La fijación de los servicios mínimos debe ser neutral e imparcial, luego no puede ser la empresa quien, en la práctica, los fije, ni que la Administración se limite a dar su conformidad a las propuestas empresariales.

 

La sentencia de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Supremo, sec. 4ª, de 16 de enero de 2025, nº 28/2025, rec. 8699/2023, reitera que la fijación de los servicios mínimos debe ser neutral e imparcial, luego no puede ser la empresa quien, en la práctica, los fije, ni que la Administración se limite a dar su conformidad a las propuestas empresariales, cosa distinta es que, una vez fijados, la empresa concrete cómo desarrollará su actividad conforme y dentro de los servicios mínimos fijados por la Administración, cómo ordenará sus medios de producción afectos a esos servicios mínimos o que, mediante negociación laboral, designe a quienes los atiendan.

Es un aspecto que se desenvuelve “ad intra” de la empresa y que afecta a la relación de los trabajadores en huelga con el empresario, luego el posible desacuerdo se solventará en el ámbito de la jurisdicción social.

De otro lado, la anulación de una resolución fijando servicios mínimos no da derecho, por sí misma, a que se reconozca una indemnización al sindicato convocante por daño moral, pues no se advierte un eventual daño moral concretado en que se haya cercenado la libertad de acción sindical y derivado de la nulidad de los servicios mínimos, y menos aún cabe hablar de desprestigio, al contrario, la actividad sindical desplegada en defensa de los trabajadores y que acaba en la impugnación, total o parcialmente exitosa, de los servicios mínimos lejos de desprestigiar al sindicato hay que pensar que es un activo, pues los trabajadores lo valorarán como un sindicato diligente para defender sus intereses.

A) Valoración jurídica del Tribunal Supremo.

1. Atendiendo a las dos cuestiones que son objeto de nuestro juicio casacional, se excluye lo referente a los servicios mínimos referidos a la "mayordomía" por no haberse incluido en el auto de admisión. Además, tampoco se plantea si el porcentaje de servicios mínimos son abusivos, desproporcionados o inmotivados.

2. Lo que centra la primera parte del juicio casacional es si, a efectos de la debida motivación en la fijación de los servicios mínimos, la empresa debe conservar la facultad de precisar determinados aspectos de los servicios mínimos dentro de los límites fijados en la resolución administrativa correspondiente, como consecuencia de sus facultades de dirección y organización de la plantilla.

3. Esa es la primera de las cuestiones de interés casacional y conviene precisar que en este pleito la parte recurrente ha centrado sus alegatos en la fórmula de redondeo que emplea la resolución impugnada en la instancia -"aproximados por exceso"- que se aplica al fijarse los servicios mínimos en porcentajes.

4. Dicho lo que antecede, hay una consolidada jurisprudencia sobre la fijación de los servicios mínimos, en lo formal y en lo sustantivo, jurisprudencia basada, a su vez, en la doctrina constitucional. No es preciso ahora reiterarla con extensas citas, sólo recordar que, ante la cesación en la prestación de actividades que son "servicios esenciales" para la comunidad, la Administración interviene fijando unos servicios mínimos para atender a los intereses generales (artículo 10.2 del Real Decreto-ley 17/1977, de 4 de marzo, sobre relaciones de trabajo), al colisionar el derecho a la huelga con derechos o bienes de terceros constitucionalmente protegidos.

5. A partir de esta idea elemental y ante la escasa y desfasada regulación legal, se han forjado criterios y estándares jurisprudenciales, entre ellos que los servicios mínimos no hagan impracticable el derecho a la huelga, tampoco que se fijen apriorísticamente, sino que, atendiendo al sector y actividad, se llegue a un equilibrio ponderado para lo cual habrá que valorar los derechos afectados. En lo que ahora interesa, la jurisprudencia exige que la fijación de los servicios mínimos sea neutral e imparcial, luego no puede ser la empresa la que, en la práctica, los fije, ni que la Administración se limite a dar su conformidad a las propuestas empresariales.

6. Cosa distinta es que, una vez fijados, la empresa concrete cómo desarrollará su actividad conforme y dentro de los servicios mínimos fijados por la Administración, cómo ordenará sus medios de producción afectos a esos servicios mínimos o que, mediante negociación laboral, designe a quienes los atiendan. Es un aspecto que se desenvuelve ad intra de la empresa y que afecta a la relación de los trabajadores en huelga con el empresario, luego el posible desacuerdo se solventará en el ámbito de la jurisdicción social.

7. En cuanto a la posibilidad de indemnizar a las organizaciones que convocan la huelga, que discrepan de los servicios mínimos por entender que impiden el ejercicio del derecho de huelga de los trabajadores, que por ello los impugnan y que, en su caso, obtienen sentencias favorables, cabe decir lo siguiente:

1º De ordinario se dicta sentencia una vez concluida la huelga, luego su efecto será declarativo, pero no ineficaz. Ya hemos dicho que por la escasa y desfasada regulación legal, se ha consolidado una jurisprudencia basada en una doctrina constitucional, que establece unos criterios formales y sustantivos para la fijación de servicios mínimos y además se ha hecho por sectores productivos; habrá discrepancias puntuales, también revocaciones, pero la realidad es que las Administraciones ejercen esta potestad siguiendo las pautas jurisprudenciales.

2º De lege ferenda podría plantearse un procedimiento especial y sumario como lo es, por ejemplo, el previsto en el artículo 122 de la LJCA, que permitiese dictar sentencia en tiempo real. Su ausencia hace que las sentencias, como decimos, sean declarativas, pero su valor está en que son precedentes en general y para cada sector afectado. Ese desfase entre la huelga y la sentencia abonaría la idea que sostiene el Ministerio Fiscal: el resarcimiento, más que indemnizar, disuadiría de la imposición de servicios mínimos excesivos, arbitrarios o inmotivados.

3º Sin embargo, es jurisprudencia de esta Sala -dictada ciertamente para otros supuestos- que ese tipo de indemnizaciones no resarcitorias sino sancionadoras, se aproximan «[a] lo que, en la terminología jurídica angloamericana, se denominan "daños punitivos". Ocurre, sin embargo, que la regulación de la responsabilidad patrimonial de la Administración no contempla la posibilidad de otorgar indemnizaciones a fin de sancionar comportamientos administrativos ilegales, satisfaciendo una necesidad de prevención general o disuasión por esta vía indirecta» (por todas, sentencia del TS nº 1401/2021, de 21 de mayo, casación 6302/2018).

4º Además, la pertinencia de la indemnización no puede basarse en una suerte de responsabilidad objetiva, automática, derivada de la declaración de nulidad del acto de fijación de los servicios mínimos, pues colisionaría con la regla general del párrafo segundo del artículo 32.1 de la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público.

5º En consecuencia, no es descartable que el sindicato u organización convocante de la huelga reclame una indemnización tras anularse los servicios mínimos que impugna, pero siempre que se alegue un daño material, real y directo causado a tales organizaciones, luego un daño personal, no de terceros. Esos terceros son los trabajadores que ejercen el derecho a la huelga, luego los realmente lesionados por unos servicios mínimos que se declaren ilícitos.

6º En la sentencia del TS nº 12 de mayo de 2017, citada por el Ministerio Fiscal, se concluyó que era pertinente indemnizar por «la existencia de un desprestigio consecuente para el Sindicato recurrente, que se ve obligado a soportar la existencia de estos servicios que la Sala de Instancia considera abusivos, dicho daño moral ha de ser resarcido». Sin embargo, para el sindicato convocante el bien lesionado sería, dentro del contenido esencial del artículo 28 de la Constitución, el libre ejercicio de la acción sindical, y de ordinario tal derecho no se ha entorpecido: ha intervenido en una negociación que ha llevado a un conflicto en el que convoca la huelga, ha intervenido en la fijación de los servicios mínimos y, en su caso, los han impugnado, en todo o en parte exitosamente lo que, en sí, es una compensación.

7º Por tanto, no se advierte un eventual daño moral concretado en que se haya cercenado la libertad de acción sindical y derivado de la nulidad de los servicios mínimos, y menos aún cabe hablar de desprestigio, al contrario: la actividad sindical desplegada en defensa de los trabajadores y que acaba en la impugnación -total o parcialmente exitosa- de los servicios mínimos lejos de desprestigiar al sindicato hay que pensar que es un activo, pues los trabajadores lo valorarán como un sindicato diligente para defender sus intereses.

8. En consecuencia, y a efectos del artículo 93.1 de la LJCA, reiteramos que la fijación de los servicios mínimos debe ser neutral e imparcial, luego no puede ser la empresa quien, en la práctica, los fije, ni que la Administración se limite a dar su conformidad a las propuestas empresariales.

9. Y también, a efectos del artículo 93.1 de la LJCA, declaramos que la anulación de una resolución fijando servicios mínimos no da derecho, por sí misma, a que se reconozca una indemnización al sindicato convocante por daño moral.

B) Aplicación de la doctrina del Supremo al caso concreto.

1. En lo que hace a los apartados b), c) y d) del punto 1º de la resolución impugnada en la instancia, la sentencia enjuicia la bondad de los porcentajes fijados y los confirma: entiende que no son excesivos y están motivados; implícitamente salva el inciso "aproximados por exceso" respecto de unos servicios mínimos calculados porcentualmente.

2. En lo que ahora interesa, la recurrente concreta su discrepancia en el empleo del criterio de redondeo, esto es, el inciso "aproximación por exceso". Como señala la Abogacía del Estado, tal criterio implica una operación aritmética que se aplica sobre un porcentaje de vuelos programados constitutivos de servicios mínimos, expresados en números redondos, luego ese redondeo lo fija la resolución y se aplica sobre unos porcentajes que también fija, luego no lo determina la empresa.

3. En cuanto a la pretensión indemnizatoria, en su demanda USO Madrid sostuvo que lo lesionado habría sido la imagen del sindicato, lo que afecta a la afiliación y consideró que por tal razón habría daños morales indemnizables. La sentencia impugnada desestimó esta pretensión ajustándose, en lo sustancial, a nuestra jurisprudencia. A modo de razonamiento subsidiario, no niega el derecho a la indemnización y se limita a decir que USO Madrid no ha asumido la carga de probarlo, coincidiendo en este aspecto con el criterio de esta Sala: que no cabe ningún automatismo, a modo de responsabilidad objetiva.

4. De autos se deduce que USO Madrid es el sindicato más representativo en el Comité de Empresa de IBERIA EXPRESS SAU, que intervino en la Mesa de negociación del segundo convenio colectivo y al bloquearse y ralentizarse por la empresa, convocó la huelga y antes había interesado la mediación de la Fundación Instituto Regional de Mediación y Arbitraje de Madrid, que resultó sin avenencia; en fin, consta que intervino en las reuniones entre la empresa y el Comité de Huelga para la fijación de los servicios mínimos y que acabó sin acuerdo.

5. La consecuencia es que, en línea con nuestro juicio casacional, USO Madrid ha podido ejercer sus funciones representativas, ha desarrollado su acción sindical conforme al artículo 28 de la Constitución; cosa distinta es que los servicios mínimos se hayan declarado parcialmente nulos gracias a su demanda, pero de esa nulidad no se deduce perjuicio para el derecho del sindicato en cuanto a los derechos de los que es titular y que ha ejercitado.

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