Plena validez de la ordenanza por la que se prohíbe la práctica de nudismo en espacios públicos para garantizar la convivencia pacífica siendo posible su práctica en playas naturales.

 

La sentencia de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Supremo, sec. 4ª, de 11 de mayo de 2016, nº 1052/2016, rec. 542/2014, acuerda la plena validez de la ordenanza por la que se prohíbe la práctica de nudismo en espacios públicos para garantizar la convivencia pacífica. Sólo se sanciona el nudismo en playas urbanas siendo posible su práctica en playas naturales.

La Corporación Municipal ha tenido en cuenta excepciones, que permiten a los defensores del naturismo su ejercicio en los lugares públicos situados en el territorio municipal.

A) Antecedentes.

Ante la Sección Tercera de la Sala de lo Contencioso- Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía, sede de Sevilla, se interpuso el recurso contencioso-administrativo 60/2010 contra la Ordenanza Municipal de uso y disfrute de las playas de Cádiz, aprobada en sesión ordinaria del día 3 de julio de 2009 por el Pleno del Ayuntamiento de Cádiz, (BOP nº 136, de 17 de julio de 2009).

La citada Sección del STSJ de Andalucía dictó Sentencia de 19 de diciembre de 2013 cuyo Fallo dice literalmente:

«Desestimar el presente Recurso Contencioso-Administrativo interpuesto por el Procurador de los Tribunales D. Jaime Cox Meana en representación de la FEDERACIÓN ESPAÑOLA DE NATURISMO contra los artículos 14 y 30.1 la Ordenanza de Uso y Disfrute de las Playas de la Ciudad de Cádiz (BOP de Cádiz nº 136, de 17 de julio de 2009) aprobada por Acuerdo del Pleno del Excmo. Ayuntamiento de Cádiz de fecha 3 de julio 2009, por ser conforme al ordenamiento jurídico. Sin costas.».

B) Doctrina del Supremo

Al plantearse por la misma Federación Española de Naturismo el presente recurso de casación en los mismos términos de los que conoció y resolvió esta Sala en sus Sentencias de 23 de marzo de 2015 (recurso de casación 1882/2013) y, en especial, en la de 30 de marzo de 2015 (recurso de casación 1214/2013). A estas hay que añadir la de 5 de mayo de 2016 (recurso de casación 3860/2013). Se trata de recursos promovidos por la misma entidad en términos prácticamente análogos por lo que procede estar a dichos pronunciamientos, con excepción del motivo de casación segundo que se invoca por vez primera en el presente caso.

C) Objeto de la litis.

La parte recurrente (Federación Española de Naturismo) se basa en lo que se considera como "la ideología nudista" que, según la recurrente, tendría amparo constitucional en el artículo 16 como cualquier otra ideología (apartado 4º del escrito de interposición, folio 7 del mismo).

Desde esta premisa entiende que la práctica del nudismo , como ideología y su práctica no puede ser objeto de limitación sino mediante ley orgánica, sin que la cláusula de salvaguardia del orden público o de regulación de las "relaciones de convivencia de interés local" (artículo 139 de la LRBRL) permita a los Ayuntamientos establecer su prohibición o sancionar el incumplimiento de las conductas prohibidas.

D) Aplicación de la doctrina del Tribunal Supremo.

En las cuatro Sentencias citadas del Tribunal Supremo, esta Sala se pronunció sobre esos argumentos en los siguientes términos, que reiteramos ahora por elementales exigencias de los principios de seguridad jurídica y unidad de doctrina:

1º El debate sobre la conformidad o disconformidad a Derecho de la Ordenanza municipal recurrida no puede centrarse exclusivamente en determinar si el nudismo constituye una verdadera ideología o si, por el contrario, nos hallamos ante prácticas, actitudes o formas de relacionarse con la naturaleza más o menos admitidas o discutidas socialmente.

2º Cuando el precepto correspondiente de la ordenanza prohíbe estar desnudo o semidesnudo en los espacios y vías de uso público - en este caso, en playas urbanas - y tipifica como infracción esa conducta no está condenando, restringiendo o limitando las creencias o las opiniones de los ciudadanos en relación con el naturismo, sino que hace algo mucho más simple: prohíbe la desnudez en los lugares de uso público general del territorio municipal y tipifica como infracción el incumplimiento de esa prohibición.

3º Desde esta perspectiva, no entendemos que el derecho a la libertad ideológica contenido en el artículo 16.1 de la Constitución resulte afectado en el supuesto que analizamos ni, por tanto, que la Ordenanza en estudio afecte a la dimensión externa de tal derecho fundamental (es decir, al agere licere o facultad de actuar con arreglo a las propias ideas sin sufrir por ello sanción, compulsión o injerencia de los poderes públicos ), pues no puede compartirse la idea de que " estar desnudo " en cualquier espacio público constituya, sin más, la manifestación externa de la libertad de pensamiento, ideas o creencias o que la desnudez misma deba ser entendida como un auténtico derecho ejercitable en todo lugar público.

4º Y por eso mismo no puede defenderse con éxito que resulten de aplicación al caso los argumentos contenidos en la sentencia de este Tribunal de 14 de febrero de 2013 (recurso de casación 4118/2011), pues en el supuesto analizado por la Sala en dicha sentencia estaba en cuestión el uso de una determinada vestimenta (el velo), que fue considerada expresión directa e indubitada de un determinado sentimiento religioso, claramente conectada con la dimensión externa del derecho fundamental a la libertad religiosa y, por ello, inmune a la limitación, restricción o prohibición de uso que una ordenanza municipal había establecido, al considerar que sólo la ley, respetando el núcleo esencial de ese derecho, podía establecer alguna regulación sobre la materia.

5º Por consiguiente, los motivos de casación que denuncian la infracción del artículo 16.1 de la Constitución y, por ello, del artículo 53.1 del mismo texto legal en cuanto exige regulación por ley orgánica de las limitaciones de aquel derecho fundamental deben rechazarse, pues la Sala no considera que la prohibición de estar desnudo en los lugares públicos de la ciudad o transitar por los mismos en bañador, así como la previsión de una infracción por su incumplimiento, conculquen los derechos fundamentales recogidos en aquel precepto constitucional.

E) No existe discriminación ni infracción del principio de igualdad.

En cuanto a la infracción del derecho a la igualdad previsto en el artículo 14 de la Constitución, la Sala lo ha rechazado, ante todo, porque la prohibición y la tipificación que prevén los artículos impugnados en la instancia no discriminan por razón ideológica o de creencias. A esto hay que añadir lo siguiente:

1º De esta manera la Sala ha entendido que los entes locales tienen potestad para «la adecuada ordenación de las relaciones de convivencia de interés local y el uso de sus servicios, equipamientos, infraestructuras, instalaciones y espacios públicos» (artículo 139 de la LRBRL), sin que pueda negarse, por obvio, que un ayuntamiento pueda ejercitar en relación con los espacios públicos municipales las competencias que el ordenamiento le otorga para garantizar aquellas relaciones de convivencia. No se pretende con tal regulación, como se defiende, establecer un concepto oficial de moral, ni imponerlo coercitivamente a quienes no lo comparten. Se trata, simplemente, de asegurar unas condiciones de uso de los lugares públicos que reúnan unos mínimos de aceptación por los residentes y visitantes de la ciudad.

2º Parece evidente que ha de reconocerse a la Corporación municipal, integrada por los representantes que los ciudadanos han elegido democráticamente, la capacidad de acotar el concepto "relaciones de convivencia", estableciendo para ello las medidas que impidan su perturbación con la finalidad última de asegurar la tranquilidad de los ciudadanos y el libre ejercicio de sus derechos. Ese es el mandato contenido en la ley al que debe atemperarse la actuación municipal, ajustándose en todo caso a los principios de igualdad de trato, necesidad y proporcionalidad con el objetivo perseguido (artículo 84.2 de la LRBRL).

3º Desde esta perspectiva, no puede tacharse de discriminatoria una resolución que determina que en los espacios de uso público no se puede practicar el nudismo habida cuenta de la utilización general y mayoritaria de dicho espacio, de la necesidad de preservar la convivencia pacífica y del hecho, que entendemos notorio, de que la práctica del nudismo en esos espacios públicos dista mucho de ser, en el momento actual, aceptada con el grado mayoritario que las recurrentes pretenden.

4º Para que pudiera aceptarse que la prohibición de estar desnudo en la playa supone desconocer la evolución de las costumbres, la parte debería haber acreditado mínimamente que existe una generalizada aceptación de la práctica del nudismo , es decir, que las costumbres han evolucionado en el sentido propuesto.

5º En consecuencia, se rechaza la infracción del principio de igualdad dado que la medida controvertida, proporcional y razonable, ha sido adoptada por el órgano que ostenta la legitimidad democrática para ponderar el estado de opinión social y su proyección en la regulación de la convivencia.

F) Respecto de los preceptos de la LRBRL que la recurrente entiende infringidos por la sentencia debemos reiterar que los mismos son, sin embargo, los que justifican el ejercicio de la competencia municipal al constituir habilitación legal suficiente para aprobar una Ordenanza como la que nos ocupa. En efecto:

1º El artículo 84 de la LRBRL habilita a las entidades locales para "intervenir la actividad de los ciudadanos" mediante, entre otras actuaciones, las "Ordenanza s ", que deben ajustarse en todo caso a los principios de igualdad de trato, necesidad y proporcionalidad.

2º El artículo 139 de dicho texto legal permite a los entes locales, en defecto de normativa sectorial específica, establecer los tipos de las infracciones e imponer sanciones por el incumplimiento de deberes, prohibiciones o limitaciones contenidos en las correspondientes ordenanzas respecto de las "relaciones de convivencia de interés local".

3º Las infracciones graves o leves (artículo 140 de aquella norma) deben clasificarse en atención, entre otros aspectos, a la intensidad de la perturbación ocasionada en la tranquilidad o en el pacífico ejercicio de los derechos de otras personas o en el uso de los espacios públicos por parte de quienes tienen derecho a utilizarlos.

4º Pues bien, descartada la conexión de la prohibición de estar desnudo en los espacios públicos con el artículo 16.1 de la Constitución, la determinación de qué debe entenderse por convivencia pacífica y en qué medida debe protegerse y asegurarse la tranquilidad, el ejercicio de los derechos y el buen uso de los espacios públicos corresponde al órgano democrático que tiene atribuida la correspondiente potestad, con las limitaciones que se siguen de aquellos preceptos legales, constituidas fundamentalmente por el respeto al principio de igualdad y por la proporcionalidad de la medida en relación con el objetivo que se pretende conseguir.

G) Compatibilidad de la Ordenanza con el principio de proporcionalidad.

En cuanto a la compatibilidad de la Ordenanza con el principio de proporcionalidad por razón de la prohibición que prevé y la correlativa infracción leve contemplada en su artículo 30.1, esta Sala tiene dicho lo siguiente en lo que a este recurso interesa:

1º Esas previsiones han de considerarse respetuosas con ese principio pues se atemperan tanto a las exigencias del uso general de tales espacios públicos (en cuanto destinados al disfrute de todo tipo de personas), como a la intensidad de la perturbación que la Corporación municipal ha considerado a efectos de calificar como grave el comportamiento.

2º Es más, la propia Ordenanza ha dejado abierta la puerta a la posibilidad de practicar el nudismo en las playas naturales pues sólo se sanciona el nudismo en playas urbanas. Por tanto, la propia Corporación municipal ha tenido en cuenta excepciones, mediante los sistemas que los representantes municipales entiendan convenientes, lo que pone de manifiesto que ha contemplado como posible una solución que permita a los defensores del naturismo su ejercicio en los lugares públicos situados en el territorio municipal.

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