mérito y capacidad no permite que
esos trabajadores adquieran la condición de fijos como consecuencia directa del
abuso en la temporalidad porque se vulnerarían la Constitución Española y el
Estatuto Básico del Empleado Público y se impediría el acceso al empleo público
de los restantes ciudadanos.
En sus sentencias del Pleno de la Sala
Social (como las de 11 de mayo y 30 de junio de 2026), el Tribunal Supremo
reitera que convertir a un interino o temporal en fijo sin superar un concurso
público vulnera los principios constitucionales de acceso al empleo público.
En fin, en lo nuclear , el estado de
cosas sigue igual , de modo que no procede estimar ninguno de los pedimentos de
la actora.
G) Sobre el cese acordado y su
conformidad a Derecho.
No podemos terminar sin hacer referencia
al cese acordado. Y siendo cierto que el examen de la demanda no permite a esta
Sala atisbar las razones por las que considera que la resolución de cese no es
conforme a Derecho, lo que nos avoca a su desestimación , en todo caso esta
Sala hará las siguientes consideraciones.
Partiremos de la normativa en vigor
sobre el cese de los funcionarios interinos, así como de la jurisprudencia
sobre la materia.
El Real Decreto Legislativo 5/2015, de
30 de octubre, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley del Estatuto
Básico del Empleado Público, señala en su artículo 10.1: "1. Son
funcionarios interinos los que, por razones expresamente justificadas de
necesidad y urgencia, son nombrados como tales para el desempeño de funciones
propias de funcionarios de carrera, cuando se dé alguna de las siguientes
circunstancias: a) La existencia de plazas vacantes cuando no sea posible su
cobertura por funcionarios de carrera."
Por otro lado, el artículo 10 en sus
apartados 3 y 4, relativo al cese del personal funcionario interino:
"3. El cese de los funcionarios
interinos se producirá, además de por las causas previstas en el artículo 63,
cuando finalice la causa que dio lugar a su nombramiento.
4. En el supuesto previsto en la letra
a) del apartado 1 de este artículo, las plazas vacantes desempeñadas por
funcionarios interinos deberán incluirse en la oferta de empleo correspondiente
al ejercicio en que se produce su nombramiento y, si no fuera posible, en la
siguiente, salvo que se decida su amortización".
Pues bien, aplicando la normativa al
caso de autos, puede afirmarse que el motivo del nombramiento fue plenamente
ajustado a derecho, debido a la necesidad de cubrir las plazas vacantes
existentes, que no podían ser cubiertas en dicho momento por funcionarios
públicos de carrera, hasta en tanto sean cubiertas por los procedimientos
oportunos.
La naturaleza jurídica de su relación
con la Administración es de carácter temporal de derecho público, como
funcionario interino, con los derechos y deberes inherentes a dicha condición.
No se aprecia abuso alguno en su nombramiento, al existir una causa objetiva y
que justifica el nombramiento efectuado.
Nótese que, el artículo 10.1 RDL 5/2015,
al hablar de los su- puestos en que procede el nombramiento de los funcionarios
interinos señala como tal "a) La existencia de plazas vacantes cuando no
sea posible su cobertura por funcionarios de carrera". De ello se colige
que para proceder al nombramiento se requiere, además de las razones
justificadas de necesidad y urgencia, (i) la existencia de plazas vacantes cuya
provisión tenga lugar mediante el nombramiento del funcionario interino y (ii)
que no existan funcionarios de carrera disponibles para su cobertura.
Por tanto, vemos como en tal supuesto,
deben darse dichos dos requisitos específicos para que pueda proveerse la plaza
mediante el nombramiento de un funcionario interino. Por tanto, si no concurren
dichas dos circunstancias, bien porque no haya plaza vacante, bien porque haya
funcionarios de carrera disponibles para proveer la misma, no habrá lugar al
nombramiento del funcionario interino.
Por otro lado, al hablar del cese, el
artículo 10.3 RDL 5/2015 recuerda que "el cese de los funcionarios
interinos se producirá [...] cuando finalice la causa que dio lugar a su
nombramiento".
Pues bien, dichas "causas o causa
que dio lugar al nombramiento" no son otras que aquellas circunstancias
que justificaron en su momento el nombramiento del funcionario interino, por lo
que han de identificarse, necesariamente, con las circunstancias concurrente en
cada uno de los supuestos (a), b), c) y d)) del artículo 10.1 RDL 5/2015.
Esto debe entenderse así porque, a modo
de ejemplo, en el supuesto del artículo 10.1.a) la causa del nombramiento fue
la existencia de plaza vacante y la imposibilidad de cubrir la misma por un
funcionario de carrera. O en el caso del artículo 10.1.b) la restitución del
titular a su plaza. O en el supuesto del artículo 10.1.c) la finalización de la
ejecución de programas de carácter temporal.
Así las cosas, cuando el artículo 10.3
RDL 5/2015 habla de que el cese del funcionario interino se producirá
"cuando finalice la causa que dio lugar a su nombramiento", quiere
decir que habrá atender al supuesto del artículo 10.1 en que se subsumió la
justificación de la necesidad del nombramiento del funcionario interino, y
comprobar que los requisitos exigidos por cada uno de dichos supuestos no
concurren, pues en otro caso, el cese no sería conforme a derecho.
Pues bien, en el presente caso, como ya
se ha expuesto, el nombramiento del funcionario interino tuvo lugar, ex art
10.1.a) de la ley 7/2007, actual10.1.a) del RDL 5/2015, por la causa
constituida por las siguientes dos circunstancias (i) la existencia de plazas
vacantes cuya provisión tenga lugar mediante el nombramiento del funcionario
interino y (ii) que no existan funcionarios de carrera disponibles para su
cobertura.
Sin embargo, el cese tiene lugar cuando
sí que existen funcionarios de carrera disponibles para su cobertura, lo que
ocasiona que la causa que en su momento justificó su nombramiento como
funcionario interino haya desparecido, y, por tanto, conforme al art. 10.3 RDL
5/2015, haya de producirse tal cese.
Tenemos entonces que el cese es conforme
a derecho.
Por lo expuesto se ha de desestimar el
presente recurso contencioso administrativo.
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