El Tribunal Supremo declara que es contrario a la Constitución convertir en funcionario fijo o equiparable a quien haya recibido nombramientos temporales abusivos.

 

La sentencia de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Supremo, sec. 4ª, de 4 de marzo de 2025, nº 220/2025, rec. 4230/2024, declara que no es posible convertir en funcionario de carrera o en personal fijo equiparable al personal temporal de la Administración, incluso en casos de nombramientos temporales abusivos, sin que se sigan los procesos selectivos legalmente establecidos para acceder a dicha condición.

Sin embargo, quienes hayan sido objeto de este abuso y puedan demostrar perjuicios derivados de la situación, tendrán derecho a una indemnización proporcional al daño sufrido o en la cuantía que determine el legislador.

El Tribunal Supremo entiende que la apreciación del uso abusivo de los nombramientos temporales exige la comprobación de que se reiteran o prolongan para cubrir necesidades no permanentes o estructurales y es contrario a la Constitución convertir en funcionario fijo o equiparable a quien haya recibido nombramientos temporales abusivos.

El afectado por el abuso, de ser cesado fuera de los supuestos previstos legalmente para la terminación de la relación de servicio temporal, tendrá derecho a ser repuesto hasta tanto el puesto de trabajo desempeñado se cubra por funcionario público o se amortice y quien haya sido objeto de nombramientos temporales abusivos, si acredita haber sufrido perjuicios por esa causa, tendrá derecho a ser indemnizado en medida proporcionada a ellos o, en su caso, en la que establezca el legislador.

A) Antecedentes.

La representación procesal de doña Antonieta, recurre en casación la sentencia de 19 de febrero de 2023, dictada por la Sección Segunda de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Castilla y León, con sede en Burgos, en el recurso contencioso-administrativo n.º 77/2023.

En ese procedimiento se impugnó la resolución de 11 de octubre de 2022 que acordó el cese de doña Antonieta en el puesto de trabajo de Técnico Facultativo Superior (Psicología), correspondiente a la Sección de Protección de la Infancia de la Gerencia Territorial de Servicios Sociales de Ávila, ello con fecha de efectos económicos y administrativos del 11 de octubre de 2022. El cese fue acordado como consecuencia de haber sido adjudicado el puesto de trabajo a la persona que lo obtuvo a través de un procedimiento de ingreso debidamente convocado y resuelto.

1.- La recurrente fue nombrada funcionaria interina con ocasión de vacante el día 22 de septiembre de 2015 para desempeño del puesto de trabajo objeto del cese, contemplándose como causa de cese la prevista en el artículo 15.4.a) de la Ley de Función Pública de Castilla y León 7/2015, de 24 de mayo: "Cuando el puesto de trabajo sea provisto por funcionarios por cualquiera de las modalidades legalmente previstas."

2.- En la demanda se alegaba que el cese de la demandante es nulo por las siguientes causas: (i) porque el puesto de trabajo que ocupó debió ser provisto por el procedimiento de concurso de méritos previsto en la Ley 20/2021, de 28 de diciembre, de medidas urgentes para la reducción de la temporalidad en el empleo público, por lo que vulneraron sus disposiciones adicionales sexta y octava; (ii) porque la Oferta Pública de Empleo de Estabilización había caducado ya que la entrada en vigor de la citada Ley 20/2021 debió provocar la revisión de la Oferta Pública de Empleo de Estabilización para garantizar una aplicación equitativa y no discriminatoria de la citada Ley 20/2021; (iii) porque el cese no sanciona el abuso producido en la relación temporal sucesiva mantenida por la Administración demandada con la demandante, con vulneración de las cláusulas cuarta y quinta de la Directiva 1999/70/CE, del Consejo, de 28 de junio.

3.- La sentencia ahora impugnada afirma que el cese no incurre en nulidad pues se acordó por la concurrencia de una causa legalmente prevista, declarando la conformidad a Derecho de la resolución impugnada.

No obstante, considera que ha existido un abuso en la temporalidad del nombramiento en razón a que el puesto ha sido desempeñado interinamente durante siete años, sin existir justificación alguna y sin que la Administración hubiera convocado el correspondiente proceso de ingreso hasta pasado seis años.

Analiza luego la jurisprudencia del TJUE y de esta Sala Tercera del Tribunal Supremo sobre las consecuencias que pudiera tener esa situación de abuso, tanto en lo relativo a la posibilidad de adquisición de la condición de funcionario fijo o en situación asimilable, como a la procedencia de indemnización por daños, y rechaza ambas cuestiones.

B) Objeto de la litis.

Por auto dictado el 17 de julio de 2024 por la Sección Primera de esta Sala se acordó admitir a trámite el recurso de casación declarando que las cuestiones que presentan interés casacional objetivo para la formación de la jurisprudencia consisten, en principio, en determinar:

"(i) Si para apreciar la existencia de utilización abusiva en los nombramientos de funcionarios interinos que sean sancionables, es suficiente un criterio temporal de prolongación en la interinidad;

(ii) En caso de reconocerse la existencia de abuso, si cabe la asimilación de la solicitud de nombramiento como funcionario fijo o equiparable como medida adecuada al Derecho nacional para sancionar el abuso en la temporalidad;

(iii) Y, en el caso de que no fuera posible la asimilación como funcionario fijo o equiparable, si cabe el reconocimiento de indemnización penalizadora por la existencia de abuso en la contratación de empleados temporales y, en caso de respuesta afirmativa, cuáles serían los parámetros a tener en consideración a la hora de determinarla."

Este auto identificaba como preceptos que, en principio, habrán de ser objeto de interpretación, la Directiva 1999/70/CE, en particular, sus cláusulas, 2, 3, 4 y 5 del Acuerdo marco que incorpora, y los artículos 10.3 y 63 del Estatuto Básico del Empleado Público, cuyo texto refundido fue aprobado por el Real Decreto Legislativo 5/2015, de 30 de octubre. Ello sin perjuicio de que la sentencia haya de extenderse a otras si así lo exigiere el debate finalmente trabado en el recurso, ex artículo 90.4 LJCA.

En su argumentación se decía:

"La cuestión que, en principio, presenta interés casacional objetivo para la formación de jurisprudencia es confirmar, matizar, precisar o revisar la jurisprudencia existente en virtud de la reciente perspectiva de la jurisprudencia comunitaria, a efectos de que se pronuncie sobre la prevención y sanción de los abusos temporales en la contratación temporal , y si resulta conforme a Derecho que la relación mantenida en dicho régimen de interinidad se prolongue en el tiempo hasta tanto la plaza sea ocupada por funcionario de carrera o se amortice.

Si bien esta cuestión ya ha sido resuelta por esta Sala entre otras, en las sentencias del TS de 28 de mayo y 21 de julio de 2020, respectivamente, correspondientes a los recursos de casación núms. 5801/2017 y 102/2018, conviene examinar la cuestión bajo el prisma del reciente pronunciamiento del Tribunal de Justicia de la Unión Europea de 13 de junio 2024 (C-331/22 y C-332/22), por si hubiera existido alguna variación en la jurisprudencia europea a lo resuelto hasta ahora en los precedentes; asimismo, y aunque pertenece a otro orden jurisdiccional, al social, procede reseñar que el TJUE dictó a su vez la sentencia de 22 de febrero de 2024 (asuntos C-59/22, C-110/22 y C-159/22)."

C) Valoración jurídica.

Consideramos que el recurso de casación debe ser desestimado.

Lo primero que hay que poner de manifiesto es que la recurrente no discute la legalidad de un cese declarada por la sentencia que recurre. Solamente cuestiona aquella parte de la sentencia que, tras apreciar la concurrencia de una situación de abuso de temporalidad, rechaza el derecho a ser nombrado funcionario de carrera o funcionario fijo indefinido o, subsidiariamente, a ser indemnizado, todo ello en razón a tenerse por víctima del señalado abuso.

Circunscrita en estos términos la controversia, debemos desestimar el recurso de casación de la Sra. Antonieta pues la sentencia que impugna no ha incurrido en las infracciones que le reprocha su escrito de interposición.

De ningún modo cabe reconocer el derecho a ser nombrada funcionaria de carrera ni empleada público fijo y tampoco el de ser indemnizada. Sobre pretensiones de esta naturaleza nos hemos pronunciado en sentencia del TS nº 197/2025, de 25 de febrero, dictada en el recurso de casación n.º 4336/2024, desestimado con las razones que, a continuación, reproducimos:

«Hemos tenido ocasión de pronunciarnos sobre los criterios que permiten apreciar abuso en la utilización por parte de la Administración de nombramientos temporales. En último extremo, se puede decir que son abusivos cuando con ellos se quieren atender necesidades de carácter estructural en lugar de a las de naturaleza circunstancial para las que han sido previstos por la ley. Así, hay abuso en los nombramientos temporales que se mantienen o reiteran a lo largo de los años para desempeñar el mismo puesto vacante sin que se proceda a su convocatoria para su provisión por funcionario de carrera, o en los de concatenación de sucesivos nombramientos para el mismo puesto o para distintos puestos de semejante contenido. Naturalmente, la determinación del abuso requiere del examen de las circunstancias singulares a fin de establecer que, efectivamente, se ha recurrido de manera reiterada a personal temporal para atender necesidades permanentes [Sentencias del TS n.º 1401/2021, de 30 de noviembre (casación n.º 6302/2018); n.º 1451/2021, de 10 de diciembre (casación n.º 7459/2018); n.º 1450/2021, de 10 de diciembre (casación n.º 6676/2018); n.º 1449/2021, de 10 de diciembre (casación n.º 6674/2018); y sucesivas].

Del mismo modo, hemos reconocido el derecho del personal temporal cesado a ser repuesto hasta que la vacante que desempeñaba sea cubierta por un funcionario público mediante los correspondientes procesos selectivos y de provisión de puestos de trabajo o hasta que se amortice [Sentencias del TS n.º 1425/2018, de 26 de septiembre (casación n.º 785/2017) y n.º 1426/2018, de 26 de septiembre (casación n.º 1305/2017); y sucesivas]. Reconocimiento éste que no se predica para aquellos casos en que, como en el presente, el cese se ha declarado conforme a Derecho.

Y, sobre la indemnización de los perjuicios que puedan haber sufrido quienes hayan sido objeto de nombramientos temporales abusivos, de un lado, hemos recordado que nuestro ordenamiento jurídico no conoce la figura de las indemnizaciones de carácter punitivo que, si bien existe en algunas legislaciones, no es propia de las que se inscriben, como la española, en el llamado sistema continental. Y, de otro, hemos dicho que las pretensiones de resarcimiento por esta causa deben apoyarse en la justificación de los perjuicios efectivamente sufridos [Sentencias del TS n.º 1401/2021, de 30 de noviembre (casación n.º 6302/2018) y posteriores, antes citadas]. Naturalmente, la cuantía de la indemnización en las ocasiones en que se considere procedente habrá de corresponderse con la entidad de los daños de toda naturaleza sufridos y que sean imputables al abuso. O, de ser el caso, en la medida en que establezca el legislador.

Desde estas premisas, y a la vista de los artículos 23.2 y 103.3 de la Constitución, así como de los preceptos que, en consonancia con ellos, dedican el Estatuto Básico del Empleado Público, la Ley 55/2003, de 16 de diciembre, del Estatuto Marco del personal estatutario de los servicios de salud, y demás disposiciones generales sobre el empleo público, a regular la adquisición de la condición de funcionario público de carrera, se impone sin ningún género de dudas la desestimación del recurso de casación porque la sentencia de la Sala de Albacete, lejos de incurrir en infracción alguna, es plenamente conforme al ordenamiento jurídico.

Lo es porque nuestro Derecho, como hemos venido diciendo de manera constante, no permite convertir al personal temporal de la Administración en funcionario de carrera o personal fijo de la misma equiparable sin que medien los procesos selectivos previstos legalmente para acceder a esa condición. O sea, sin que se sigan, no cualesquiera formas de selección, sino procedimientos fundamentados en los principios constitucionales de mérito y capacidad e igualdad, convocados al efecto y resueltos con todas las garantías por órganos caracterizados por la objetividad en el desempeño de su función. Conviene resaltar, en este sentido, que estos procedimientos poseen unas características que les distinguen de los que se observan en el ámbito privado, del mismo modo que difiere el régimen estatutario de los empleados públicos del que es propio de los trabajadores del sector privado. De ahí que no sean comparables como pretende la recurrente, improcedencia de comparabilidad que también afirma la sentencia del Tribunal de Justicia de 13 de junio de 2024.

Por tanto, se da el supuesto por ella admitido que justifica el rechazo de pretensiones como la de la Sra. Penélope. Conviene reparar al respecto que en ella no se dice que la conversión en funcionario de carrera o equiparable sea una medida exigida por la cláusula quinta del Acuerdo Marco, sino que puede serlo, pero siempre que no se oponga a ella el Derecho nacional.

E importa destacar que, en el caso de España, el impedimento que advertimos no es de mera legalidad sino de constitucionalidad.

En efecto, admitir la conversión pretendida supondría, no ya una decisión contra legem, sino contra Constitutionem. Vulneraría elementos esenciales de la configuración de la función pública dispuestos por el constituyente, centrales en su operatividad que, además, se integran en los derechos fundamentales de los aspirantes a acceder al empleo público y han sido asumidos por la conciencia social como rasgos distintivos de dimensión subjetiva de las Administraciones Públicas. En consecuencia, debemos mantener la jurisprudencia sentada al respecto, pues, como acabamos de decir, no contraría la interpretación del Acuerdo Marco que acompaña a la Directiva 1999/70/CE mantenida por el Tribunal de Justicia de la Unión Europea.»

Estos argumentos son plenamente aplicables aquí y, según hemos dicho, conducen a la desestimación del recurso de casación.

D) Conclusión.

Al igual que hemos hecho en esa sentencia del TS nº 197/2025, de acuerdo con lo expuesto en el fundamento precedente, las respuestas a las cuestiones planteadas por el auto de admisión han de ser las siguientes: 

(i) la apreciación del uso abusivo de los nombramientos temporales exige la comprobación de que se reiteran o prolongan para cubrir necesidades no permanentes o estructurales;

(ii) es contrario a la Constitución convertir en funcionario fijo o equiparable a quien haya recibido nombramientos temporales abusivos;

(iii) el afectado por el abuso, de ser cesado fuera de los supuestos previstos legalmente para la terminación de la relación de servicio temporal, tendrá derecho a ser repuesto hasta tanto el puesto de trabajo desempeñado se cubra por funcionario público o se amortice;

(iv) quien haya sido objeto de nombramientos temporales abusivos, si acredita haber sufrido perjuicios por esa causa, tendrá derecho a ser indemnizado en medida proporcionada a ellos o, en su caso, en la que establezca el legislador.

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