A) La sentencia de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid, sec. 7ª, de 9 de octubre de 2018, nº 643/2018, rec. 996/2016, reconoce el derecho de los funcionarios que pasan mediante promoción interna de un cuerpo de la Administración Civil a una escala de los organismos autónomos a permanecer en el régimen de clases pasivas del Estado y del Mutualismo Administrativo.
Es decir, se reconoce el derecho de los funcionarios procedentes de cuerpos de la Administración General que accedieron por promoción interna a las escalas de Organismos Autónomos de continuar como mutualistas obligatorios en MUFACE, así como a ser rehabilitados en el régimen de clases pasivas a funcionarios.
B) EL REGIMEN DE CLASES PASIVAS ESTA EN PROCESO DE EXTINCIÓN: Conviene a efectos expositivos, antes incluso de hacer referencia a las circunstancias del caso y a la fundamentación básica de las respectivas tesis, hacer algunas precisiones.
El régimen especial de la Seguridad Social de los funcionarios (el
denominado régimen de clases pasivas), en que se encuadran buen número de
funcionarios del Estado, está en proceso de supresión paulatina, si se quiere,
en extinción progresiva, en aras a conseguir la consolidación a medio plazo
de un sistema unitario general de seguridad social.
A partir del Real Decreto Ley 13/2010, de actuaciones en el ámbito fiscal, laboral y liberalizadoras para fomentar la inversión y la creación de empleo, los funcionarios de nuevo ingreso se integran en el régimen general (vid. también disposición adicional 3ª del Texto Refundido de la Ley General de la Seguridad Social aprobado por Real Decreto Legislativo 8/2015 (en lo sucesivo TRLGSS).
El régimen de protección de los funcionarios a los que se les aplica el sistema especial, a diferencia del sistema general, incluye derechos complementarios y ayudas sociales a cargo de la Mutualidad (asistencia sanitaria en el extranjero, prestaciones por IT, prestaciones farmacéuticas, etc.), y, esto muy señaladamente, la prestación sanitaria es de libre elección y se gestiona por las Mutualidades, en el caso de los funcionarios de la Administración General por la MUFACE.
No obstante, ya antes del comienzo del cambio de modelo, no todos los funcionarios del Estado estaban comprendidos en el ámbito de protección de clases pasivas [ arts. 2 del Texto Refundido de la Ley de Clases Pasivas (Real Decreto Legislativo 670/1987) y 3.2 del Texto Refundido de la Ley sobre Seguridad Social de los Funcionarios Civiles del Estado, aprobado por Real Decreto Legislativo 4/2000 (en adelante también TRLSSFCE)]. Entre otros, se encontraban encuadrados en el régimen general, y no en el de clases pasivas, los funcionarios de los organismos autónomos. Así se preveía expresamente en el Estatuto propio del personal de los organismos autónomos (Decreto 2043/1971); y de la misma manera, el art. 3.2 del TRLSSFCE los excluye expresamente de su ámbito de aplicación (esto último pueda suscitar alguna polémica, pero que no nos parece de utilidad para nuestro asunto). Lo que si resulta relevante observar es que la Ley 30/1984 de Medidas para la Reforma de la Función Pública determinó que los funcionarios que se integrasen en los nuevos Cuerpos o Escalas conservarían el régimen de Seguridad Social que tuvieran en el momento de la integración.
C) El origen de este recurso es el siguiente:
Al haber superado el proceso selectivo de promoción interna convocado por Orden HAP/2273/2014, de 1 de diciembre, el recurrente accedió a la Escala Técnica de Gestión de Organismos Autónomos procedente del Cuerpo de Gestión de la Administración Civil del Estado del Subgrupo A2 de titulación (con anterioridad había pertenecido al cuerpo auxiliar) siendo nombrado funcionario de carrera por resolución de 30 de diciembre de 2015, de la Secretaría de Estado de Administraciones Públicas (BOE de enero de 2016) y, por prestar servicios en el sector público, pasó a la situación de excedencia en el cuerpo de origen. Es importante subrayar esta circunstancia de que el acceso a la Escala Técnica de Organismos Autónomos se produjo por promoción interna desde el cuerpo de Gestión de la Administración Civil del Estado, así como también que mientras permaneció en el cuerpo de gestión de la Administración Civil estaba encuadrado en el régimen especial de la Seguridad Social conformado, como es sabido, por la afiliación al Régimen de Mutualismo Administrativo (MUFACE), por un lado, y por el Régimen de Clases Pasivas del Estado, por otro.
Tras su acceso a la escala técnica de organismos autónomos, el recurrente solicitó permanecer en MUFACE como mutualista obligatorio y sujeto al régimen de Clases Pasivas.
Denegada por MUFACE la solicitud, formuló recurso de alzada, el cual ha sido desestimado por la resolución contra la que se dirige el recurso que examinamos.
Por encerrarlo ahora en breves palabras, la baja del recurrente en el régimen especial se produce por haber pasado a la situación de excedencia voluntaria en el cuerpo al que pertenecía antes de que por promoción interna pasara a una escala de organismos autónomos; y adicionalmente, en el caso de MUFACE, por no haber optado a mantener el alta como mutualista voluntario.
D) DERECHO ADQUIRIDO: Después de relacionar detalladamente las circunstancias de hecho así como la legislación aplicable, sostiene el recurrente su derecho a permanecer en el régimen especial de la Seguridad Social y en MUFACE, apoyándose en la doctrina contenida en la Sentencia del Tribunal Supremo de 17 de junio de 1991 que reconocía el carácter de "derecho adquirido" el disfrute de un determinado régimen de Seguridad Social, seguida de otros pronunciamientos que igualmente cita y reproduce extensamente en la demanda, para concluir que la promoción a cuerpos o escalas dentro de la Administración del Estado no puede comportar la pérdida del derecho a permanecer en alta obligatoria en MUFACE.
E) CONCLUSION: La Sala del TSJ de Madrid ha tenido ocasión de examinar en otras ocasiones la disputa conceptual trasladada en este recurso, con sus respectivas hipótesis. Con la precisión de que los hechos determinantes de esta resolución se produjeron con anterioridad a la entrada en vigor de la modificación operada por la Disposición Final sexta de la Ley 3/2017, de 27 de junio, de Presupuestos Generales del Estado para el año 2017, en el TRLSSFCE, de la cual al final diremos algo, anticipamos ya, en línea de continuidad con otros pronunciamientos anteriores, que ha de reconocerse el derecho a permanecer en el régimen especial de la Seguridad Social de los funcionarios así como en el mutualismo administrativo y, a quien por promoción interna, como es el caso del recurrente, había accedido desde un cuerpo de la Administración Civil a una de las Escalas de los Organismos Autónomos, por más que, como acentúa el Abogado del Estado, con arreglo al artículo 34 del Estatuto del personal al servicio de los Organismos Autónomos (Decreto 2043/1971 los funcionarios de los Organismos Autónomos están incluidos en el régimen general de la Seguridad Social.
1º) Las resoluciones objeto de control jurisdiccional determinaron la baja de don Eugenio en MUFACE por haber pasado a la situación de excedencia voluntaria en su cuerpo de origen, encuadrado en la Administración General del Estado [ art. 8.1.a/ del Texto Refundido de la Ley General sobre Seguridad Social de los Funcionarios Civiles del Estado (Real Decreto Legislativo 4/2000) y art. 10 del Reglamento General de Mutualismo Administrativo (RD 375/2003)] a la vez que ingresó en una Escala de Organismos Autónomos cuyos funcionarios, lo repetiremos una vez más, están excluidos del régimen especial de la Seguridad Social (art. 3 del RMA), perteneciendo al régimen general. Al paso, señalamos ahora que no interesa aquí el régimen de permanencia voluntaria en la Mutualidad: el cuestionado es un expediente de encuadramiento obligatorio.
Bien, precisamente en estos casos, de pasar mediante promoción interna
de un cuerpo de la Administración Civil a una escala de los organismos
autónomos (al igual que sucede en los casos de traspaso a la Administración
de las Comunidades Autónomos), había de reconocerse, antes de la entrada en
vigor de la previsión contenida en la Ley de Presupuestos para 2017, el derecho
a permanecer en el régimen especial de la Seguridad Social y en MUFACE.
2º) DOCTRINA DEL TRIBUNAL SUPREMO: El pronunciamiento precursor se produce con la sentencia del Tribunal Supremo de 17 de junio de 1991; aunque se refiere a los funcionarios transferidos del Estado a las Comunidades. Autónomas, esta sentencia vino a reconocer en esta materia una suerte de derecho adquirido por los funcionarios a permanecer en el régimen del mutualismo administrativo.
Años después, con la sentencia del Tribunal Supremo de 18 de mayo de 2005, (recurso de casación en interés de ley 36/2003), se dio un paso más en la misma línea del derecho a permanecer en el mutualismo:
"La conclusión no es otra que tan funcionarios son los que forman parte del personal de la Administración Civil del Estado como los que integran los Organismos Autónomos y tiene que reconocerse la permanencia en el mutualismo administrativo del funcionario que pasó de un cuerpo a otro de la Administración General del Estado”. Y añade: "Sobre este punto, ya la sentencia de este Tribunal Supremo de 17 de junio de 1991, aunque referida al tránsito a una Comunidad Autónoma es sustancialmente aplicable al caso enjuiciado, al reconocer la continuidad funcional de los funcionarios públicos y el respeto a los derechos profesionales ya obtenidos". El entrecomillado precedente es de la sentencia citada que, a reglón seguido, cierra su razonamiento del siguiente modo:
"(...) reafirma este criterio (el Reglamento de Mutualismo Administrativo): según su artículo 9 estarán de alta obligatoria en la Mutualidad General los funcionarios en servicio activo (apartado 1) categoría que corresponde como hemos visto al personal de los organismos autónomos, sin que en el apartado 2 (los que conservan la condición de mutualistas aun cambiando su situación administrativa) sean mencionados los de organismos autónomos, puesto que en ningún momento han dejado de pertenecer a la Administración General del Estado."
Dicho de otra manera, se rechaza en la sentencia indicada del TS sentar como doctrina que los funcionarios del Estado al pasar por promoción interna y voluntariamente a la Escala Técnica de Gestión de los Organismos Autónomos causen baja como mutualistas obligatorios de MUFACE.
Debe entenderse que este criterio del Tribunal Supremo ha perdurado al ser rememorado en el fundamento jurídico octavo de la Sentencia del TS de 30 de abril de 2009 (recurso de casación 2624/2009). Desestima la sentencia el recurso de casación interpuesto por el Abogado del Estado contra los autos de 2 y 30 de noviembre de 2005 dictados por la Sección Sexta de este Tribunal Superior acordando sendas extensiones de efectos de una sentencia que en casos idénticos reconocía el derecho a permanecer como mutualista obligatorio de MUFACE [sentencia de la Sección 6ª de 10 de diciembre de 2002 (Rec. 492/2000)].
4º) La doctrina expuesta ha sido seguida reiteradamente por este Tribunal
Superior de Justica, entre otras muchas, en sentencias de 11 de noviembre de 2009, 30 de
noviembre y 3 de diciembre de 2010, 26 de abril, 29 de junio y 21 de noviembre
de 2012.
En ellas se han estimado las pretensiones de los distintos recurrentes procedentes de cuerpos de la Administración General que accedieron por promoción interna a las escalas de Organismos Autónomos de continuar como mutualistas obligatorios en MUFACE, así como a ser rehabilitados en el régimen de clases pasivas a funcionarios.
Procede, por lo tanto, reconocer el derecho de don Eugenio a ser
rehabilitado en el régimen de clases pasivas, debiendo adoptarse las medidas
oportunas para restablecer su situación, con la baja consiguiente en el régimen
general de la Seguridad Social y su inclusión como mutualista obligatorio en MUFACE,
así como en el régimen de clases pasivas.
5º) No podemos concluir esta exposición, sin dejar claro que los elementos en que se sostiene la tesis que ha conducido a la estimación del recurso son anteriores a la entrada en vigor de la disposición adicional 6ª de la Ley 3/2017, de 27 de junio, de Presupuestos Generales del Estado para el año 2017. Modifica esa disposición adicional el texto refundido de la Ley sobre Seguridad Social de los Funcionarios Civiles del Estado, aprobado por Real Decreto Legislativo 4/2000, de 23 de junio, añadiendo un nuevo apartado 3 al artículo 7 - Afiliación y altas-, así como un nuevo apartado 4, a su disposición adicional primera, aparentemente con el propósito de clarificar el régimen aplicable cuando no de corregir el criterio jurisprudencial sobre la materia.
Con la modificación, el art. 7 del Texto Refundido de la Ley de Seguridad Social de los Funcionarios Civiles queda con la siguiente redacción:
"Los funcionarios de carrera de la Administración Civil del Estado que accedan por promoción interna a Escalas interdepartamentales o departamentales de Organismos Autónomos, quedarán incluidos obligatoriamente en el Régimen General de la Seguridad Social, sin perjuicio de que puedan mantener la condición de mutualistas, de la Mutualidad General de Funcionarios Civiles del Estado.
[...]
En el caso de que deseen mantener su condición de mutualistas, deberán ejercitar esta opción, por una sola vez, en el plazo de quince días desde la toma de posesión en el nuevo Cuerpo o Escala.
El mantenimiento de dichos funcionarios en el Mutualismo Administrativo no comportará, en ningún caso, su inclusión en el Régimen de Clases Pasivas del Estado, a efectos de derechos pasivos".
Ahora bien, con la incorporación al Texto refundido del apartado 4, a su disposición adicional primera se mantiene con vigencia temporal limitada el derecho de opción para recuperar su condición de mutualistas de la Mutualidad General de Funcionarios Civiles del Estado.
Su texto es el siguiente:
"Disposición adicional primera. Supuestos especiales de afiliación.
4. Los funcionarios a los que se refiere el apartado 3 del artículo 7 que se hallen incluidos en el Régimen General de la Seguridad Social y que, en el momento en el que accedieron por promoción interna a Cuerpos o Escalas propios de la Comunidad Autónoma de destino o a Escalas interdepartamentales o departamentales de Organismos Autónomos, hubieran pertenecido al Régimen Especial de la Seguridad Social de los Funcionarios Civiles del Estado, podrán optar por una sola vez y hasta el 31 de diciembre de 2017, por recuperar su condición de mutualistas de la Mutualidad General de Funcionarios Civiles del Estado, con efectos jurídicos desde el 1 de enero de 2018, siempre que mantengan la condición de funcionarios en la fecha que ejerciten la opción, y sin perjuicio de su situación de excedencia voluntaria en el Cuerpo de la Administración Civil del Estado.
La inclusión de dichos funcionarios en el Mutualismo Administrativo no comportará en ningún caso, su inclusión en el Régimen de Clases Pasivas del Estado, a efectos de derechos pasivos."
Como balance de la exposición contenida en los anteriores fundamentos
jurídicos, se concluye en que la recurrente tiene derecho a continuar en el
régimen de Clases Pasivas y como mutualista obligatorio de MUFACE; en cambio,
entendemos que no tiene derecho a la indemnización que reclama.
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