La imposición a los municipios con menos de 20.000 habitantes del deber de prestar el servicio de vigilancia y seguridad en playas con zonas de baño debe hacerse mediante norma con rango de ley y con previsión de dotación financiera suficiente.

 

La sentencia de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Supremo, sec. 4ª, de 27 de septiembre de 2023, nº 1192/2023, rec. 7609/2021, declara que la imposición a los municipios con menos de 20.000 habitantes del deber de prestar el servicio de vigilancia y seguridad en playas con zonas de baño debe hacerse observando las condiciones establecidas en la LBRL, a saber: mediante norma con rango de ley y con previsión de dotación financiera suficiente, pues así se establece en aquella norma.

En el presente caso, el requisito de la determinación mediante norma con rango de ley de una competencia propia y de los correspondientes servicios no ha sido observado; lo que implica la nulidad del Decreto 116/2018, por vulneración de una norma de rango superior recogida en la legislación básica de régimen local.

A) Antecedentes.

El presente recurso de casación es interpuesto por la representación procesal de la Federación Canaria de Municipios (en adelante, FECAM) contra la sentencia de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Canarias, con sede en Las Palmas, de 22 de julio de 2021.

Los antecedentes del asunto son como sigue. El Gobierno de la Comunidad Autónoma de Canarias aprobó el Decreto 116/2018, de 30 de julio, por el que se impuso a los municipios canarios con menos de 20.000 habitantes el deber de prestar el servicio de vigilancia y seguridad en las playas con zonas de baño. Esta disposición reglamentaria fue impugnada por la FECAM, argumentando que con arreglo al art. 26.1.c) de la Ley de Bases de Régimen Local (en adelante, LBRL) solo para los municipios con población superior a 20.000 habitantes es legalmente obligatorio prestar el servicio de protección civil; materia dentro de la que se considera englobada la vigilancia y seguridad de los bañistas en las playas. A ello añadió que la determinación de las competencias municipales y la implantación de los correspondientes servicios, dentro del listado de materias que el art. 25 de la LBRL define como competencias propias de los municipios, debe hacerse mediante norma con rango de ley y con previsión de recursos financieros suficientes tal como establecen los apartados tercero y cuarto del propio art. 25 de la LBRL. En este caso, siempre según la FECAM, la imposición a los municipios canarios con menos de 20.000 habitantes del deber de prestar el servicio de vigilancia y seguridad en las playas con zonas de baño y, por consiguiente, la determinación para ellos de la competencia propia en dicha materia se habían realizado mediante una norma reglamentaria y sin fijar la dotación financiera suficiente. A este último respecto observó la FECAM que la referencia del Decreto 116/2018 a la posibilidad de acudir al Fondo Canario de Financiación Municipal para cubrir el gasto derivado del referido servicio es puramente genérica, por lo que no satisface la exigencia legal de dotación financiera suficiente.

La sentencia ahora impugnada desestima el recurso contencioso-administrativo. Comienza señalando que la vigilancia y seguridad en las playas con zonas de baño está englobada dentro del título competencial de protección civil y que, de conformidad con la STC 149/1991, se configura como una competencia concurrente entre el Estado y las Comunidades Autónomas; y destaca asimismo que en el caso de Canarias ha sido estatutariamente asumida. Una vez sentado lo anterior, la sentencia impugnada recuerda que el art. 115.d) de la Ley de Costas dispone que "las competencias municipales, en los términos previstos por la legislación que dicten las Comunidades Autónomas, podrán abarcar los siguientes externos: (...) Mantener las playas y lugares públicos de baño en las debidas condiciones de limpieza, higiene y salubridad, así como vigilar la observancia de las normas e instrucciones dictadas por la Administración del Estado sobre salvamento y seguridad de las vidas humanas". Entiende que la utilización de la forma verbal "podrán" no puede aquí interpretarse en sentido potestativo, sino que tiene un significado preceptivo; y de ello infiere que el Decreto 116/2018 -lejos de llevar a cabo una delegación subrepticia a los municipios de una competencia autonómica, como sugería la recurrente- es un reglamento ejecutivo del art. 115.d) de la Ley de Costas. A partir de esta idea de que se trata de un reglamento autonómico de desarrollo de una ley estatal, la sentencia impugnada concluye que la exigencia de norma con rango de ley para la determinación de las competencias municipales y la implantación de los correspondientes servicios ha sido respetada, dando por buena además la referencia al Fondo Canario de Financiación Municipal en lo que atañe a la dotación financiera suficiente. La sentencia impugnada, en fin, dice que la obligación de prestar el servicio aquí discutido no es nueva en absoluto, pues estaba ya impuesta por una Orden de la Presidencia del Gobierno de 31 de julio de 1972, dictada bajo la vigencia de la Ley de Costas de 1969.

B) Objeto de la litis.

La cuestión declarada de interés casacional objetivo es "determinar si la prestación del servicio de protección civil y salvamento marítimo en el ámbito de las playas y otras zonas de baño es una competencia propia que debe ser prestada por los municipios de población inferior a 20.000 habitantes; en caso de respuesta negativa, determinar cuáles son los requisitos para que se pueda imponer esta competencia a los citados municipios o, en su caso, transferirla o delegarla en los mismos".

El auto de admisión recuerda, además, que esta Sala, por sentencia de 31 de marzo de 2003 (rec. 10.006/1998), rechazó la reclamación de responsabilidad patrimonial dirigida contra un municipio a causa de la muerte de un bañista en una playa donde no había servicio de vigilancia y seguridad. La citada sentencia entendió que, al tratarse de un municipio con menos de 20.000 habitantes, no tenía el deber legal de prestar ese servicio y, por consiguiente, que no le era imputable el daño.

El escrito de interposición del recurso de casación reitera los argumentos ya esgrimidos en la instancia, que a su modo de ver son reforzados por la sentencia de 31 de marzo de 2003 citada en el auto de admisión. Insiste especialmente la recurrente en que la vigente versión del art. 26 de la LBRL, donde se establecen los servicios que deben obligatoriamente prestar los municipios y que van incrementándose por tramos de población, proviene de la Ley 17/2013, sobre racionalización y sostenibilidad de la Administración Local. Ello significa, a su modo de ver, que la finalidad objetivamente perseguida por la ley es evitar que los municipios deban necesariamente prestar servicios que no están en condiciones económicas de asumir dada su población. Subraya a este respecto que la mera referencia al Fondo Canario de Financiación Municipal no constituye una previsión satisfactoria. Por todo ello, concluye que no se han cumplido los requisitos de los apartados tercero y cuarto del art. 25 de la LBRL para la determinación de las competencias municipales y la implantación de los correspondientes servicios y que lo efectuado por el Decreto 116/2018 es, más bien, una delegación subrepticia a los municipios canarios con menos de 20.000 habitantes de una competencia autonómica; delegación que no cumple las condiciones legalmente exigidas por el art. 27 de la LBRL.

En el escrito de oposición al recurso de casación, el Letrado de la Comunidad Autónoma de Canarias, se limita a reproducir la argumentación desarrollada por la sentencia impugnada, poniendo el foco de atención en que el Decreto 116/2018 es un reglamento ejecutivo del art. 115.d) de la Ley de Costas. Cita además varias leyes autonómicas sectoriales, en materias tales como turismo o policía local, que a su juicio corroborarían la regularidad y validez de la disposición reglamentaria controvertida. Estas leyes autonómicas sectoriales nada tienen que ver con la ratio decidendi de la sentencia impugnada, ni su relevancia en este caso resulta realmente justificada por el escrito de oposición.

C) Valoración jurídica.

Abordando ya el tema litigioso, debe destacarse que el art. 25 de la LBRL identifica las competencias propias de los municipios. La idea de competencias propias de los municipios hace referencia a aquellas materias que, por su naturaleza y finalidad, son de interés esencialmente municipal y que la legislación de régimen local, en consecuencia, dispone que pueden -y, en algunos casos, deben- ser gestionadas a nivel municipal. La idea de competencias propias del art. 25 de la LBRL se contrapone a la de competencias delegadas del art. 27 del mismo cuerpo legal, que abarca aquellas otras materias en que la actuación o prestación del servicio por el municipio se debe a una delegación por parte del Estado o de la correspondiente Comunidad Autónoma. En otras palabras, las competencias delegadas son originariamente estatales o autonómicas y solo pueden ser ejercidas por los municipios en la medida en que el Estado o la Comunidad Autónoma estimen conveniente u oportuno encomendárselas. Nadie discute, en este contexto, que la vigilancia y seguridad en las playas con zonas de baño forma parte de la protección civil, materia que está dentro de las competencias propias de los municipios según el art. 25.2.f) de la LBRL.

Dicho lo anterior, debe tenerse presente que el art. 26 de la LBRL, complementando lo dispuesto por el artículo anterior, establece qué servicios relativos a las competencias propias de los municipios deben ser obligatoriamente ejercidos dependiendo de la población municipal. Así, por lo que se refiere a la protección civil, la prestación de los correspondientes servicios solo es legalmente obligatoria para los municipios con población superior a 20.000 habitantes, a tenor del art. 26.1.c) de la LBRL. Ello naturalmente no excluye que los municipios de población inferior puedan prestar tal servicio; pero habrán de hacerlo ajustándose a lo requerido por los apartados tercero y cuarto del art. 25 de la LBRL, es decir, cuando así lo determine una norma con rango de ley y se les asigne una dotación financiera suficiente.

De lo expuesto hasta aquí cabe inferir que la imposición a los municipios canarios de menos de 20.000 habitantes del deber de prestar el servicio de vigilancia y seguridad en las playas con zonas de baño no puede caracterizarse como una delegación de competencia autonómica en el sentido del art. 27 de la LBRL, sino que se trata de la determinación de una competencia propia de los municipios en el sentido del art. 25 del mismo cuerpo legal; competencia propia que para aquellos con menos de 20.000 habitantes no implica que la prestación del servicio sea obligatoria automáticamente por imperativo del art. 26 de la propia LBRL. Ni que decir tiene que la determinación de las competencias propias y de los correspondientes servicios que cada tipo de municipio debe ejercer, bien porque derive directamente del citado art. 26 bien porque se determine con arreglo a los apartados tercero y cuarto del art. 25, vincula a los municipios afectados y no necesita de su aquiescencia. Ello difiere de las competencias delegadas, para cuya efectividad el art. 27.5 de la LBRL exige la aceptación por el municipio interesado.

Así las cosas, el interrogante crucial en el presente caso es si la Comunidad Autónoma de Canarias ha respetado las exigencias de los apartados tercero y cuarto del art. 25 de la LBRL al imponer a los municipios canarios de menos de 20.000 habitantes el deber de prestar el servicio aquí examinado. El argumento de la sentencia impugnada y del escrito de oposición al recurso de casación para dar una respuesta afirmativa a dicha pregunta es, como se dejó apuntado, que el Decreto 116/2018 es un reglamento ejecutivo del art. 115.d) de la Ley de Costas. Pues bien, tal argumento no puede ser acogido. Es verdad que el art. 2 de la LBRL prevé que la legislación sectorial del Estado y de las Comunidades Autónomas atribuirá a los municipios las competencias que procedan habida cuenta de los intereses locales, las características de la actividad concernida y la capacidad de gestión. Y, desde luego, la Ley de Costas es legislación sectorial del Estado. Ocurre, sin embargo, que el art. 115.d) de la Ley de Costas no atribuye por sí mismo la competencia aquí considerada, ni impone ningún deber a los municipios. Lo único que hace es remitirse a la legislación autonómica para que, si esta lo considera oportuno, encargue a los municipios el ejercicio de determinadas funciones en las playas con zonas de baño. El deber municipal en esta materia no viene establecido por el citado precepto de la Ley de Costas. Es más: si esta dice algo al respecto es seguramente porque, tratándose de playas, la protección civil -que es el título competencial aquí relevante- ha de realizarse por definición sobre dominio público estatal. Configurar el Decreto 116/2018 como un reglamento (autonómico) ejecutivo de la ley (estatal) reguladora del demanio costero es, por ello, una interpretación excesivamente alambicada y carente de justificación.

De aquí se sigue que, en el presente caso, el requisito de la determinación mediante norma con rango de ley de una competencia propia y de los correspondientes servicios no ha sido observado; lo que implica la nulidad del Decreto 116/2018, por vulneración de una norma de rango superior recogida en la legislación básica de régimen local.

Una vez constatada esta vulneración legal, no es preciso examinar si el Decreto 116/2018 satisface o no satisface el requisito consistente en prever una dotación financiera suficiente. Tampoco es relevante en esta sede considerar la vigencia y alcance de la Orden de la Presidencia del Gobierno de 31 de julio de 1972, pues en todo caso habría dejado de surtir eficacia en el territorio canario con la entrada en vigor del Decreto 116/2018.

D) Conclusión. 

La respuesta a la cuestión de interés casacional objetivo debe ser que la imposición a los municipios con menos de 20.000 habitantes del deber de prestar el servicio de vigilancia y seguridad en playas con zonas de baño debe hacerse observando las condiciones establecidas en los apartados tercero y cuarto del art. 25 de la LBRL, a saber: mediante norma con rango de ley y con previsión de dotación financiera suficiente.

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