En los casos de responsabilidad patrimonial de la administración, cuando el daño se imputa a un acto administrativo que se considera ilegal, la producción del daño viene referida al momento en que se consolida la situación perjudicial derivada del acto causante, que tiene lugar al agotarse las vías judiciales para corregir o evitar la efectividad del perjuicio utilizadas por el interesado.

 

A) La sentencia de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Supremo, sec. 5ª, de 3 de febrero de 2021, nº 126/2021, rec. 1750/2019, declara que en los casos de responsabilidad patrimonial de la administración, cuando el daño se imputa a un acto administrativo que se considera ilegal, la producción del daño viene referida al momento en que se consolida la situación perjudicial derivada del acto causante, que tiene lugar al agotarse las vías, para corregir o evitar la efectividad del perjuicio, utilizadas por el interesado; que en este caso se corresponde con la sentencia del Tribunal Supremo de 28 de octubre de 2016. 

Para el TS la solicitud de revisión de oficio de los actos nulos de pleno derecho por responder a la aplicación de una norma que resulta inconstitucional y el correspondiente recurso jurisdiccional, interpuesto contra la resolución administrativa que desestimó un procedimiento de revisión por nulidad de pleno derecho, promovido contra la actuación que ocasionó el daño, que colma el requisito que fija el artículo 32.4 de la Ley 40/15, de alegar previamente la inconstitucionalidad posteriormente declarada. 

El artículo 32.1. y 4 de la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público, regula los principios de la responsabilidad de las Administraciones Públicas: 

“1. Los particulares tendrán derecho a ser indemnizados por las Administraciones Públicas correspondientes, de toda lesión que sufran en cualquiera de sus bienes y derechos, siempre que la lesión sea consecuencia del funcionamiento normal o anormal de los servicios públicos salvo en los casos de fuerza mayor o de daños que el particular tenga el deber jurídico de soportar de acuerdo con la Ley. 

La anulación en vía administrativa o por el orden jurisdiccional contencioso administrativo de los actos o disposiciones administrativas no presupone, por sí misma, derecho a la indemnización. 

4. Si la lesión es consecuencia de la aplicación de una norma con rango de ley declarada inconstitucional, procederá su indemnización cuando el particular haya obtenido, en cualquier instancia, sentencia firme desestimatoria de un recurso contra la actuación administrativa que ocasionó el daño, siempre que se hubiera alegado la inconstitucionalidad posteriormente declarada”

 B) EL SUPUESTO OBJETO DEL LITIGIO. 

"Don [I.V.G., aquí recurrente en casación] era, en el año 2007, trasportista autónomo integrado en el epígrafe fiscal 1.722. Para la determinación del rendimiento neto de su actividad, se acogió al método opcional de estimación objetiva por módulos. 

El seis de julio de 2010, la jefa del servicio de gestión de impuestos directos del departamento de hacienda y finanzas de la Diputación Foral de Guipúzcoa practicó liquidación provisional del IRPF correspondiente al ejercicio de 2007 de don [I.V.G]. En ella se explicaba que, conforme al artículo 30.2 de la norma foral 10/2006, de veintinueve de diciembre, del IRPF, la aplicación de la modalidad de estimación objetiva no podía dejar sin someter a gravamen los rendimientos reales de la actividad económica. A partir de ahí, se calculó el rendimiento real mediante la modalidad simplificada del método de estimación directa. Como consecuencia de esta operación, resultó una deuda a ingresar de 95.373,65 euros (folios 8 y siguientes del expediente administrativo). Esta cantidad fue ingresada voluntariamente el trece de agosto de ese mismo año (folio 50 del expediente administrativo). 

La liquidación no se recurrió y, por tanto, ganó firmeza. Sin embargo, el nueve de enero de 2012, don [I.V.G.] solicitó la revisión de oficio de la liquidación, que fue desestimada por medio de orden foral 987/2012, de catorce de noviembre. 

Interpuesto recurso contencioso-administrativo contra esa orden foral, el mismo fue desestimado por sentencia de la sección 2ª de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia del País Vasco 632/2014, de dieciséis de diciembre (folios 76 y siguientes de las actuaciones). A través de este recurso, el interesado impugnó indirectamente el artículo 30.2 de la norma foral 10/2006 y solicitó que se elevara cuestión de inconstitucionalidad en relación con el mismo. Subsidiariamente, interesaba que se anularan el precepto de la norma y, consecuentemente, la liquidación tributaria. Subsidiariamente, solicitaba que se anularan y dejaran sin efecto la orden foral recurrida y la liquidación de que traía causa. 

Esa sentencia fue recurrida en casación por la representación procesal de don [I.V.G.]. Sin embargo, el recurso fue desestimado por la Sala Tercera del Tribunal Supremo en sentencia 1.397/2016, de trece de junio (folios 11 y siguientes del expediente administrativo). 

En un procedimiento distinto, la sección 2ª de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia Vasco decidió plantear cuestión prejudicial sobre la validez del artículo 30.2 de la norma foral 10/2006 por posible infracción del artículo 3.a) de la Ley 12/2002, de veintitrés de mayo, por la que se aprobó el Concierto Económico con la Comunidad Autónoma del País Vasco. Como consecuencia de esta cuestión, el pleno del Tribunal Constitucional dictó sentencia 203/2016, de uno de diciembre, publicada en el Boletín Oficial del Estado de nueve de enero de 2017. En ella se decidió estimar la cuestión planteada y, en consecuencia, declarar inconstitucional y nulo el artículo 30.2 de la norma foral 10/2006, de veintinueve de diciembre, reguladora del Impuesto sobre la Renta de las Personas Físicas del Territorio Histórico de Guipúzcoa (folios 51 y siguientes del expediente administrativo). 

A raíz de esta sentencia del Tribunal Constitucional de 1.12.2016, don [I.V.G.] presentó, el dos de junio de 2017, reclamación de responsabilidad patrimonial contra la Diputación Foral de Guipúzcoa, como consecuencia de la acción normativa de las Juntas Generales del territorio, al aprobar el artículo 30.2 de la norma foral 10/2006. En concreto, reclamaba una indemnización de 95.373,65 euros, que se correspondía con la cantidad que había abonado como consecuencia de la liquidación practicada por la administración en aplicación que ese precepto que, después, fue declarado inconstitucional. Esta pretensión fue rechazada por acuerdo del consejo de gobierno foral de la Diputación Foral de Guipúzcoa, adoptado en sesión de cinco de septiembre de 2017". 

C) El Juzgado dictó sentencia desestimatoria que, en suma: (i) Destaca el hecho de que el interesado no formuló recurso contra la liquidación, sino que la dejó ganar firmeza; posteriormente sí que pidió que se declarase su nulidad por la vía de revisión de los actos nulos del art. 224 de la norma foral general tributaria; pero con la utilización de esa vía impugnatoria, llega a la conclusión de que no se cumplió el requisito del art. 32.4 de la Ley 40/2015. Y (ii) destaca también que otro requisito para que pudiera estimarse la demanda sería que el daño cuya reparación se pretende se hubiera causado dentro de los cinco años anteriores a la publicación de la STC que declaró la inconstitucionalidad de la norma (art. 34.1, párrafo segundo, de esa misma Ley), considerando en ese extremo que ha de atenderse a la actuación determinante del daño, que sería la actuación tributaria; esta fue anterior al nueve de enero de 2012, habiéndose publicado aquella STC en el BOE de nueve de enero de 2017; en consecuencia, el juzgador de instancia consideró que tampoco se habría cumplido este requisito temporal. 

A su vez, la sentencia aquí recurrida del TSJ Vasco, que conoció del recurso de apelación interpuesto contra la del Juzgado, compartió aquella conclusión de falta de cumplimiento del requisito establecido en el art. 32.4 de la Ley 40/2015; razón por la que desestimó ese recurso de apelación, entendiendo que no era necesario abordar aquel otro requisito, el del art. 34.1, párrafo segundo, de la Ley 40/2015, ni plantear sobre él cuestión de inconstitucionalidad. 

D) DOCTRINA DEL TRIBUNAL SUPREMO: Cuestión ya enjuiciada por esta Sección en supuestos sustancialmente iguales. 

Basta leer las sentencias del Tribunal Supremo nº 1.158/2020, de 14 de septiembre (en concreto, su antecedente de hecho primero), nº 1.186/2020, de 21 de septiembre (igual antecedente), y nº 1.384/2020, de 22 de octubre (ahí también), dictadas, respectivamente, en los recursos de casación 2486/2019, 2820/2019 y 6717/2019, para llegar a la conclusión que se expresa en el enunciado de este fundamento de derecho. De ellas resulta que el recurso de casación que ahora resolvemos debe ser estimado, al igual que el recurso contencioso-administrativo que desestimaron las sentencias del Juzgado y de la Sala, acogiendo la pretensión indemnizatoria deducida por Don I.V.G. 

Así, las conclusiones jurídicas alcanzadas en la primera de las sentencias citadas del TS de 14 de septiembre de 2020, y después en las siguientes fueron las que siguen: 

"[...] De acuerdo con lo expuesto y respondiendo a la cuestión planteada en el auto de admisión de este recurso, ha de entenderse que los mecanismos que permiten dar por cumplido el requisito estipulado en el artículo 32.4 de la Ley 40/15, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público, a efectos de instar válidamente la acción de responsabilidad patrimonial prevista en dicho precepto comprenden todas aquellas formas de impugnación que, de una parte, pongan de manifiesto la disconformidad del interesado con el acto administrativo cuestionando la constitucionalidad de la norma aplicada y, de otra, den lugar al control jurisdiccional plasmado en una sentencia firme en la que se valore la constitucionalidad de la norma que después es objeto de pronunciamiento por el Tribunal Constitucional. Y que entre estas formas de impugnación se encuentra la solicitud de revisión de oficio de los actos nulos de pleno derecho por responder a la aplicación de una norma que resulta inconstitucional y el correspondiente recurso jurisdiccional, interpuesto contra la resolución administrativa que desestimó un procedimiento de revisión por nulidad de pleno derecho, promovido contra la actuación que ocasionó el daño, que colma el requisito que fija el artículo 32.4 de la Ley 40/15. 

El plazo establecido en el art. 34.1 párrafo segundo se refiere a la prescripción del daño en cuanto integra el derecho indemnizable, constituyendo la delimitación por el legislador del alcance de la responsabilidad patrimonial a través de dicho criterio temporal, imponiendo el deber general de soportar los daños producidos más allá de dicho plazo de cinco años, afectando, por lo tanto, al elemento de la antijuridicidad, como existencia de un deber legal de soportar el daño de acuerdo con la Ley ( art. 32.1 LRJSP). 

Desde estas consideraciones y en cuanto atañe al cómputo de dicho plazo, no se cuestiona el dies ad quem, que viene referido a la fecha de publicación de la sentencia que declare la inconstitucionalidad de la norma según precisa el art. 34.1, fecha que opera como dies a quo en relación con el cómputo del plazo de prescripción de la acción de reclamación. Sin embargo, el precepto no es tan preciso en cuanto a la determinación del término inicial o dies a quo, refiriéndose genéricamente a "los daños producidos" como única indicación al efecto, lo que plantea la cuestión del momento en que se entiende producido el daño. 

A tal efecto, ha de entenderse que cuando el precepto se refiere a "daños producidos" está aludiendo a aquellos incuestionables y definitivos que no están sujetos o pendientes de revisión. En la jurisprudencia se atiende a los distintos tipos de daños señalado las particularidades de cada caso, en relación con la consolidación y fijación de la realidad de los mismos. En este sentido y cuando el daño se imputa a un acto administrativo que se considera ilegal, la producción del daño viene referida al momento en que se consolida la situación perjudicial derivada del acto causante, que tiene lugar al agotarse las vías, para corregir o evitar la efectividad del perjuicio, utilizadas por el interesado, que en este caso se corresponde con la sentencia del Tribunal Supremo de 28 de octubre de 2016 [en el caso de este recurso de casación 1750/2019, con la de 13 de junio de 2016] que desestima el recurso de casación formulado frente a la resolución administrativa que rechazaba la revisión de oficio del acto administrativo perjudicial. 

Ello es también conforme con la naturaleza del plazo establecido en el referido art. 34.1, en cuanto al cuestionarse por el perjudicado el acto causante del perjuicio ha de entenderse interrumpido su cómputo, de manera que no puede referirse la producción del daño consolidado y definitivo a un acto pendiente de decisión judicial y que caso de resultar favorable determinaría la eliminación del mismo y consiguientemente de la procedencia del daño. No ha de olvidarse que uno de los elementos que conforman la responsabilidad patrimonial es la realidad del daño. 

En consecuencia, atendiendo a dicho cómputo del término inicial del plazo y la fecha de publicación de la sentencia que declaró la inconstitucionalidad de la norma foral, ha de entenderse que la reclamación recurrente cumple también el requisito temporal establecido en el referido art. 34.1, párrafo segundo, por lo que procede estimar el recurso contencioso-administrativo interpuesto contra el acuerdo del Consejo de Gobierno Foral de la Diputación Foral de Guipúzcoa de 3 de octubre de 2017 [de 5 de septiembre de 2017 en este recurso 1750/2019] que desestimó reclamación de responsabilidad patrimonial del Estado Legislador por la anulación del art. 30.2 de la Norma Foral 10/2006, de 29 de diciembre por sentencia del Tribunal Constitucional 203/2016 de 1 de diciembre, que se anula por ser contrario al ordenamiento jurídico, y declarar el derecho del recurrente a la indemnización, en tal concepto de responsabilidad patrimonial del Estado legislador, en la cantidad reclamada y no desvirtuada de... [95.373,65 euros, en el recurso que ahora resolvemos] más los intereses legales desde la fecha de la reclamación.

E) Igualmente la sentencia de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Supremo, sec. 5ª, de 28 de enero de 2021, nº 90/2021, rec. 4942/2019, declara que si se ha formulado una acción de nulidad frente a la Administración tributaria y todavía pende un recurso de casación ante el TS, no puede iniciarse el cómputo correspondiente a la exigencia de la responsabilidad patrimonial de las Administraciones públicas hasta la conclusión y resolución del citado recurso de casación, pues su finalidad es comprobar la legalidad de la doctrina establecida por la sentencia de instancia y en la que se comprobaba la legalidad de la liquidación en su día practicada, liquidación que se fundaba en una norma foral sobre cuya legalidad podían existir dudas, como luego se confirmaría. 

A este respecto, es relevante el hecho de que existía un procedimiento judicial en marcha que podía corregir la injusticia de la que el apelante se sentía objeto. Es cierto que el recurso de casación no era obligatorio. Ahora bien, resulta excesivamente gravoso que se exija (tal y como pretende a la Administración) a un ciudadano que renuncie a una vía judicial que ya está en marcha. Hemos de tener en cuenta que, de prosperar el recurso de casación, se habrían declarado nulas las liquidaciones y, por tanto, no se habría provocado daño alguno al ciudadano. En consecuencia, no habría tenido sentido el planteamiento de una reclamación de responsabilidad patrimonial. En efecto, el resultado del primero era determinante para la puesta en marcha del segundo. Ello por cuanto, de prosperar el recurso, no se habría provocado daño reparable. Por eso mismo, se considera excesivamente gravoso la puesta en marcha, en paralelo, de dos procedimientos simultáneos. Ello nos lleva a considerar, tal y como hace el recurrente, que la reclamación de responsabilidad patrimonial se planteó dentro del plazo del artículo 67.1 de la Ley 39/2015, sin que se haya producido la prescripción de la acción. 

Para finalizar, el juzgador de instancia también apreció que no concurría el requisito de la antijuridicidad del año. Sin embargo, el apelante no está conforme con esta conclusión. El magistrado sustenta su decisión en los artículos 32.1 de la Ley 40/2015 y 73 de la Ley 29/1998. 

El primero de ellos, en su párrafo segundo, dispone que "[l]a anulación en vía administrativa o por el orden jurisdiccional contencioso administrativo de los actos o disposiciones administrativas no presupone, por sí misma, derecho a la indemnización". Ahora bien, este precepto únicamente significa que, en el caso en que se anule una disposición administrativa, no nacerá, automáticamente, el derecho a que el ciudadano sea indemnizado. Ahora bien, este precepto, por sí solo, no puede servir de base para denegar la pretensión del interesado, sino que habrá que analizar las circunstancias del caso y explicar el motivo por el que, en ese supuesto concreto, no procede la indemnización. 

Por otro lado, la sentencia de instancia hace referencia al artículo 73 de la Ley 29/1998. Conforme a este precepto, "[l]as sentencias firmes que anulen un precepto de una disposición general no afectarán por sí mismas a la eficacia de las sentencias o actos administrativos firmes que lo hayan aplicado antes de que la anulación alcanzara efectos generales, salvo en el caso de que la anulación del precepto supusiera la exclusión o la reducción de las sanciones aún no ejecutadas completamente." Ahora bien, este precepto no puede servir de base para negar la antijuridicidad del daño soportado por don Pedro Jesús Nemesio. El artículo trascrito únicamente prevé el mantenimiento de la eficacia de los actos administrativos firmes dictados al amparo de una disposición general que, con posterioridad, es anulada por sentencia firme. Sin embargo, en el caso que nos ocupa no se está atacando la liquidación que causó el daño. Esta ya fue objeto de un procedimiento judicial que concluyó con sentencia favorable a las pretensiones de la administración. Ahora bien, eso no cambia el hecho de que el ahora apelante sufrió un perjuicio como consecuencia de una liquidación que se giró sobre la base de un precepto que después fue declarado nulo por el Tribunal Supremo. En efecto, el recurrente no pretende, a través del presente procedimiento, que se anule un acto que es firme, sino que se le resarzan los daños que ese acto le originó en su patrimonio. De tal modo que este precepto tampoco puede servir de base para negar el carácter antijurídico del daño. 

De hecho, el artículo 106.4 de la Ley 39/2015 dispone que: 

“Las administraciones públicas, al declarar la nulidad de una disposición o acto, podrán establecer, en la misma resolución, las indemnizaciones que proceda reconocer a los interesados, si se dan las circunstancias previstas en los artículos 32.2 y 34.1 de la Ley de Régimen Jurídico del Sector Público, sin perjuicio de que, tratándose de una disposición, subsistan los actos firmes dictados en aplicación de la misma." 

Con estos razonamientos hemos rechazado que el daño no sea antijurídico, tal y como afirmó la sentencia de instancia. Además de existir la concurrencia de los requisitos legalmente exigidos para la apreciación de la existencia de responsabilidad patrimonial de la administración en los términos solicitados por don Pedro Jesús en su escrito de demanda, habida cuenta de que no se ha puesto en duda por la administración la cantidad por él reclamada. 

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