La sentencia de la Sala de lo
Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Castilla-La
Mancha, sec. 1ª, de 25 de marzo de 2025, declara que en la base de cálculo de los intereses de
demora por el retraso de la Administración en el pago de determinadas facturas
de un contrato administrativo (en este caso, un contrato de servicios ) debe
incluirse la cuota del impuesto sobre el valor añadido ( IVA), sin que para que
proceda el pago de tales intereses sea exigible que el contratista acredite que
ha realizado efectivamente el pago del impuesto a la Hacienda Pública.
Conforme al artículo 8 de la Ley 3/2004,
por "cantidad adeudada" debemos entender "el importe principal
que debe pagarse en el plazo contractual o legal establecido, incluidos los
impuestos, tasas, derechos o costes especificados en la factura o en la
solicitud de pago equivalente". Cuando no se ha cumplido, por tanto, en el
plazo de pago.
A) Objeto del recurso y posición de las
partes.
Se
somete al control jurisdiccional de la Sala la reclamación de cantidad
solicitada por la empresa actora, en concepto de intereses por sumas no
abonadas en plazo por la Administración, recayendo la controversia respecto al
deber de la Administración de abonar intereses por el pago tardío y la
cuantificación de éstos, así como la procedencia de los gastos de cobro, de la
inclusión del IVA para el cálculo de los intereses y de los intereses de los
intereses.
En la demanda se insta el dictado de una
sentencia que condena la Administración demandada, al pago de los siguientes
conceptos e importes:
a. La cantidad de 2.920,00 € en concepto
de costes de cobro.
b. La cantidad de 7.775,33 € en concepto
de intereses de demora en relación con las facturas ya pagadas fuera de plazo.
c. Los intereses legales devengados por
los intereses de demora y los costes de cobro desde la interposición del
recurso contencioso-administrativo.
d. Las costas judiciales.
En síntesis, la posición de la actora es
la siguiente:
1. Procedencia de un importe de gastos
de cobro fijo de 40€, por cada una de las 73 facturas reclamadas (total de
2.920€). En este sentido, cita la Sentencia del Tribunal de Justicia de la
Unión Europea de 13 de septiembre de 2018 (asunto C-287/17) y las Sentencias
del Tribunal Supremo de 4 de mayo de 2021 (Casación nº 4324/2019) y de 8 de
junio de 2021 (Casación nº 7332/2019).
2. Inclusión del IVA en la base del
cálculo de los intereses de demora.
B) Sobre el abono de los costes de
cobro. Estimación.
Se ha indicado que la postura de la
actora es la de la procedencia de 40 euros en concepto de costes de cobro por
cada una de las facturas reclamadas,
un total de 73€; a lo que la Administración demandada si bien no se opone de
manera expresa, no incluye montante alguno en concepto de costes de cobro en la
cuantificación de la suma que considera procedente.
Es de reseñar que esta cuestión, en un
sentido favorable a la tesis de la recurrente ya ha sido resuelta por nuestro
Tribunal Supremo en la Sentencia nº 810/2021 de 8 de junio (Rec. 7332/2019), en
la que se reconoce el derecho al pago de 40 euros por cada una de las facturas
reclamadas y lo hace bajo la siguiente fundamentación:
"TERCERO. - La interpretación del artículo 8 de la Ley 3/2004, de 29 de diciembre, por la que se establecen medidas de lucha contra la morosidad en las operaciones comerciales.
La indicada Ley 3/2004, sobre cuya interpretación nos hemos pronunciado en nuestra reciente Sentencia de 4 de mayo de 2021 (recurso de casación n.º 4324/2019), tiene por objeto incorporar a nuestro Derecho interno la Directiva 2000/35/CE, del Parlamento Europeo y del Consejo, de 29 de junio de 2000, por la que se establecían medidas de lucha contra la morosidad en las operaciones comerciales. Teniendo en cuenta, como señala la exposición de motivos de dicha Ley, que la Unión Europea ha venido prestando una atención creciente a los problemas de los plazos de pago excesivamente amplios y de la morosidad en el pago de deudas contractuales, debido a que deterioran la rentabilidad de las empresas, produciendo efectos especialmente negativos en la pequeña y mediana empresa. Además, las disparidades existentes entre los Estados miembros, respecto a las legislaciones y prácticas en materia de pagos, constituyen un obstáculo para el buen funcionamiento del mercado interior.
La adecuación de nuestra legislación interna sobre contratación pública al ordenamiento jurídico comunitario se contiene en las normas sobre la contratación administrativa , que dispensaban igual tratamiento a todos los agentes económicos en materia de pagos por operaciones comerciales, lo que hizo necesario, según añade la indicada exposición de motivos de la Ley 3/2004, modificar la regulación del tipo de interés de demora e introducir el reconocimiento del derecho del acreedor a una indemnización por costes de cobro de la deuda, para su adecuación a las previsiones de la norma comunitaria.
Acorde con tal finalidad, el objeto de la expresada Ley 3/2004, a tenor del artículo 1, se centra en combatir la morosidad en el pago de deudas dinerarias y el abuso, en perjuicio del acreedor, en la fijación de los plazos de pago en las operaciones comerciales que den lugar a la entrega de bienes o a la prestación de servicios realizadas entre empresas, o entre empresas y la Administración.
Estableciéndose, en el artículo 8 de la citada Ley 3/2004, cuya interpretación integra la cuestión de interés casacional, una "indemnización por costes de cobro ", en el apartado 1 párrafo primero, que " cuando el deudor incurra en mora, el acreedor tendrá derecho a cobrar del deudor una cantidad fija de 40 euros, que se añadirá en todo caso y sin necesidad de petición expresa a la deuda principal".
Añadiendo, en el párrafo segundo del mismo artículo 8.1, que " además, el acreedor tendrá derecho a reclamar al deudor una indemnización por todos los costes de cobro debidamente acreditados que haya sufrido a causa de la mora de éste y que superen la cantidad indicada en el párrafo anterior". Por su parte, el artículo 8.2 señala que " el deudor no estará obligado a pagar la indemnización establecida en el apartado anterior cuando no sea responsable del retraso en el pago".
Debemos plantearnos, por tanto, cuándo incurre en mora el deudor, que es el presupuesto que da derecho al acreedor a cobrar, " en todo caso", la cantidad fija de 40 euros por gastos de cobro, pues la otra indemnización por los gastos de cobro acreditados no es objeto de este recurso. Esta cantidad de 40 euros se debe abonar en todo caso y sin necesidad de justificación. Y la respuesta, a tenor de los artículos 4, 5 y 6 de la citada Ley 3/2004, es que se incurre en mora cuando se ha presentado al cobro la factura y no ha resultado pagada en el plazo contractual o legalmente establecido. Teniendo en cuenta que la " morosidad" se define en el artículo 2 de la misma Ley como " el incumplimiento de los plazos contractuales o legales de pago".
CUARTO. - La transposición de la Directiva 2000/35/CE, del Parlamento Europeo y del Consejo, de 29 de junio de 2000, por la que se establecen medidas de lucha contra la morosidad en las operaciones comerciales, modificada por la Directiva 2011/7/UE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 16 de febrero de 2011, de refundición, que tiene lugar por la expresada Ley 3/2004.
No olvidemos que la expresada Ley 3/2004 traspone la Directiva 2000/35/CE, del Parlamento Europeo y del Consejo, de 29 de junio de 2000, por la que se establecen medidas de lucha contra la morosidad en las operaciones comerciales, modificada por la Directiva 2011/7/UE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 16 de febrero de 2011, por la que se establecen medidas de lucha contra la morosidad en las operaciones comerciales, que realizó una refundición de las disposiciones en cuestión por razones de claridad y racionalización.
Pues bien, esta Directiva regula, en el artículo 6, la compensación por los " costes de cobro", al establecer que los " Estados miembros se asegurarán de que, en los casos en que resulte exigible el interés de demora en las operaciones comerciales con arreglo a los artículos 3 o 4, el acreedor tenga derecho a cobrar al deudor, como mínimo, una cantidad fija de 40 euros".
Se establece, por tanto, una cantidad
mínima, que opera como suelo, y que es un importe fijo y asegurado de 40 euros. Que, además, se paga con carácter
automático " sin necesidad de recordatorio", como impone el artículo
6.2 de dicha Directiva, cuando señala que " los Estados miembros se
asegurarán de que la cantidad fija mencionada en el apartado 1 sea pagadera sin
necesidad de recordatorio como compensación por los costes de cobro en que haya
incurrido el acreedor".
Y, en fin, además de esa cantidad fija
establecida en el apartado 1, el acreedor tendrá derecho, lo que ahora no se
debate, a obtener del deudor una compensación razonable por todos los demás
costes de cobro que superen la cantidad fija y que haya sufrido a causa de la
morosidad de este. Esta podría incluir, entre otros, los gastos que el acreedor
haya debido sufragar para la contratación de un abogado o una agencia de
gestión de cobro (artículo 6.3 de dicha Directiva).
Conviene tener en cuenta, a los efectos
de la interpretación del artículo 8 de la Ley 3/2004, que por "cantidad
adeudada" debemos entender, a tenor del artículo 2 del esta Directiva, " el importe principal que debe
pagarse en el plazo contractual o legal establecido, incluidos los impuestos,
tasas, derechos o costes especificados en la factura o en la solicitud de pago
equivalente". Cuando no se ha cumplido, por tanto, en el plazo de pago.
De modo que la compensación fija de 40
euros por costes de cobro ha de abonarse si presentada al cobro una factura no
resulta pagada en plazo, es decir, desde que resulte exigible el interés de
demora que, como señalan los artículos 3 y 4 de dicha Directiva, a los que se
remite el artículo 6.1 citado, en concreto el artículo 4, apartado 3 que es el
aplicable por referirse a las " operaciones entre empresas y poderes
públicos", es cuando se rebasa el plazo de pago, toda vez que no puede
superarse ninguno de los plazos que relaciona el citado artículo 4.3, cuyo
computo se hace desde que " el deudor haya recibido la factura o una
solicitud de pago equivalente", cuya alusión a la recepción de la "
factura" es reiterada una y otra vez por el citado precepto para
determinar el incumplimiento del plazo de pago.
Ilustra la cuestión el considerando 18
de la mentada Directiva cuando señala que las facturas equivalen a solicitudes
de pago y constituyen documentos relevantes en la cadena de operaciones para el
suministro de bienes y servicios, en particular, para determinar el plazo
límite de pago. A efectos de la presente Directiva, conviene que los Estados
miembros promuevan sistemas que generen seguridad jurídica respecto a la fecha
exacta de recepción de las facturas por el deudor. Del mismo modo, que dicho
considerando expresa la necesidad de compensar adecuadamente a los acreedores
por los costes de cobro debidos a la morosidad "para desalentar esta
práctica". No olvidemos que se trata de luchar contra la morosidad, en
este caso, cuando tiene lugar entre las empresas y los poderes públicos. Por
eso el diseño de los costes de cobro establece esa cantidad fija mínima
acumulable con el interés de demora, al margen de la otra indemnización por
gastos justificados.
En definitiva, es la falta de pago, una
vez expirado el plazo de pago, lo que determina que se incurra en mora, y
cuándo debe abonarse, por tanto, la cantidad de 40 euros que, como gasto de
cobro, tiene un carácter automático, según señala la Sentencia del TJUE de 13
de septiembre de 2018 (asunto C-287/17), sobre la cuestión prejudicial
planteada por un Tribunal comarcal de la República Checa.
En esta sentencia se señala que, aunque
el considerando 19 de la Directiva 2011/7 puntualiza que la compensación
mediante una cantidad fija debe tener como objetivo limitar los costes
administrativos e internos ligados al cobro, esta afirmación debe interpretarse
a la luz del conjunto del mismo considerando. Así es, mediante esta puntualización,
el legislador de la Unión no hace sino subrayar que el carácter automático de
la compensación, mediante una cantidad fija de 40 euros, constituye un
incentivo para que el acreedor limite sus costes de cobro a tal cantidad, sin
excluir, no obstante, que pueda obtener, en su caso, una compensación razonable
más elevada, pero carente de carácter automático (apartado 37).
No obstante, conviene advertir que la
citada STJUE no resuelve el caso que ahora examinamos, pues se centra en
determinar la compatibilidad entre la compensación por los costes de cobro
mediante la cantidad fija de 40 euros (artículo 6.1 de la Directiva 2011/7/UE),
con la compensación razonable más elevada que prevé en artículo 6.3 de dicha
Directiva, cuando esos gastos superen dicha cantidad.
C) El derecho a la cantidad fija de 40
euros nace cuando el deudor de la factura ha incurrido en mora.
Acorde con lo hasta ahora expuesto, si,
a tenor del artículo 8 de la Ley 3/2004, " el derecho a una cantidad fija
de 40 euros" por los costes de cobro nace "cuando el deudor incurra
en mora", "que se añadirá en todo caso y sin necesidad de petición
expresa a la deuda principal". Y el deudor incurre en mora, a tenor de los
artículos 4, 5 y 6 de la citada Ley 3/2004, en relación con el artículo 4 de la
Directiva citada, cuando se ha presentado al cobro la " factura", a
la que reiteradamente se alude en dichos preceptos, y no ha resultado pagada en
el plazo contractual o legalmente establecido. De ello se colige que la
cantidad fija de 40 euros ha de pagarse por cada factura que no ha sido abonada
en plazo.
Sin que concurra, por lo demás, ninguna
norma, ni ninguna razón, para considerar que la indicada cantidad fija de 40
euros únicamente se devengaría en cada reclamación de pago presentada en vía
administrativa, aunque agrupe miles de facturas respecto de las cuales el
deudor ya incurrió en mora en cada una de ellas. Sería una suerte de tasa por
la redacción del escrito de reclamación en vía administrativa, lo que no se
compadece con la regulación contenida en la Ley 3/2004 y en la Directiva
2011/7/UE. Es más, la propia Directiva, en el considerando 18, se recrea en las
facturas como elemento medular del sistema que alumbra, al señalar que "
las facturas equivalen a solicitudes de pago y constituyen documentos
relevantes en la cadena de operaciones para el suministro de bienes y
servicios, en particular, para determinar el plazo límite de pago", cuyo
exceso determina la mora. De modo que la presentación de la factura y su falta
de pago en plazo determina el pago automático de la cantidad de 40 euros, sin
necesidad de la presentación posterior de la reclamación de la deuda principal
e intereses en sede administrativa.
Ello supone que ya ha tenido lugar, en
el caso que examinamos, el presupuesto de hecho al que se anuda el pago de la
cantidad fija de 40 euros, pues cada factura presentada no fue pagada en plazo,
y va de suyo que tal circunstancia comporta unos inevitables costes internos
para la empresa relativos a la gestión del impago de cada una de tales
facturas, su estudio y sistematización, y respecto de las cuales se proceda
posteriormente a la presentación de la correspondiente reclamación económica.
Repárese que el derecho al pago de esa cantidad fija de 40 euros es para "
cubrir los costes internos relacionados con el cobro" como expresamente
señala el considerando 20 de la Directiva 2011/7/UE. No para costes externos
como la presentación de reclamaciones en vía administrativa.
Recordemos que este bloque normativo que
tiene por finalidad la lucha contra la morosidad, la Ley y la Directiva
citadas, no puede ser interpretado en el sentido menos favorable a tal
finalidad, en relación con el régimen jurídico anterior, es decir, con una
interpretación que resulte contraria a la efectividad de esa lucha contra la
dilación que supone morosidad en el ámbito de las Administraciones Públicas.
Desde luego, ninguna excepción se hace
en la Ley 3/2004, ni en la Directiva 2011/7/UE, respecto de la cantidad fija de
40 euros por gastos de cobro, para los casos en los que ya han resultado
sobradamente impagadas en plazo las facturas, y se inicia posteriormente el
procedimiento administrativo para la reclamación y efectivo pago del importe de
las facturas, respecto de las que se incurrió en mora, y que ahora resultan
acumuladas. Y lo cierto es que cuando la Ley ha querido hacerlo, mediante
agrupación de facturas, lo ha hecho, como es el caso del artículo 4.4 de la Ley
3/2004, aunque únicamente a los efectos de la determinación del plazo de pago.
Pero es que ni en la Ley ni en la
Directiva se alude al devengo de la cantidad de 40 euros por gastos de cobro
por cada reclamación económica presentada para el pago de la deuda, sino que,
por el contrario, tanto la Ley como la Directiva se refieren a cada factura que
ha resultado impagada en el plazo previsto legal o contractualmente. En
definitiva, el procedimiento administrativo posterior de reclamación de
facturas ni siquiera es el eje de la regulación contenida en la Ley y en la
Directiva citadas, que se centra en proporcionar las herramientas necesarias
para combatir la morosidad, para " desalentar esa práctica"
(considerando 19 de la Directiva), tras constatar que las "facturas
correspondientes se pagan con mucho retraso respecto al plazo previsto"
(considerando 3 de la Directiva).
En consecuencia, procede estimar el
recurso de casación, casar y anular la sentencia dictada en el recurso
contencioso administrativo, únicamente respecto de la cuestión de interés
casacional sobre la cantidad fija de 40 euros por costes de cobro, prevista en
el artículo 8 de la Ley 3/2004 y 6 de la Directiva 2011/7/UE. Estimando en
dicha parte el recurso contencioso administrativo, al reconocer el derecho de
la mercantil recurrente al pago de la cantidad de 40 euros por cada factura a
las que se refiere su reclamación, que no haya sido pagada en el plazo
contractual o legalmente establecido."
D) Sobre la inclusión del IVA en
relación con el cálculo de los intereses. Estimación.
Si bien la Administración defiende la improcedencia del cálculo de los intereses sobre el importe total de la certificación, incluido el IVA, considerando que el impuesto debe excluirse.
Esta cuestión ha quedado resuelta, en el sentido opuesto al pretendido por la Administración,
por nuestro Tribunal Supremo tras la Sentencia del TJUE de 20 de octubre de
2022, así el Tribunal Supremo desde la sentencia TS nº 1614/2022 de 5 de diciembre de
2022 (Rec. 5563/2020), criterio reiterado en sentencias posteriores también
para contratos de obra (vgr STS nº 291/2023 de 8 de marzo- Rec. 6382/2020), ha
establecido:
"SEXTO. - Respuesta a las cuestiones de interés casacional señaladas en el auto de admisión del recurso de casación. El pronunciamiento del Tribunal de Justicia de la Unión Europea al que acabamos de referirnos determina que debamos modificar el criterio que veníamos manteniendo, reflejado en las sentencias que antes hemos reseñado en los fundamentos jurídicos tercero y cuarto, a fin de acomodarlo a la interpretación que hace el Tribunal de Justicia de lo dispuesto en la Directiva 2011/7. Así, en lo que se refiere a las dos primeras cuestiones de interés casacional señaladas en el auto de admisión del recurso de casación, y vista la interpretación del artículo 2.8 de la Directiva 2011/7, de 16 de febrero de 2011, que hace la STJUE de 20 de octubre de 2022 (asunto C-585/20), debemos declarar, de acuerdo con lo razonado en el apartados 54 a 59 de la fundamentación de dicha sentencia del Tribunal de Justicia y el pronunciamiento contenido en el apartado 3/ de su parte dispositiva, que en la base de cálculo de los intereses de demora por el retraso de la Administración en el pago de determinadas facturas de un contrato administrativo (en este caso, un contrato de servicios) debe incluirse la cuota del impuesto sobre el valor añadido (IVA), sin que para que proceda el pago de tales intereses sea exigible que el contratista acredite que ha realizado efectivamente el pago del impuesto a la Hacienda Pública."
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