La sentencia de la Sala de lo Civil del Tribunal
Supremo, sec. 1ª, de 19 de diciembre de 2023, nº 1759/2023, rec. 8359/2021, declarara que a pesar de que la
facultad de establecer la normativa reguladora de los procesos electorales
internos viene amparada por el derecho de autoorganización del partido, ello no
puede impedir injustificadamente los derechos individuales de los afiliados.
Se declara la nulidad de un proceso de
elecciones internas en un partido político cuando la actuación derivada de su capacidad
regulatoria autónoma impide injustificadamente a un candidato presentarse a las
elecciones, debido a la exigencia de requisitos que supusieron un obstáculo
para concurrir en condiciones de igualdad en dicho proceso electoral interno.
La solución de ordenar la repetición del
proceso electoral interno respeta el principio de proporcionalidad pues esta
injerencia en el derecho de autoorganización del partido es una medida idónea y
necesaria para proteger el derecho de participación democrática del afiliado en
la vida de partido.
A) Antecedentes del caso.
1.- Los demandantes interpusieron una demanda contra el partido político Eusko
Alkartasuna (en lo sucesivo, EA) en la que, en lo que es relevante para este
recurso, solicitaron que se declarara "la nulidad radical del proceso de
primarias para la elección de nuevo secretario general que deberá repetirse con
el Reglamento adaptado a la decisión adoptada por el Comité de Garantías en su
decisión de 25 de Septiembre de 2019 y previa entrega de los listados del censo
electoral revisados con plazo suficiente para alegaciones".
El proceso electoral interno cuya
nulidad se solicitaba era el iniciado por el acuerdo de la asamblea nacional de
EA de 19 de julio de 2019, para la elección por los afiliados con derecho a
voto de la persona que debía ocupar el puesto de secretario general del
partido, en el que el demandante D. Amadeo había sido "precandidato"
(esto es, intentó reunir los avales necesarios para presentar su candidatura a
tal cargo y los presentó a la verificación del comité de organización
electoral), si bien no pudo presentar su candidatura a dicha elección porque el
14 de octubre de 2019 la comisión de organización electoral (en lo sucesivo,
COE) de EA no admitió su candidatura al no cumplir los requisitos establecidos
en el art. 7.I.f.6) del reglamento de primarias de EA porque no había
presentado cinco avales válidos por cada uno de los territorios en que el
partido tiene dividido su ámbito territorial de actuación (los tres territorios
históricos de la comunidad autónoma del País Vasco, la comunidad foral de
Navarra y el País Vasco francés o Iparralde), pues solo validó dos de los
avales correspondientes a los afiliados de Iparralde.
Debe aclararse que aunque en este
litigio se alude al proceso electoral impugnado como "elecciones
primarias", que estaba regulado por el denominado "reglamento de
primarias" del partido político EA, en realidad no se trataba de una consulta
entre los afiliados para elegir al candidato que el partido político
presentaría a un proceso electoral general, nacional, autonómico o local, sino
del proceso electoral interno en el que participaban los afiliados con derecho
a voto para elegir un cargo directivo del partido político, en concreto, el
secretario general de EA.
2.- Tras ser íntegramente desestimada la
demanda en primera instancia y ser apelada esta sentencia por los demandantes,
la Audiencia Provincial estimó en parte el recurso y declaró "vulnerado el
derecho de asociación de D. Amadeo por parte de Eusko Alkartasuna y declaramos
la nulidad de pleno derecho del procedimiento de primarias en el que resultó
anulada la candidatura de D. Amadeo, debiendo repetirse el mismo con la
aprobación de un nuevo reglamento de primarias que atienda a las
consideraciones del fundamento decimotercero de la presente resolución".
Otras pretensiones formuladas por los
demandantes, como es el caso de la pretensión relativa a la anulación de
"la negativa a facilitar a todos los miembros de la Ejecutiva Nacional el
acceso a ficheros de afiliación con efectos de poder controlar los mismos con
sujeción a lo dispuesto en los estatutos sociales", que habían sido
mantenidas en el recurso de apelación, fueron desestimadas, sin que tal
pronunciamiento desestimatorio haya sido impugnado por los demandantes mediante
la formulación de un recurso extraordinario por infracción procesal o un
recurso de casación.
EA ha interpuesto un recurso
extraordinario por infracción procesal y un recurso de casación contra dicha
sentencia, mientras que los demandantes no la han recurrido.
Por tanto, el único pronunciamiento de
la sentencia de la Audiencia Provincial que es impugnado en estos recursos
extraordinarios, al que se ceñirá esta sentencia, es el que declara la
vulneración del derecho de asociación del demandante don Amadeo y la nulidad de
pleno derecho del procedimiento de elecciones primarias en que no pudo
participar como candidato dicho demandante, y acuerda la repetición de dicho
proceso electoral interno "con la aprobación de un nuevo reglamento de
primarias que atienda a las consideraciones del fundamento decimotercero de la
presente resolución".
B) El recurso de casación debe ser
desestimado por las razones que a continuación se exponen.
1) En la solicitud final de la demanda
se pedía que se declarara "la nulidad radical del proceso de primarias
para la elección de nuevo secretario general que deberá repetirse con el
Reglamento adaptado a la decisión adoptada por el Comité de Garantías en su
decisión de 25 de septiembre de 2019 y previa entrega de los listados del censo
electoral revisados con plazo suficiente para alegaciones".
En el fallo de la sentencia recurrida se
declaró "la nulidad de pleno derecho del procedimiento de primarias en el
que resultó anulada la candidatura de D. Amadeo, debiendo repetirse el mismo
con la aprobación de un nuevo reglamento de primarias que atienda a las
consideraciones del fundamento decimotercero de la presente resolución".
La única diferencia en este punto entre
la solicitud de la demanda y el contenido del fallo es que mientras que en
aquella se solicitaba que se declarara la nulidad del proceso de elecciones
primarias y se acordara su repetición "con el Reglamento adaptado a la
decisión adoptada por el Comité de Garantías en su decisión de 25 de Septiembre
de 2019 y previa entrega de los listados del censo electoral revisados con
plazo suficiente para alegaciones", en el fallo de la sentencia recurrida
se declaró la nulidad del proceso de elecciones primarias y se acordó su
repetición "con la aprobación de un nuevo reglamento de primarias que
atienda a las consideraciones del fundamento decimotercero de la presente
resolución".
2º) Se aprecia, en consecuencia, que el
pronunciamiento de la sentencia recurrida a la que se imputa haber incurrido en
el vicio de incongruencia no declara propiamente la nulidad del reglamento de
primarias de EA sino que acuerda que se celebren de nuevo las elecciones
primarias (en el
sentido antes indicado, de elecciones a un cargo interno del partido) conforme
a un nuevo reglamento que se ajuste a las exigencias que el fundamento
decimotercero de dicha sentencia establece como requisito para que no se
produzca la vulneración del derecho de asociación del demandante.
Dado que el demandante, en su demanda,
pedía que se celebraran de nuevo las elecciones primarias conforme a un
reglamento adaptado a la decisión del CG de 25 de septiembre de 2019, para
resolver si ha existido incongruencia ha de comprobarse si se ha concedido algo
diferente de lo solicitado hasta el punto de haber producido indefensión al
partido político demandado por no haber podido defenderse. Para ello, es
preciso comparar las modificaciones del reglamento de primarias que la CG
ordenaba realizar en su acuerdo de 25 de septiembre de 2019 y los criterios a
los que la sentencia recurrida exige que se adapte el reglamento de primarias
para celebrar de nuevo ese proceso de elecciones primarias.
3º) El acuerdo de la CG de 25 de
septiembre de 2019 hacía referencia a diversas modificaciones que debían
realizarse en el reglamento de primarias. En lo que aquí es relevante, el citado acuerdo disponía
que los avales que debía presentar quien pretendiera participar como candidato
a secretario general de EA en dichas elecciones primarias debían ser cincuenta
en total, pero no podía exigirse que se presentaran cinco avales por cada
territorio, al considerar que esta exigencia constituía una restricción
excesiva del derecho de participación de los afiliados que desearan presentarse
como candidatos, por la escasa afiliación existente en uno de esos territorios
(en Iparralde solo había veinte afiliados). Asimismo, la CG consideró que el
establecimiento del plazo de una semana desde el nombramiento del secretario
general en funciones para la constitución y reunión del COE, que suponía el
inicio del proceso de primarias, recortaba injustificadamente el plazo de dos
meses, como máximo, previsto en los estatutos.
Por su parte, las consideraciones
contenidas en el fundamento decimotercero de la sentencia recurrida, a las que
debería atender el nuevo reglamento de primarias que rigiera el proceso
electoral cuya convocatoria se ordenaba, consistían en que "concurrían
tres factores que, analizados por separado, podrían considerarse respetuosos
con el principio democrático; pero al concurrir de forma conjunta constituyeron
una restricción desproporcionada en la capacidad operativa del recurrente, o de
cualquier otra candidatura menos implantada en la estructura del partido, para
lograr ser reconocido como candidato", factores que eran los siguientes:
i) "El doble criterio cuantitativo
de los avales que el precandidato debía presentar para validar su candidatura:
50 avales en total y 5 avales por territorio".
ii) "En segundo lugar, la política
de acceso al censo electoral por parte de los precandidatos".
iii) "Finalmente, el calendario
electoral estableció unos plazos muy breves entre la aprobación del censo y la
finalización del plazo para la presentación de candidaturas".
4º) A la vista de lo expuesto, la
sentencia recurrida no da algo distinto de lo solicitado en la demanda. En realidad, da menos de lo solicitado.
Porque si bien establece como uno de los factores que determinó la vulneración
del derecho de asociación del Sr. Amadeo la exigencia de cinco avales por cada
territorio en que estaba dividida la implantación territorial de EA (y este era
uno de los extremos en los que el acuerdo de la CG de 25 de septiembre de 2019,
cuya aplicación efectiva era exigida en la demanda, había exigido la adaptación
del reglamento de primarias), la sentencia recurrida declara que tal vulneración
solo se produciría si concurrieran otros dos factores: la restrictiva política
de acceso al censo electoral de los precandidatos y los breves plazos
existentes entre la aprobación del censo y la finalización del plazo para la
presentación de candidaturas.
5º) Estas cuestiones habían sido objeto
de debate en el proceso.
En concreto, la cuestión del acceso al censo electoral se incluía en la
solicitud final de la demanda, en la pretensión relativa a la repetición de las
elecciones primarias conforme a un reglamento adaptado a determinadas
exigencias; de hecho, la principal discusión en el proceso había girado en
torno al acceso de los demandantes al censo de afiliados al partido. Asimismo,
había sido objeto de debate la cuestión de la brevedad del plazo existente
entre la aprobación del censo y la presentación de las candidaturas, que la
sentencia recurrida relacionó con la exigencia de cinco avales por cada
territorio pues el precandidato tenía que acudir a las sedes de cada uno de los
territorios en tan breve plazo, lo que incidía en la imposibilidad práctica del
demandante de conseguir los avales exigidos para presentarse al proceso de
elecciones primarias.
6º) Es jurisprudencia de esta sala que,
por su reiteración, hace ociosa su cita, que la congruencia no exige una
identidad absoluta entre la solicitud de la demanda y el fallo, sino que, por
el contrario, basta con que se dé la racionalidad necesaria y una adecuación
sustancial entre una y otro;
que adecuación no significa literalidad; que no es preciso que coincidan
exactamente el suplico y el fallo; y, en definitiva, que el deber de
congruencia se cumple cuando la relación entre el fallo y las pretensiones
procesales no está sustancialmente alterada en su configuración
lógico-jurídica.
Asimismo, el Tribunal Constitucional ha
declarado que para que pueda considerarse que existe una incongruencia
vulneradora del art. 24 de la Constitución es necesario que la desviación del fallo judicial respecto
de los términos en que las partes formularon sus pretensiones ha de ser de tal
naturaleza que suponga una modificación sustancial de los términos en que
discurrió la controversia procesal.
Lo expuesto anteriormente lleva a la
conclusión de que no ha existido incongruencia, pues en la demanda se solicitó
que, una vez anulado el proceso de elecciones primarias, se celebraran de nuevo
tales elecciones primarias con el reglamento de primarias adaptado a los
criterios contenidos en la decisión de 25 de septiembre de 2019 de la CG, entre
los que estaba la eliminación de la exigencia de cinco avales en cada
territorio, y con entrega del censo electoral con una antelación suficiente; y
en la sentencia se acordó, tras declarar la nulidad del proceso de elecciones
primarias, que se celebraran de nuevo conforme a un reglamento de primarias que
atendiera a las consideraciones de la sentencia, que consideraba vulneradora
del derecho de asociación la exigencia de cinco avales en cada territorio si
esa exigencia se añadía a la restricción del acceso del precandidato al censo
electoral y la brevedad del plazo de presentación de candidaturas una vez
aprobado el censo electoral.
7º) Respecto de la otra cuestión
planteada en el motivo, consideramos correcta la decisión de la Audiencia
Provincial en el sentido de que la pretensión de anulación del proceso
electoral interno en que no se admitió la candidatura del demandante Sr. Amadeo no se basaba exclusiva e
ineludiblemente en la declaración de validez de los acuerdos de la CG,
declaración que había sido solicitada en la demanda y que los tribunales de
primera y segunda instancia han rechazado. Tal pretensión se basaba también en
alegaciones de vulneración de su derecho de participación en dicho proceso de
primarias que podían mantenerse, aunque no se reconociera la validez de los
acuerdos de la CG, validez que no fue declarada en la sentencia recurrida
porque adolecían de serios defectos en cuanto a la constitución,
funcionamiento, deliberación y votación de los acuerdos en el seno de la CG.
Que los demandantes utilizaran para realizar su solicitud de celebración de
elecciones primarias con un reglamento modificado las directrices de adaptación
del reglamento de primarias establecidas en un acuerdo del CG no significa que
para la estimación de dicha solicitud fuera requisito ineludible la declaración
de validez de tal acuerdo del CG.
8º) Por tanto, la sentencia recurrida no
incurrió en incongruencia al declarar la vulneración del derecho de asociación
del Sr. Amadeo y la nulidad del proceso electoral interno en que no se validó
su candidatura, y al
acordar la repetición del proceso de primarias conforme a un reglamento de
primarias con modificaciones que permitieran superar las restricciones al
derecho de asociación derivadas de la conjunción de los factores expuestos en
el fundamento decimotercero pese a no haber declarado la validez de los
acuerdos de la CG.
C) Conclusión.
1º) EA denuncia que la sentencia recurrida ha vulnerado el
art. 22 en relación con el art. 6, ambos de la Constitución, y con los
artículos 6, 7 y 8.4 b) de la Ley Orgánica 6/2022, de 27 de junio, de Partidos
Políticos, en cuanto a la facultad de establecer la normativa reguladora de los
procesos electorales internos amparada por el derecho de autoorganización del
partido.
La infracción se habría producido porque
la regulación del procedimiento de elecciones primarias por el reglamento de
primarias de que se ha dotado el partido político demandado es expresión del
ejercicio de las facultades de organización que se derivan de tales preceptos
constitucionales, con pleno respeto a los límites establecidos en el
ordenamiento jurídico y de los estatutos del partido. Y es perfectamente
democrático que se requiera la presentación de cinco avales de cada uno de los
territorios en que está estructurado el partido para que las personas que
aspiren a ocupar el puesto de secretario general tengan un mínimo apoyo en cada
territorio. Que no se impidió al Sr. Amadeo presentarse a las elecciones al
cargo de secretario general porque de hecho presentó los avales, si bien no
fueron validados. Y, por último, argumenta que lo que la sentencia considera
como infractor del derecho de asociación del demandante Sr. Amadeo no se
encuentra recogido en el reglamento de primarias, sino que se debe a cómo se
ejecutó dicho reglamento.
2º) Decisión de la sala. Este primer
motivo del recurso de casación debe ser desestimado por las razones que a
continuación se expresan.
La cuestión objeto del recurso (el
conflicto entre la facultad de autoorganización del partido político y el
derecho de participación del afiliado basado en la exigencia de estructura y
funcionamiento democráticos) ha sido objeto de análisis en anteriores
sentencias de esta sala, que han recogido la doctrina establecida por el
Tribunal Constitucional. Pueden citarse, entre otras, las sentencias del TS nº 595/2009,
de 5 de octubre; 269/2012, de 17 de abril; 501/2018, de 19 de septiembre;
679/2019, de 17 de diciembre; y STS nº 412/2020, de 7 de julio.
En estas sentencias hemos declarado que
los partidos políticos son asociaciones que caen dentro del ámbito del art. 22
de la Constitución, que reconoce y ampara el derecho de asociación. Pero son
asociaciones con una especial relevancia constitucional, a las que la
Constitución ha dedicado un precepto específico, el art. 6 de la Constitución,
que establece:
"Los partidos políticos expresan el
pluralismo político, concurren a la formación y manifestación de la voluntad
popular y son instrumento fundamental para la participación política. Su
creación y el ejercicio de su actividad son libres dentro del respeto a la
Constitución y a la ley. Su estructura interna y funcionamiento deberán ser
democráticos".
De ahí que el Tribunal Constitucional
haya concluido (sentencias del TC nº 138/2012, de 20 de junio, y STC nº 226/2016,
de 22 de diciembre) que los partidos políticos son asociaciones
"cualificadas por la relevancia constitucional de sus funciones y éstas se
cifran en la expresión organizada del pluralismo político con el fin de
asegurar la mejor correspondencia entre la voluntad de los ciudadanos y la
voluntad general expresada en la ley". Y ha declarado asimismo en la
sentencia 56/1995, de 6 de marzo:
"Como dijimos en la STC 10/1983,
entre otras que podrían traerse a colación, "la trascendencia política de
sus funciones (concurrir a la formación y manifestación de la voluntad popular
y ser cauce fundamental para la participación política) (...) explica que
respecto de ellos establezca la Constitución la exigencia de que su estructura
interna y su funcionamiento sean democráticos" (fundamento jurídico 3º).
Difícilmente pueden los partidos ser cauces de manifestación de la voluntad
popular e instrumentos de una participación en la gestión y control del Estado
que no se agota en los procesos electorales, si sus estructuras y su
funcionamiento son autocráticos. Los actores privilegiados del juego
democrático deben respetar en su vida interna unos principios estructurales y
funcionales democráticos mínimos al objeto de que pueda "manifestarse la
voluntad popular y materializarse la participación" en los órganos del
Estado a los que esos partidos acceden (STC 75/1985)".
Por tal razón, en los partidos
políticos, el derecho de autoorganización propio de toda asociación (que les es
reconocido específicamente en el art. 6 de la Constitución al prever que
"su creación y el ejercicio de su actividad son libres dentro del respeto
a la Constitución y a la ley") no es absoluto; han de soportar ciertas
limitaciones a su autoorganización asociativa; en concreto, por mandato de la propia
Constitución, que "su estructura y funcionamiento interno deberán ser
democráticos". Por tanto, como recuerda la citada sentencia del Tribunal
Constitucional 56/1995, de 6 de marzo, el derecho de autoorganización de los
partidos políticos está limitado por el derecho de los propios afiliados a la
participación en su organización y funcionamiento; ambos derechos, el de la
asociación y el de sus asociados, tienen el mismo nivel de reconocimiento
constitucional.
3º) El último inciso del art. 6 de la
Constitución, que contiene la regulación constitucional de los partidos
políticos, prevé que "su estructura interna y funcionamiento deberán ser
democráticos". En interpretación de esta previsión constitucional, la STC
56/1995, de 6 de marzo, declaró:
"La democracia interna se plasma, pues, en la exigencia de que los partidos políticos rijan su organización y su funcionamiento internos mediante reglas que permitan la participación de los afiliados en la gestión y control de los órganos de gobierno y, en suma, y esto es lo aquí relevante, mediante el reconocimiento de unos derechos y atribuciones a los afiliados en orden a conseguir esa participación en la formación de la voluntad del partido.
"Puede afirmarse, en conclusión, que, por lo que aquí interesa la exigencia constitucional de organización y funcionamiento democráticos no sólo encierra una carga impuesta a los partidos, sino que al mismo tiempo se traduce en un derecho o un conjunto de derechos subjetivos y de facultades atribuidos a los afiliados respecto o frente al propio partido, tendentes a asegurar su participación en la toma de las decisiones y en el control del funcionamiento interno de los mismos".
En desarrollo de esta previsión
constitucional, el art. 8.4.b de la Ley Orgánica de Partidos Políticos
establece, como uno de los derechos de los afiliados a un partido político, ser
elegible para los cargos del mismo. Este derecho entronca con la exigencia de
estructura interna y funcionamiento democráticos y, en concreto, con la
exigencia de que las normas estatutarias del partido establezcan fórmulas de
participación directa de los afiliados en los procesos de elección de órgano
superior de gobierno del partido que establece el art. 7 de dicha ley orgánica,
en línea con lo dispuesto en el último inciso del art. 6 de la Constitución.
4º) El derecho de los afiliados a
postularse a los cargos del partido político tampoco es un derecho ilimitado. Las normas internas del partido pueden
establecer una regulación de este derecho que establezca determinados
requisitos para que los afiliados puedan postularse a ser elegidos para
desempeñar un cargo dentro del partido, como puede ser una determinada antigüedad
en la afiliación al partido, estar al día en el pago de las cuotas, la
presentación de un cierto número de avales de afiliados, etc., o, como ocurre
en el caso del partido político demandado, la exigencia de un mínimo de avales
en cada uno de los territorios en los que se divide su organización
territorial, para asegurar que el candidato no concentra sus apoyos en uno solo
de estos territorios; o el dominio de la lengua vasca, lo que entronca con el
ideario del partido.
Pero estos requisitos no pueden suponer
un impedimento o un obstáculo excesivo para participar en los procesos
electorales internos para acceder a los cargos directivos dentro del partido en
condiciones de igualdad; en concreto, no pueden suponer un obstáculo
desproporcionado para aquellos candidatos que no se encuentren respaldados por
quienes en cada momento ostentan el control del aparato del partido.
Se produce, por tanto, una tensión entre
el derecho de autoorganización del partido político, que se plasma en la
capacidad de regular autónomamente el proceso de elecciones internas para el
acceso a los cargos directivos del partido político, y el derecho del afiliado
a participar en esos procesos que permiten el acceso a los órganos de dirección
del partido político y que no puede ser impedido u obstaculizado de una forma
injustificada por las actuaciones que los órganos del partido, en el ejercicio
de esa facultad de autoorganización, lleven a cabo.
Estos principios han sido reconocidos
por la Comisión Europea para la Democracia a través del Derecho (Comisión de
Venecia), del Consejo de Europa, en su Informe sobre la Nominación de
Candidatos en los Partidos Políticos (CDL-AD [2015] 020). En lo que se refiere
a la exigencia de democracia interna en los partidos, la Comisión la justifica
con el argumento de que, dado que los partidos políticos son esenciales para la
participación política, deben respetar los requerimientos democráticos en su
organización interna. Y ha precisado en su Código de Buenas Prácticas en el
ámbito de los Partidos Políticos (CDL-AD [2009]021) que "[l]os principios
básicos de la democracia no se satisfacen con el mero cumplimiento formal o con
la retórica de los estatutos del partido, sino que requieren de una aplicación
sustantiva ad intra ", así como que "[l]a selección de los dirigentes
del partido y de los candidatos a un cargo público es crítica para evaluar el
grado de democracia intrapartidaria".
Cuando la tensión entre estos dos
derechos desemboca en un conflicto, este debe ser resuelto por los tribunales
de justicia conforme a los parámetros constitucionales, valorando, a la vista
de las concretas circunstancias concurrentes, cuál de esos derechos debe
prevalecer sobre el otro, por tener mayor sustento constitucional.
5º) La actuación de un partido político
que impide al afiliado la posibilidad de presentarse como candidato a un cargo
interno tiene una naturaleza restrictiva de este importante derecho, por más
que no llegue a ser un acuerdo de naturaleza sancionadora.
Por tal razón, consideramos que es
procedente realizar un control de la actuación del partido político que no se
limite a aspectos formales y competenciales, sino que sea de mayor intensidad,
en línea con lo declarado en la sentencia del Tribunal Constitucional 226/2016,
de 22 de diciembre, que reconoce "que el control jurisdiccional de la
actividad de los partidos políticos puede adentrarse en la ponderación de la
conformidad constitucional de ciertas decisiones de la asociación que impliquen
una injerencia en un derecho fundamental", que en este caso sería el
derecho fundamental del afilado a participar en la vida interna del partido
político, permitiéndole participar de modo efectivo y en igualdad de
condiciones en los procesos de elecciones internas a los órganos de dirección,
directamente entroncado con el principio democrático que rige la vida interna
de los partidos políticos.
En este caso, la actuación del partido
que es objeto de impugnación en la demanda, y que es objeto del recurso de
casación, fue la que impidió al demandante don Amadeo presentarse a las
elecciones internas para el cargo de secretario general del partido porque no
consiguió reunir cinco avales en uno de los cinco territorios en los que está
estructurada la organización territorial de EA (en concreto, en Iparralde), en
el plazo fijado para presentarlos (una semana desde la aprobación del censo
electoral) y con las limitadas posibilidades de acceso al censo electoral que
fueron concedidas a quienes pretendían presentarse como candidatos a ser
elegidos para dicho cargo (el censo, en papel, solo podía ser consultado por el
aspirante a candidato en cada una de las sedes territoriales del partido).
6º) El partido político recurrente alega
que el demandante Sr. Amadeo no tuvo ningún obstáculo para presentar los avales
correspondientes a Iparralde. Que el plazo (una semana desde la aprobación del
censo electoral) y la forma en que el candidato podía acceder al censo
electoral (mediante su personación en cada una de las cinco sedes territoriales
del partido y consulta del censo electoral impreso en papel, sin indicación del
domicilio ni del teléfono de los potenciales votantes) no le impedían presentar
los avales porque de hecho presentó siete avales correspondientes al territorio
de Iparralde, pero que cinco de ellos no fueron validados por ser incorrectos:
dos de los avales fueron prestados por afiliados que habían avalado a otros
candidatos, lo que no estaba permitido en el reglamento de primarias; otro fue
prestado por una persona que ni siquiera estaba afiliada al partido; y otros
dos fueron presentados fuera de plazo.
Consideramos que estas circunstancias no
apoyan la tesis del recurrente, sino que, por el contrario, la desvirtúan.
Mientras que la candidata del que podría denominarse "sector
oficial", por su mayor control del aparato del partido, había recogido
avales antes incluso de que se aprobara el censo electoral, el Sr. Anselmo tuvo
que recorrer los cinco territorios consultando los censos electorales en las
sedes territoriales, sin conocer siquiera el domicilio y el teléfono de los
potenciales avalistas, que no aparecían en los listados de afiliados que podía
consultar en esas sedes. En el caso de la sede del partido en Iparralde, se
encontró con que la misma estaba cerrada y tuvo que hacer gestiones ante el COE
para poder acceder a esa sede. Todo ello, en el plazo de una semana.
7º) A la vista de estas circunstancias,
es correcta la conclusión alcanzada en la sentencia recurrida en el sentido de
que la conjunción de esos tres factores (exigencia de cinco avales por cada
territorio, incluso en uno en el que la afiliación era de veinte personas; el
breve plazo concedido para obtenerlos desde la aprobación del censo electoral;
y las estrictas condiciones en las que el demandante pudo acceder a ese censo
electoral), supuso un obstáculo injustificado para quien, como el demandante
Sr. Amadeo, no pertenecía al sector que controlaba la organización del partido
demandado. Ese obstáculo le impidió concurrir en condiciones de igualdad en el
proceso electoral interno para la renovación del cargo de secretario general
del partido.
Esa obstaculización excesiva de su
derecho de participación en la vida interna del partido (que no debe ser un
derecho meramente formal, sino efectivo) constituye una vulneración del derecho
de sufragio pasivo del demandante y, consiguientemente, una vulneración de su
derecho fundamental de asociación.
La sentencia de la Sala de lo Civil del
TS nº 280/2000, de 23 de marzo, ya puso de manifiesto los obstáculos que para
una candidatura a un puesto asociativo que no tuviera control sobre el aparato
de la asociación suponía no tener acceso al censo electoral. Y la doctrina ha puesto de manifiesto
que un modo habitual de obstaculización al ejercicio del derecho de sufragio
pasivo en condiciones de igualdad con la candidatura afín al aparato es la
exigencia de un elevado número de avales combinado con un breve plazo para
presentarlos, y con dificultades para contactar con los afiliados que puedan
avalar, por las restricciones en el acceso al censo de afiliados.
8º) La solución dada por la sentencia
recurrida a esta vulneración del derecho fundamental del demandante, que deriva de la conjunción de
previsiones de la normativa interna, de decisiones de los órganos rectores del
partido y de exigencias de la normativa de protección de datos (en cuyo alcance
no entramos al haber quedado fuera del recurso la desestimación de la solicitud
de acceso al censo de afiliados formulada en la demanda), es ordenar la
repetición del proceso electoral interno con una adaptación de la normativa
interna del partido que, respetando las exigencias del ordenamiento jurídico
(en concreto, de la normativa sobre protección de datos), permita superar los
obstáculos injustificados para que los candidatos ajenos al sector que controla
la dirección del partido puedan presentarse al proceso electivo para cargo
directivo del partido, esto es, para que sea efectivo el derecho del demandante
a ser elegible para los cargos del partido político reconocido en el art. 8.4.b
de la Ley Orgánica de Partidos Políticos.
La concreción de esta adaptación de la
normativa interna, concretamente del reglamento de primarias, se deja a la
decisión del propio partido político, con la condición de que se respeten las
exigencias contenidas en la sentencia, que permitan superar los efectos de la
conjunción de esos tres factores (exigencia de avales, breve plazo para
presentarlos y restricciones de acceso al censo de afiliados) que vulneran el
derecho del afiliado a participar de modo efectivo como candidato en unas
elecciones a cargos dirigentes del partido.
9º) Con esta solución, la sentencia
recurrida respeta el principio de proporcionalidad pues la injerencia en el
derecho de autoorganización del partido político demandado es una medida idónea
para proteger el derecho de participación democrática del afiliado en la vida
del partido; es
necesaria pues no se ha propuesto otra medida menos intrusiva que remedie la
vulneración de tal derecho; y es proporcionada, puesto que se deja al partido
político la concreción de la modificación de su normativa interna necesaria
para remediar la vulneración del derecho del afiliado, de modo que se respeta
el derecho de autoorganización del partido político.
Asimismo, se respetan las limitaciones
previstas en el art. 11.2 del Convenio Europeo de Derechos Humanos a las
restricciones a la libertad de asociación (en cuyo ámbito de protección se
incluye la asociación en partidos políticos), pues las medidas acordadas en la
sentencia son restricciones del derecho de autoorganización previstas en la ley
(que reconoce el derecho de participación democrática y, en concreto, de
sufragio pasivo del afiliado); y constituyen medidas necesarias en una sociedad
democrática para la protección de los derechos y libertades ajenos (en
concreto, de los derechos del afiliado).
El Tribunal Europeo de Derechos Humanos,
con cita de los informes de la Comisión de Venecia a que se ha hecho
referencia, ha declarado en sus sentencias de 12 de abril de 2011, Partido
Republicano de Rusia contra Rusia, y de 8 de noviembre de 2016, Yabloko
Partido Unido Democrático y otros contra Rusia, que es en principio aceptable
que la injerencia estatal se refiera a la obligación de los partidos de ser
transparentes en sus procesos de toma de decisiones y de pedir la opinión de
sus miembros cuando ellos determinan la constitución de los partidos y los
candidatos.
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928 244 935
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