Un funcionario interino no tiene derecho a reclamar una indemnización por el mero hecho de que haya habido una situación objetivamente abusiva en la duración de su relación con la administración, porque no implica que quien se halló en ella haya sufrido un daño efectivo e identificado.

 

La sentencia de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Canarias (Santa Cruz de Tenerife), sec. 2ª, de 8 de enero de 2025, nº 8/2025, rec. 149/2024, declara que un funcionario interino no tiene derecho a reclamar una indemnización por el mero hecho de que haya habido una situación objetivamente abusiva en la duración de su relación con la administración, porque no implica automáticamente que quien se halló en ella haya sufrido un daño efectivo e identificado.

De aquí que no quepa reconocerle un derecho a indemnización por esa sola circunstancia; algo que el ordenamiento jurídico español y, más en concreto, la regulación de la responsabilidad patrimonial de la Administración no permite.

La utilización abusiva por la Administración de personal temporal interino para servir una plaza vacante no implica, automáticamente, que el personal estatutario interino por el hecho del cese haya sufrido un daño efectivo e identificado, luego no cabe reconocer un derecho a indemnización por esa sola circunstancia.

Sí cabrá reclamar por aquellos daños materiales o morales, por una disminución patrimonial o una pérdida de oportunidad que el empleado público interino no tuviera el deber jurídico de soportar. Para ello, deberá presentar una reclamación por daños efectivos e identificados con arreglo a las normas generales en materia de responsabilidad patrimonial de la Administración y, por supuesto, acreditar tales daños.

A) Introducción.

A) El artículo 10 del Real Decreto Legislativo 5/2015, de 30 de octubre, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley del Estatuto Básico del Empleado Público (EBEP), regula a los funcionarios interinos.

"1. Son funcionarios interinos los que, por razones expresamente justificadas de necesidad y urgencia, son nombrados como tales para el desempeño de funciones propias de funcionarios de carrera, cuando se dé alguna de las siguientes circunstancias:

a) La existencia de plazas vacantes cuando no sea posible su cobertura por funcionarios de carrera.

b) La sustitución transitoria de los titulares.

c) La ejecución de programas de carácter temporal, que no podrán tener una duración superior a tres años, ampliable hasta doce meses más por las leyes de Función Pública que se dicten en desarrollo de este Estatuto.

d) El exceso o acumulación de tareas por plazo máximo de seis meses, dentro de un periodo de doce meses.

2. La selección de funcionarios interinos habrá de realizarse mediante procedimientos ágiles que respetarán en todo caso los principios de igualdad, mérito, capacidad y publicidad.

3. El cese de los funcionarios interinos se producirá, además de por las causas previstas en el artículo 63, cuando finalice la causa que dio lugar a su nombramiento.

4. En el supuesto previsto en la letra a) del apartado 1 de este artículo, las plazas vacantes desempeñadas por funcionarios interinos deberán incluirse en la oferta de empleo correspondiente al ejercicio en que se produce su nombramiento y, si no fuera posible, en la siguiente, salvo que se decida su amortización.

5. A los funcionarios interinos les será aplicable, en cuanto sea adecuado a la naturaleza de su condición, el régimen general de los funcionarios de carrera”.

El funcionario interino, regulado por el EBEP, es aquel que, por razones justificadas de necesidad y urgencia, es nombrado temporalmente para desempeñar funciones propias de un funcionario de carrera.

Este nombramiento se realiza cuando no es posible cubrir la plaza con un funcionario de carrera debido a vacantes, sustituciones transitorias, ejecución de programas temporales, exceso de tareas, entre otros motivos.

El funcionario interino no es un funcionario de carrera, sino un empleado temporal que desempeña funciones similares a las de un funcionario de carrera, pero con una relación laboral diferente y regulada por el Estatuto Básico del Empleado Público (TREBEP).

Los funcionarios interinos tienen una relación laboral temporal, mientras que los funcionarios de carrera tienen una relación laboral indefinida. El nombramiento de un funcionario interino es temporal y, en general, no puede exceder de 3 años, ampliables en algunos casos.

Los funcionarios interinos tienen los mismos derechos y deberes que los funcionarios de carrera, pero su relación laboral es diferente y está sujeta a las condiciones del nombramiento temporal. 

En resumen, los funcionarios interinos son una herramienta fundamental para la Administración Pública para cubrir necesidades temporales de personal, mientras se cubren las plazas de forma permanente a través de procesos selectivos.

A diferencia del personal eventual, el funcionario interino debe someterse a un proceso de selección público, aunque su nombramiento no implica la adquisición de la condición de funcionario de carrera.

B) No cabe indemnización por la extinción de la relación de la función pública interina.

1º) Las compensaciones que se demandan por los excesos en el uso de la función pública interina carecen de cobertura normativa.

No es aplicable al caso de autos ni el Real Decreto-ley 14/2021 ni la Ley 20/2021, de 28 de diciembre, de medidas urgentes para la reducción de la temporalidad en el empleo público, dado que sus previsiones rigen para el personal temporal nombrado a partir del 30 de diciembre de 2021 según la disposición transitoria segunda. Además, están previstas para el cese si efectivamente se produce.

La responsabilidad patrimonial es exigible a las Administraciones Públicas por funcionamiento normal o anormal del servicio del que se deriven los daños y perjuicios que se reclaman. La reclamación ha de ser planteada previamente ante la Administración. La responsabilidad patrimonial también deriva del acto anulado y puede plantearse simultáneamente con la pretensión anulatoria o bien en el plazo de un año. Pero en ambos casos, la pretensión indemnizatoria carece de objeto si no se alegan y prueban los daños y perjuicios.

No es objeto de este juicio la acción de responsabilidad patrimonial. Tampoco una pretensión indemnizatoria derivada de la pretensión anulatoria. Será en el momento del cese cuando sea presentable la oportuna reclamación por el trabajador que haya encontrado trabajo con este régimen jurídico sin estabilidad en el empleo por no haberse convocado procesos de ingreso en la función pública y si efectivamente se ha soportado un daño individualizado y no una carga colectiva causada por la ausencia de procesos selectivos y consiguiente aumento de las listas de reserva que se formaban sin procesos selectivos previos e incluso solo hasta fecha reciente era obligatorio participar en ellos.

El uso de personal interino en plaza vacante (y el hasta fecha reciente el uso reiterado de la adscripción provisional del personal titular) es un fallo generalizado del sistema de gestión de recursos humanos que ha repercutido en la organización y funcionamiento de la Comunidad Autónoma como hemos notado en otros recursos de responsabilidad patrimonial (167/21 por todos sobre retrasos en la resolución de procesos selectivos) apreciando en ese caso que no ha producido un daño individualizado sino un daño general que ha afectado al resto de personal al servicio de la Administración Pública autonómica y en general al funcionamiento de los servicios y a la ciudadanía a la que sirve.

Aunque esta cuestión de la declaración de abuso es más polémica según la doctrina jurisprudencial del Tribunal Supremo, la mera constatación de abuso de función pública interina, si es que no se hubieran convocado procesos selectivos para ocupar la plaza del recurrente, es inocua si de ella no se sigue consecuencia jurídica anulatoria alguna. El proceso contencioso-administrativa tiene por objeto la pretensión anulatoria, previa declaración de disconformidad a Derecho de la actuación administrativa impugnada, de donde se deriva, en su caso, el reconocimiento de los derechos pretendidos en la demanda y, antes, reclamados ante la Administración demandada. No hay legitimación para plantear pretensiones meramente declarativas de disconformidad a Derecho de un acto administrativo. La reacción del particular para que se efectúe el control de legalidad de la actuación administrativa requiere legitimación, es decir, un agravio jurídico personal con efecto positivo y negativo en el que se ha de basar la pretensión anulatoria (salvo casos de acción pública en los que es suficiente el mero interés en la legalidad). Sería inadmisible un recurso cuyo objeto exclusivo fuera la declaración de abuso de nombramiento de personal interino. No hay interés jurídico alguno en la mera declaración del uso abusivo de la función pública interina si de ella no se sigue la anulación del acto administrativo recurrido con el consiguiente reconocimiento de algún derecho de los reclamados en el recurso. Obviamente aquí no se pide la anulación del cese sino otros efectos jurídicos sin cobertura normativa.

En cuanto a la indemnización de daños y perjuicios por incumplimiento sistémico de la CE, también ha resuelto el Tribunal Supremo que "el mero hecho de que haya habido una situación objetivamente abusiva, en los términos que se acaban de señalar, no implica automáticamente que quien se halló en ella haya sufrido un daño efectivo e identificado. De aquí que no quepa reconocerle un derecho a indemnización por esa sola circunstancia; algo que el ordenamiento jurídico español y, más en concreto, la regulación de la responsabilidad patrimonial de la Administración no permite" (por todas STS de 22 febrero 2023 3841/21).

2º) La sentencia de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Supremo, sec. 4ª, de 6 de junio de 2023, nº 741/2023, rec. 7335/2021, establece que, cuando la Administración utiliza abusivamente la contratación de personal temporal interino para ocupar una plaza vacante, no cabe reconocer automáticamente un derecho a indemnización sancionatoria por el cese sufrido, aunque sí se puede reclamar por los daños materiales o morales, por una disminución patrimonial o una pérdida de oportunidad que dicho empleado no tenga el deber jurídico de soportar.

El hecho de que haya habido una situación objetivamente abusiva no implica, automáticamente, que el personal estatutario interino luego cesado haya sufrido un daño efectivo e identificado, no cabe, por tanto, reconocer un derecho a indemnización por esa sola circunstancia.

No obstante, sí cabrá reclamar por aquellos daños materiales o morales, por una disminución patrimonial o una pérdida de oportunidad que el empleado público interino no tuviera el deber jurídico de soportar y para ello deberá presentar una reclamación por daños efectivos e identificados con arreglo a las normas generales en materia de responsabilidad patrimonial de la Administración y, por supuesto, acreditar tales daños.

3º) La cuestión de interés casacional ya ha sido resuelta por esta Sala y Sección y a estos efectos, por razón de su identidad, nos remitimos a la sentencia del TS nº 1401/2021, de 30 de noviembre (recurso de casación 6302/2018), en la que declaramos lo siguiente partiendo de la cláusula 5 del Acuerdo marco de la CES, la UNICE y el CEEP sobre el trabajo de duración determinada, aplicado por la Directiva 1999/70/CE del Consejo, de 28 de junio de 1999 (en adelante, Acuerdo Marco):

"Pues bien, dicha cláusula 5 tiene como finalidad, en sus propias palabras, "prevenir los abusos como consecuencia de la utilización sucesiva de contratos o relaciones laborales de duración determinada"; y para lograr esta finalidad exige que los Estados miembros adopten una o varias medidas (razones objetivas que justifiquen la renovación de la relación laboral de duración determinada, duración máxima total esas relaciones sucesivas, número posible de sucesivas renovaciones). También contempla la posibilidad de que, en lugar de las mencionadas, los Estados miembros aprueben "medidas legales equivalentes". De la lectura de la cláusula 5 del Acuerdo Marco se infiere que este precepto tiene una finalidad predominantemente objetiva; es decir, busca que en el ordenamiento interno de cada Estado miembro haya normas que -previa consulta con los agentes sociales y "conforme a la legislación, los acuerdos colectivos y las prácticas nacionales"- impidan o al menos dificulten la utilización injustificada y, en ese sentido, abusiva de las formas de trabajo de duración determinada. Dicho de otra manera, la cláusula 5 del Acuerdo Marco -cosa distinta es la cláusula 4- no tiene como finalidad primaria otorgar derechos subjetivos a los individuos en concretas relaciones jurídicas. El Tribunal de Justicia de la Unión Europea, al tratar del abuso de la interinidad en el empleo público de naturaleza estatutaria, insiste en que lo crucial es que haya medidas que efectivamente resulten disuasorias“.

3. Respecto de la aplicación de sanciones e indemnizaciones como medida disuasoria frente al abuso de la temporalidad, en el Fundamento de Derecho Quinto de esa sentencia del TS nº 1401/2021 dijimos lo siguiente:

"(...) la jurisprudencia del Tribunal de Justicia de la Unión Europea admite que las sanciones e indemnizaciones pueden ser una medida equivalente para alcanzar el efecto disuasorio contemplado en la cláusula 5 del Acuerdo Marco; pero en ningún momento ha dicho que sea una consecuencia necesaria e ineludible. Es una posibilidad para lograr la finalidad impuesta, no un medio obligatorio. Y ni que decir tiene, siempre en este contexto, que un deber de la Administración de indemnizar habría de tener alguna clase de cobertura en el ordenamiento interno del Estado miembro, dado que no surge de manera forzosa y directa del Acuerdo Marco. No es ocioso recordar aquí lo que dispone el apartado quinto de la cláusula 8 del Acuerdo Marco: "La prevención y la resolución de los litigios y quejas que origine la aplicación del presente Acuerdo se resolverán de conformidad con la legislación, los convenios colectivos y las prácticas nacionales" ".

4. Respecto de las consecuencias que comporta apreciar abuso, se excluye aplicar la lógica de las relaciones laborales y así en el Fundamento de Derecho Séptimo dijimos lo siguiente:

"(...) ... cuando se comprueba que la Administración ha hecho nombramientos no justificados de personal interino -o, más en general, de duración determinada- la respuesta no puede ser aplicar criterios de la legislación laboral. Es perfectamente sabido que la relación estatutaria de servicio se rige por el Derecho Administrativo y consiste, entre otras cosas, en la aceptación por el empleado de una serie de reglas que conforman un "estatuto" en gran medida heterónomo. En este sentido, no hay ninguna identidad de razón con la legislación laboral, por lo que carece de fundamento que los tribunales la apliquen en este ámbito, ni siquiera como fuente de inspiración. "

5. Y finalmente, diferenciamos las indemnizaciones sancionadoras de las resarcitorias, que son las que contemplamos en las sentencias del TS nº 1425 y 1426/2018, ambas de 26 de septiembre (recursos de casación 785 y 1038/2017, respectivamente); y así dijimos en los Fundamentos de Derecho Séptimo a Noveno de la sentencia del TS nº 1401/2021 lo siguiente:

" (...) En segundo lugar, dado que no puede ser el cese ajustado a Derecho lo que ocasione un daño susceptible de indemnización, ésta sólo tendría fundamento si mientras duró la situación de interinidad y como consecuencia de la misma se produjo una lesión física o moral, una disminución patrimonial o una pérdida de oportunidad que el empleado público interino no tuviera el deber jurídico de soportar. Pero esto -tal como esta Sala ya tuvo ocasión de explicar en las sentencias de 26 de septiembre de 2018, citadas en el auto de admisión de este recurso de casación- pasa por presentar una reclamación por daños efectivos e identificados con arreglo a las normas generales en materia de responsabilidad patrimonial de la Administración y, por supuesto, acreditar tales daños; algo que ni siquiera se ha intentado en este caso. En otras palabras, el mero hecho de haber sido personal interino durante un tiempo más o menos largo, incluso si ha habido nombramientos sucesivos no justificados por la Administración, no implica automáticamente que haya habido un daño. La recurrida no hace indicación alguna sobre el perjuicio o la lesión que le habría ocasionado la mera circunstancia de haber sido interina.

"OCTAVO. -En relación con este último extremo, es significativo que la parte recurrida concluya su escrito de oposición afirmando que la indemnización por utilización abusiva de la interinidad no tiene por objetivo resarcir daños o perjuicios efectivamente padecidos por el empleado público mientras estuvo en esa situación o sufridos como consecuencia de ella, sino que en el fondo tiene una "naturaleza sancionadora".

(...)

"Esto significa que lo que debería indemnizarse, según la recurrida, es el hecho mismo de haberse hallado en esa situación y que, así, la indemnización no es debida para resarcir daños o perjuicios efectivos e identificados, sino como castigo a la Administración que ha permitido -si no alentado- esa utilización ilegítima de figuras de empleo público de duración determinada que están legalmente pensadas para otros fines. Esta idea, además, es la que sin duda subyace -aunque no se haga explícita- en las sentencias de instancia y de apelación. Tal idea está muy próxima de lo que, en la terminología jurídica angloamericana, se denominan "daños punitivos". Ocurre, sin embargo, que la regulación de la responsabilidad patrimonial de la Administración no contempla la posibilidad de otorgar indemnizaciones a fin de sancionar comportamientos administrativos ilegales, satisfaciendo una necesidad de prevención general o disuasión por esta vía indirecta. Tampoco es fácil encontrar supuestos de daños punitivos en la legislación civil española.

"Así las cosas, lo que en el fondo se plantea en este recurso de casación es si debe darse por bueno el reconocimiento hecho en la instancia y en apelación de una indemnización de naturaleza sancionadora, sin ninguna base en el ordenamiento español. Esta Sala considera que la respuesta debe ser negativa. El deber de reconocer una indemnización de naturaleza sancionadora, como respuesta a una situación contraria a lo establecido en la cláusula 5 del Acuerdo Marco, no viene impuesto por la jurisprudencia del Tribunal de Justicia de la Unión Europea atinente a la cláusula 5 del Acuerdo Marco; jurisprudencia que ha afirmado de manera inequívoca que dicha cláusula 5 "[...] no es incondicional ni suficientemente precisa para que un particular pueda invocarla ante un juez nacional[...]". Así las sentencias Sánchez Ruiz (C-103/18 y C-429/18) de 19 de marzo de 2020 (parágrafo 118) e Instituto Madrileño de Investigación y Desarrollo Rural, Agrario y Alimentario (C-726/19) de 3 de junio de 2021 (parágrafo 79).

"Es verdad que, aun cuando no concurran las condiciones para dar eficacia directa a las directivas, los órganos jurisdiccionales nacionales deben hacer el máximo esfuerzo interpretativo posible de las normas y principios de su ordenamiento interno, de manera que no se frustre el efecto útil de la directiva. En este sentido, entre otras muchas, la sentencia Marleasing (C-106/89) de 13 de noviembre de 1990. Pero la interpretación tiene sus límites y, si se adoptan criterios hermenéuticos no aceptados en la comunidad jurídica o se incurre en puro decisionismo, el órgano jurisdiccional deja de operar dentro del sistema de fuentes establecido, con el riesgo caer en la arbitrariedad. Y, como se ha visto, la regulación de la responsabilidad patrimonial de la Administración no da base para otorgar indemnizaciones con una finalidad sancionadora, al margen de daños efectivos e identificados.

"NOVENO. - Ni que decir tiene, en fin, que cuanto se acaba de razonar no significa que quien habiéndose hallado en una situación de interinidad objetivamente abusiva no pueda, por las vías ordinarias de la responsabilidad patrimonial de la Administración, reclamar una indemnización por los daños y perjuicios que aquel hecho le haya producido. Así se dijo en nuestras sentencias de 26 de septiembre de 2018 y así lo reiteramos ahora. Y también reiteramos, aunque ello no sea relevante en el presente caso, que quien se ha hallado en una situación de interinidad objetivamente abusiva tiene derecho a la subsistencia de la relación de empleo, con los correspondientes derechos profesionales y económicos, hasta que la Administración cumpla debidamente lo dispuesto por el art. 10.1 del Estatuto Básico del Empleado Público. Éstas -no otras- son las consecuencias actualmente contempladas en el ordenamiento español para la utilización abusiva de figuras de empleo público de duración determinada de manera.

"Por lo demás, todo el razonamiento hasta aquí desarrollado es de lege lata. Nada impide al legislador, si lo considera oportuno, establecer alguna clase de compensación para situaciones como la aquí examinada. Esto es, por cierto, lo que hace pro futuro el reciente Real Decreto-Ley 14/2021, de 6 de julio, de medidas urgentes para la reducción de la temporalidad en el empleo. Y no deja de ser significativo que a este respecto use la expresión "compensación económica", en vez de "indemnización ", dando a entender que está fuera de la esfera de la responsabilidad patrimonial de la Administración. "

6. Con base en lo expuesto, a los efectos del artículo 93.1 de la LJCA y conforme a la normativa aplicable al caso ratione temporis, concluimos en estos términos:

1º Que la utilización abusiva por la Administración de personal temporal interino para servir una plaza vacante no implica, automáticamente, que el personal estatutario interino por el hecho del cese haya sufrido un daño efectivo e identificado, luego no cabe reconocer un derecho a indemnización por esa sola circunstancia.

2º Sí cabrá reclamar por aquellos daños materiales o morales, por una disminución patrimonial o una pérdida de oportunidad que el empleado público interino no tuviera el deber jurídico de soportar. Para ello, deberá presentar una reclamación por daños efectivos e identificados con arreglo a las normas generales en materia de responsabilidad patrimonial de la Administración y, por supuesto, acreditar tales daños.

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