La sentencia de la Sala
de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Supremo, sec. 5ª, de 1 de octubre
de 2021, nº 1195/2021, rec. 2374/2020, fija como doctrina que ante una actuación de la
Administración aparentemente realizada en vía de hecho, consistente en la ocupación
ilegal de una propiedad privada, el interesado podrá reiterar sus
requerimientos de cese en dicha ocupación mientras ésta persista, con la
consecuencia de que, con cada requerimiento inatendido por la Administración,
se abrirá una nueva posibilidad de interponer el correspondiente recurso
contencioso administrativo, comenzando a computarse de nuevo el plazo para ello.
Debe permitirse que el interesado
pueda formular nuevos requerimientos a la Administración para que cese en la
vía de hecho mientras ésta persista.
En definitiva, mientras
persista la situación de ocupación ilegal el interesado tendrá la oportunidad
de interponer recurso contencioso-administrativo en un nuevo plazo, que se
abrirá tras cada nuevo requerimiento.
Porque la ley no establece efecto preclusivo alguno para el caso de que el interesado no ejercite la acción de carácter potestativo prevista en su favor por el legislador.
A) Antecedentes
relativos a la cuestión controvertida.
Se impugna en este
recurso de casación la sentencia dictada en fecha 31 de enero de 2020 por la
Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de
Extremadura, con sede en Cáceres, en el recurso de apelación 2/2020.
Para la mejor
comprensión de la cuestión controvertida conviene tomar en consideración los
siguientes antecedentes:
(i) La representación
procesal de la Comunidad de Propietarios BBB interpuso recurso
contencioso-administrativo contra la actuación en vía de hecho por parte del
Ayuntamiento de Badajoz referida, en concreto, a la ocupación de la parcela
registral NUM000, inscrita en el Registro de la Propiedad nº 1 de Badajoz a
nombre de la Comunidad de Propietarios BBB.
(ii) El Juzgado de lo
Contencioso-Administrativo nº 2 de Badajoz declaró la inadmisibilidad del
recurso en auto de fecha 28 de octubre de 2019, por haber sido presentado fuera
de plazo.
(iii) Interpuesto
recurso de apelación 2/2020 por la referida Comunidad de Propietarios, la Sala
de instancia lo desestimó, confirmando el auto de inadmisión por
extemporaneidad en la presentación del recurso dictado por el Juzgado de lo
Contencioso-Administrativo.
B) La sentencia
impugnada: fundamentación empleada en ella para justificar la inadmisión por
extemporaneidad del recurso contencioso-administrativo.
La Sala de instancia
justificó la confirmación de la decisión de inadmisión del recurso
contencioso-administrativo acordada por el Juzgado de lo
Contencioso-Administrativo nº 2 de Badajoz con base en los razonamientos
expresados en sus Fundamentos Segundo y Tercero, que son del siguiente tenor
literal:
"SEGUNDO: Habida cuenta que el conflicto gira en torno a una actuación en vía de hecho , y la posible extemporaneidad del recurso, partiremos de que sobre el plazo para reaccionar frente a la vía de hecho, existen dos preceptos en la Ley reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa:
El artículo 30 de la LJCA que establece que:
"En caso de vía de hecho , el interesado podrá formular requerimiento a la Administración actuante , intimando su cesación. Si dicha intimación no hubiere sido formulada o no fuere atendida dentro de los diez días siguientes a la presentación del requerimiento, podrá deducir directamente recurso contencioso-administrativo".
Y el artículo 46.3 de la LJCA regula los plazos de interposición de recurso contencioso-administrativo en los casos de vía de hecho , en los siguientes términos:
"Si el recurso contencioso-administrativo se dirigiera contra una actuación en vía de hecho , el plazo para interponer el recurso será de diez días a contar desde el día siguiente a la terminación del plazo establecido en el artículo 30. Si no hubiere requerimiento, el plazo será de veinte días desde el día en que se inició la actuación administrativa en vía de hecho”.
De conformidad con estos preceptos, una vez que se formula el requerimiento de cese para la vía de hecho, sin que el mismo haya sido atendido en el plazo de 10 días, existe un plazo de otros 10 días desde el siguiente a la terminación de ese plazo para la interposición del recurso contencioso-administrativo. Y si no hay requerimiento el plazo será de 20 días desde que se inicia la vía de hecho.
En el presente caso, el actor, con fecha 15 de mayo de 2018, hace un requerimiento a la demandada en el que solicita "la suspensión de la ejecución de la obra pública ordinaria, realizada por tercero sin previo expediente de contratación, y al margen de la licencia concedida"; y con fecha 15 de junio, efectúa un nuevo requerimiento en la que insta el cese de la ocupación en vía de hecho . Y por fin con fecha 11 de julio de 2018 formula el presente recurso contencioso. Es decir que se debe partir de la base de que al menos, a fecha 15 de mayo de 2018, la actora tenía pleno conocimiento de la actuación en vía de hecho , porque así lo relataba claramente en su requerimiento.
Estamos totalmente de acuerdo con la juzgadora en cuanto a que ese escrito era un auténtico requerimiento porque únicamente tenía por objeto la suspensión de las obras, es decir la cesación de la vía de hecho . Y siendo ello así, el recurso se interpuso extemporáneamente.
Pero a mayores, y a efectos polémicos, si entendiéramos que ese no era un auténtico requerimiento, habría que acudir a lo dispuesto en el artículo 46,3 de la Ley Jurisdiccional y entender que el plazo de 20 días computado desde que al menos la actora tuvo conocimiento de la vía de hecho , también habría transcurrido.
Y ello es así por cuanto si el interesado desde que tiene conocimiento de la vía de hecho deja transcurrir el plazo de 20 días establecido en el artículo 46.3 de la LJCA sin formular el requerimiento y sin interponer el recurso contencioso- administrativo, caduca el plazo de la acción impugnatoria, que no se puede rehabilitar acudiendo a la presentación de un requerimiento extemporáneo, con posterioridad no sólo al inicio de la vía de hecho sino incluso al conocimiento de la misma. Si computamos que a fecha 15 de mayo tenía pleno conocimiento, y entendiéramos como pretende la actora que lo que hizo ese día no fue un requerimiento, lo cierto es que disponía de 20 días para interponer su recurso contencioso o para efectuar el requerimiento, con lo que el plazo en ambos casos, vencía el día 12 de junio, y no es hasta el día 15 de junio cuando efectúa el segundo requerimiento, extemporáneo, y el recurso se interpone con fecha 11 de julio siguiente.
A mayor abundamiento, el espíritu de la norma ( artículo 30) impide la utilización sucesiva de ambos mecanismos, a criterio del interesado, de suerte que si se conoce el inicio de la actuación administrativa en vía de hecho , supuesto al que se refiere el artículo 46 de la Ley Jurisdiccional , no se puede obviar el plazo allí mencionado para disponer indefinidamente de la posibilidad de reabrir el plazo de interposición por el mecanismo de dirigir requerimiento a la Administración (artículo 30) y acogerse entonces al plazo previsto para este específico supuesto en el artículo 46.
Y en cuanto a lo que alega la demandante en cuanto al principio que debe regir el tema que nos ocupa, de favorecer la admisión del recurso, sólo decir que la inmediatez en el ejercicio de la acción frente a la vía de hecho frente a la actuación material que se pretende combatir se trasluce no solo en la regulación de los breves plazos procesales reguladores de su interposición, sino que aparece en la Exposición de Motivos de la LJCA, en la que se explica que:
"Mediante este recurso se pueden combatir aquellas actuaciones materiales de la Administración que carecen de la necesaria cobertura jurídica y lesionan derechos e intereses legítimos de cualquier clase. La acción tiene una naturaleza declarativa y de condena y a la vez, en cierto modo, interdictal, a cuyo efecto no puede dejar de relacionarse con la regulación de las medidas cautelares."
Por lo expuesto procede la confirmación de la sentencia".
B) La cuestión que
presenta interés casacional.
Conforme a lo dispuesto
en el auto de admisión dictado por la Sección Primera de esta Sala, la cuestión
que presenta interés casacional para la formación de jurisprudencia consiste en
determinar "si, en el recurso contencioso administrativo interpuesto en
los casos previstos en el art. 30 de la LJCA, transcurrido el plazo ahí
establecido sin obtener respuesta de la Administración , y transcurrido también
el plazo del art. 46.3 LJCA, y manteniéndose la situación de ocupación ilegal,
si efectuado un nuevo requerimiento o reclamación contra esa misma ocupación,
comienzan a computarse de nuevo los plazos, habilitando así la posibilidad de
interposición de un nuevo recurso contencioso administrativo contra dicha
ocupación o el recurso resultaría en tal caso extemporáneo".
Y, a tal fin, el citado
auto identificó como normas jurídicas que, en principio, deberían ser objeto de
interpretación los artículos 30 y 46.3 LJCA, sin perjuicio de que la Sala de
enjuiciamiento pudiera extenderse a otras, si así lo exigiese el debate
procesal finalmente trabado, conforme a lo previsto en el artículo 90.4 LJCA.
Los mencionados artículos disponen:
Artículo 30 de la LJCA:
En caso de vía de hecho , el interesado podrá formular requerimiento a la Administración actuante , intimando su cesación. Si dicha intimación no hubiere sido formulada o no fuere atendida dentro de los diez días siguientes a la presentación del requerimiento, podrá deducir directamente recurso contencioso-administrativo.
Artículo 46.3 de la
LJCA:
“Si el recurso contencioso-administrativo se dirigiera contra una actuación en vía de hecho, el plazo para interponer el recurso será de diez días a contar desde el día siguiente a la terminación del plazo establecido en el artículo 30. Si no hubiere requerimiento, el plazo será de veinte días desde el día en que se inició la actuación administrativa en vía de hecho”.
C) Doctrina
jurisprudencial sobre la cuestión controvertida.
Como se infiere con
claridad de lo expuesto en el Fundamento anterior, la cuestión sobre la que
tenemos que pronunciarnos se centra en determinar si, ante una aparente
actuación en vía de hecho de la Administración , consistente en la ocupación
ilegal de una propiedad privada, es o no posible que el interesado pueda
reiterar sus requerimientos de cese en dicha ocupación mientras ésta persista,
de manera que con cada requerimiento inatendido por la Administración se reabra
la posibilidad de interponer el correspondiente recurso
contencioso-administrativo, comenzando a computarse de nuevo el plazo para
ello.
La Sala no alberga duda
alguna de que la respuesta a tal cuestión ha de ser afirmativa con base en las
consideraciones que pasamos a exponer.
1º) Previsión legal al
respecto.
El artículo 30 LJCA otorga
al interesado, ante una situación de vía de hecho , la posibilidad de optar entre
estas dos alternativas: requerir a la Administración para que cese en su
actuación o no hacerlo.
Tanto si lo hace y el
requerimiento no es atendido en el plazo de diez días, como si no lo hace, la
consecuencia es que se abre para el interesado la posibilidad de interponer
directamente recurso contencioso-administrativo (" podrá deducir
directamente recurso contencioso-administrativo").
Y en cuanto al plazo
para esta interposición, el artículo 46.3 LJCA señala, para los supuestos en que
hubiere mediado requerimiento, que "será de diez días a contar desde el
día siguiente a la terminación del plazo establecido en el artículo 30" ,
y para aquellos otros casos en que no hubiere mediado requerimiento, que el
plazo " será de veinte días desde el día en que se inició la actuación
administrativa en vía de hecho ".
Por tanto, una
interpretación literal de este último precepto nos permite constatar que en
ambos casos el interesado dispone de un plazo de veinte días para reaccionar
frente a la vía de hecho y acudir a la jurisdicción contencioso-
administrativa:
a) En el primer supuesto, una vez acabado el plazo de diez días desde la formulación del requerimiento no atendido por la Administración se abre otro plazo de diez días para poder interponer el recurso contencioso-administrativo.
b) En el segundo supuesto, cuando no hubiere mediado requerimiento del interesado, éste dispondrá de un plazo de veinte días desde el inicio de la actuación administrativa en vía de hecho para deducir el recurso contencioso- administrativo.
Ahora bien, es una
realidad notoria que no siempre es posible que el interesado tenga conocimiento
inmediato del inicio de la vía de hecho; por ello, cuando se acredite que
aquél no ha tenido noticia de ese inicio, habrá que tomar en consideración a
los efectos indicados -en aplicación de la doctrina de la "actio nata"-
la fecha en que tomó conocimiento de esa actuación en vía de hecho y pudo
ejercitar la acción correspondiente (en línea con la doctrina establecida por
el Tribunal Europeo de Derechos Humanos en su sentencia de 25 de enero de 2000,
Caso Miragall Escolano y otros contra España, invocada, entre otras, en nuestra
reciente STS nº 1.160/2021, de 22 de septiembre, y en las que en ella se
citan).
2º) Ejercicio potestativo
de la acción para el interesado.
Es importante precisar
que el artículo 30 LJCA no impone al interesado la obligación de reaccionar
frente a la vía de hecho en los brevísimos plazos indicados. Simplemente
articula en su favor una posibilidad, de ejercicio potestativo, para poder
reaccionar rápidamente contra la actuación de la Administración que estima
producida en vía de hecho , a fin de conseguir su cese inmediato y evitar así
que la Administración persista en su actuación y, de ese modo, pueda alcanzar o
consolidar el objetivo último que perseguía con esa ocupación ilegal;
posibilidad de reacción que se suma -como ahora explicaremos- a la que, con
carácter ordinario, prevé el artículo 46.1 LJCA.
A título de ejemplo,
baste señalar en este sentido que el hecho de que el interesado no interponga
directamente recurso contencioso-administrativo contra la ocupación
aparentemente ilegal de un inmueble, realizada por la Administración con la
finalidad de demolerlo, no priva a aquél de la posibilidad de interponer
válidamente recurso contencioso-administrativo contra la demolición, ni le
impide sustentar esta impugnación, entre otros motivos, en la causa de nulidad
de pleno derecho consistente en haber llevado a cabo la ocupación y posterior
demolición de forma ilegal, obviando absolutamente el procedimiento legalmente
establecido [ex artículo 47.1.e) de la Ley 39/2015].
Precisamente por ello,
carecería de sentido jurídico que, por no haber acudido el interesado a
impugnar la vía de hecho en sede contencioso-administrativa, haciendo uso -en
los breves plazos antes indicados- de la acción de ejercicio potestativo
prevista en su favor por el legislador, se viera obligado a soportar la
continuación o persistencia de la vía de hecho hasta la consumación de ésta -en
el ejemplo anterior, hasta la demolición del inmueble- y que, sin embargo,
después y de forma paradójica, se reabriera la posibilidad de reaccionar contra
la actuación ilegal de la Administración, impugnándola en sede
contencioso-administrativa con sustento, precisamente, en la causa de nulidad
de pleno derecho referida a la total inobservancia por la Administración del
procedimiento legalmente establecido para poder llevar a cabo la ocupación y la
posterior demolición.
Este ejemplo permite
ilustrar gráficamente el carácter potestativo de la acción que el legislador
confiere al interesado para combatir inmediatamente la vía de hecho, sin
quedar privado en ningún caso de la posibilidad de reaccionar ulteriormente
contra el resultado conseguido a través de esa vía de hecho.
3º) Posibilidad de
ejercitar la acción mientras persista la vía de hecho.
Pero, además, existe
otra consecuencia ligada a la anterior que debe ser destacada a este respecto.
Y es que la ley no
establece efecto preclusivo alguno para el caso de que el interesado no
ejercite la acción de carácter potestativo prevista en su favor por el
legislador.
Esto es, la ley
jurisdiccional no establece que, de no hacer uso el interesado en el indicado
plazo de su facultad para deducir directamente recurso
contencioso-administrativo contra la vía de hecho (una vez conocida ésta y, en
su caso, formulada la intimación para su cese), quede cegada la posibilidad de
formular nuevos requerimientos a la Administración mientras ésta persista en su
actuación ilegal y no cese en la misma.
Luego, si la ley no la
prohíbe expresamente y, conforme a lo expuesto, esa posibilidad resulta lógica
y está provista de sentido jurídico, debe permitirse que el interesado pueda
formular nuevos requerimientos a la Administración para que cese en la vía de
hecho mientras ésta persista. Y de ello se deriva que, aunque el interesado
no haya hecho uso en la primera ocasión de su facultad para interponer recurso
contencioso-administrativo en el indicado plazo, no existe obstáculo alguno
para que, formulado un nuevo requerimiento, se abra un nuevo plazo para poder
interponer dicho recurso.
En definitiva, mientras
persista la situación de ocupación ilegal el interesado tendrá la oportunidad
de interponer recurso contencioso-administrativo en un nuevo plazo, que se
abrirá tras cada nuevo requerimiento.
Esta conclusión resulta
aún más consistente, a juicio de la Sala, en aquellos casos en que la
Administración no sólo hubiera desatendido el requerimiento inicial (y, en su
caso, los sucesivos), sino que lo hubiera ignorado, persistiendo en la
ocupación y contestando con el silencio a la intimación de cese en la vía de
hecho formulada por el interesado.
4º) Consideraciones complementarias.
En nuestra STS nº 1.080/2018, de 26 de junio, tuvimos ocasión de establecer doctrina en relación
con el artículo 29.1 LJCA, referido a los supuestos de inactividad de la
Administración y lo hicimos en los siguientes términos:
"SEXTO.- (...) Existe consiguientemente un incumplimiento previo por parte la Administración de atender las obligaciones que le incumben, en este caso, cuando menos, de su obligación de actuar, esto es, de realizar una "actuación debida" a resultas del sistema de actuación urbanística previsto (sistema de cooperación), consistente en la realización de las obras de urbanización correspondientes.
Pues bien, hemos de entender que, mientras persista esta situación, y siga la Administración por tanto sin atender al cumplimiento de una obligación de hacer legalmente exigible que le compromete a la realización de una determinada conducta material (prestación), no puede beneficiarse de su propio incumplimiento ("allegans propriam turiptudinem non auditur") y, por eso, los sujetos que se ven abocados a soportarlo y que padecen sus consecuencias mantienen abierta la vía prevista en el artículo 29.1 LJCA -de reunir asimismo, desde luego, los requisitos legalmente establecidos mal efecto- para reaccionar y poner fin a la inactividad mediante la obtención del correspondiente pronunciamiento de condena en sede jurisdiccional (artículo 71 LJCA).
De otro modo se vulneraría el derecho fundamental a la tutela judicial efectiva proclamado en el artículo 24 de la Constitución, en la medida en que este precepto garantiza la efectividad de aquel derecho, de modo particularmente intenso en lo que constituye su núcleo primario y más esencial -esto es, en su vertiente de "derecho de acceso a la jurisdicción"- y proscribe consecuentemente una interpretación de las causas de inadmisibilidad que responda a un rigorismo o a un formalismo excesivo que se sitúe en clara desproporción con los intereses que se sacrifican.
No está previsto en la Ley Jurisdiccional el efecto preclusivo de la acción que se pretende deducir de la falta de interposición de un recurso contencioso-administrativo en el plazo de dos meses, a partir del trascurso del tiempo del que la Administración dispone para dar respuesta al obligado requerimiento previo en vía administrativa. Y sin opción alguna para formular un nuevo requerimiento para poner remedio a una misma situación de inactividad administrativa que viene a persistir en el tiempo; con el consiguiente reinicio del cómputo del plazo.
Y a falta de contemplación legal de una medida de esta índole -que, todo lo más y a lo sumo, solo podría venir de la mano del legislador y, ello, sin descartar que del indicado modo podría atentarse contra el contenido esencial del derecho concernido (artículo 53.2 de la Constitución)-, no cabe introducir restricciones al ejercicio de un derecho fundamental que, por el contrario, hay que interpretar en el sentido más favorable para su efectividad.
Así, pues, hemos de dar respuesta a la cuestión de interés casacional suscitada en el caso afirmando que, mientras persista la situación de inactividad administrativa que habilita para el ejercicio del recurso contencioso administrativo por inactividad, al amparo del artículo 29.1 LJCA, con posterioridad al obligado requerimiento previo a la Administración para que atienda al cumplimiento de su obligación, cabe efectuar un nuevo requerimiento contra la misma inactividad, en tanto que no existe precepto legal alguno que lo impide; con el consiguiente reinicio del cómputo de los plazos procesales previstos para el ejercicio de dicho recurso, y habilitando así la posibilidad de interposición de un nuevo recurso contencioso-administrativo contra dicha inactividad".
Esta doctrina ha sido
reiterada después en las SSTS nº 139/2020 (de 5 de febrero de 2020), nº 573/2020
(de 28 de mayo de 2020) y nº 877/2020 (de 25 de junio de 2020).
La doctrina expuesta
estaba referida, como hemos dicho, a los supuestos de inactividad de la
Administración contemplados en el artículo 29.1 LJCA y no a los de vías de
hecho, previstos y regulados en el artículo 30 LJCA.
La ley jurisdiccional
regula ambos supuestos en el mismo capítulo (el Capítulo I del Título III) bajo
la rúbrica "Actividad administrativa impugnable", aunque lo hace de
diferente manera, estableciendo procedimientos distintos en uno y otro caso.
Ahora bien, ello no
impide constatar que en ambos supuestos estamos ante mecanismos procedimentales
articulados por el legislador en beneficio de los respectivos interesados que
se ven afectados por una situación anómala creada por la Administración , ya
sea por su inactividad o, en su caso, por haber incurrido aparentemente en una
vía de hecho.
En consecuencia,
entendemos que la doctrina sentada en la citada STS nº 1.080/2018 es
trasladable, en lo sustancial, al presente caso, lo que nos reafirma en la
interpretación que hemos expuesto en relación con el artículo 30 LJCA.
Esta interpretación no
se contradice, en modo alguno, con la realizada en la STS de 8 de julio de 2015
(RC 3084/2013), dado que ésta no se pronuncia sobre la cuestión debatida en el
recurso que ahora examinamos.
E) Doctrina
jurisprudencial sobre la cuestión de interés casacional suscitada.
En atención a las
consideraciones expuestas, debemos dar respuesta a la cuestión de interés
casacional planteada en los siguientes términos: ante una actuación de la
Administración aparentemente realizada en vía de hecho, consistente en la
ocupación ilegal de una propiedad privada, el interesado podrá reiterar sus
requerimientos de cese en dicha ocupación mientras ésta persista, con la
consecuencia de que, con cada requerimiento inatendido por la Administración,
se abrirá una nueva posibilidad de interponer el correspondiente recurso
contencioso administrativo, comenzando a computarse de nuevo el plazo para
ello.
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928 244 935
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