La sentencia de la Sala de lo
Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid, sec. 7ª, de 20 de febrero de 2025, nº
263/2025, rec. 1760/2022, confirma el derecho del funcionario público policial
que resultando lesionado en el ejercicio de sus funciones no es indemnizado por
la insolvencia del responsable de esas lesiones, en cuyo caso, señaló el Alto
Tribunal que será la Administración la que se haga cargo, en virtud del
principio de indemnidad, de abonar esa indemnización.
El principio de indemnidad rige para los
funcionarios públicos cuando actúan en el ejercicio de sus cargos, así como su
derecho a la consiguiente reparación o restitución "ad integrum" que
se deriva de dicho principio.
La acción no está prescrita puesto que
solo habían transcurrido algo más de tres años y seis meses desde la declaración
de insolvencia, lo cual significa que cualquiera que fuese la postura que
tuviéramos en torno al plazo de prescripción para reclamar aplicable en este
caso concreto nunca habría transcurrido el mismo, pues no se habían sobrepasado
ni los cuatro años, ni los cinco años a que antes aludimos y, mucho
menos, si llegamos a considerar la acción de resarcimiento como
imprescriptible.
A) Antecedentes.
El presente recurso contencioso-administrativo, interpuesto en su propio nombre y representación por D. Severiano, contra la Resolución dictada por la Jefatura de la División de Personal, por Delegación del Director General, de la Dirección General de la Policía , fechada el 4 de Noviembre de 2022, por la que se desestima la solicitud formulada por el mismo, con fecha 3 de Mayo de 2022, en orden a que se reconociera su derecho a percibir la cuantía de 90,00 Euros, más los intereses correspondientes, indemnización fijada en Sentencia Penal firme por lesiones /perjuicios sufridos en el curso de una intervención policial , a cuyo pago fue condenado el causante de los mismos que, ulteriormente, fue declarado insolvente.
Pretende el recurrente la anulación de
la resolución referenciada,- a los concretos efectos de que se declare su
derecho a ser indemnizado por la Administración demandada en la cantidad de
90,00 Euros que se estableció como responsabilidad civil en la Sentencia número
89/2017, de fecha 21 de Marzo, dictada por el Juzgado de lo Penal nº 1 de
Badajoz, declarada firme, más los intereses legales correspondientes desde la
reclamación efectuada en vía administrativa -, por cuanto, a su juicio, la
misma es contraria a derecho .
Aduce la parte actora, en apoyo de dicha
conclusión y en esencia, que la Jurisprudencia ha establecido el principio de
indemnidad que rige para los funcionarios públicos cuando actúan en el
ejercicio de sus cargos , y la consiguiente reparación o restitución "ad
integrum" que se deriva de dicho principio, estableciéndose el derecho del
funcionario público policial , que resultando lesionado en el ejercicio de sus
funciones no es indemnizado por la insolvencia del responsable de esas lesiones
, en cuyo caso, señala el Tribunal Supremo que será la Administración la que se
haga cargo, en virtud del principio de indemnidad, de abonar esa indemnización
siendo innecesario seguir un procedimiento para determinar la procedencia del
resarcimiento y su cuantía.
Se añade que el derecho a ser resarcido
en virtud de ese principio es inherente al sentido instrumental de la
Administración, ya que quienes la sirven no actúan en interés propio, sino en
el interés público, en el de todos.
En fin, se concluye, el dies a quo para
el cómputo de la acción de reclamación por resarcimiento es el que se
identifica con cada revisión de la situación patrimonial del condenado, lo cual
es tanto como decir que cada vez que se produce una revisión patrimonial se
produce un nuevo cómputo y un nuevo plazo, convirtiendo así a la acción de
resarcimiento en imprescriptible, por analogía con la derivada de la
responsabilidad ex delicto, pues la insolvencia provisional es revisable
cuantas veces se considere oportuno.
La Abogacía del Estado, por su parte,
interesó la desestimación del presente recurso argumentando, en líneas
generales, que el causante de las lesiones a que se refiere la Sentencia firme
número 89/2017, de fecha 21 de Julio, dictada por el Juzgado de lo Penal nº 1
de Badajoz, fue declarado insolvente por Auto de 27 de Noviembre de 2018, de
tal suerte que la reclamación efectuada por el hoy actor con fecha 3 de Mayo de
2022 ha de considerarse extemporánea a la luz de lo dispuesto en el artículo
67.1 de la Ley 39/2015, de 1 de Octubre, del Procedimiento Administrativo Común
de las Administraciones Públicas, que establece el plazo de un año para
solicitar el inicio de un procedimiento de responsabilidad patrimonial, y que
indica que el derecho a reclamar prescribirá al año de producido el hecho o el
acto que motive la indemnización o se manifieste su efecto lesivo.
Añade la dirección letrada de la
Administración demandada que este mismo plazo de un año es el que rige en este
tipo de procedimientos en el ámbito de la Guardia Civil, por así disponerlo el
artículo 23 del Real Decreto 485/1980, de 22 de febrero, por el que se regula
el procedimiento a seguir en los expedientes para la declaración de
responsabilidad administrativa y resarcimiento de daños a los bienes de los
miembros del Instituto de la Guardia Civil.
En base a ello, finaliza, como quiera
que en el caso de autos el actor presentó la solicitud en orden a percibir la
indemnización que hoy reclama una vez que había transcurrido el plazo de
prescripción contado desde la declaración de insolvencia antedicha, procede
desestimar el recurso interpuesto de contrario, confirmando la actuación
administrativa impugnada.
B) Objeto del recurso y doctrina del
Tribunal Supremo.
No ofrece duda alguna, ni se discute,
que por Sentencia firme número 89/2017, de fecha 21 de marzo, dictada por el
Juzgado de lo Penal nº 1 de Badajos, se condenó al condenado en la misma a
indemnizar al hoy actor en la cuantía de 90,00 euros como consecuencia de las
lesiones que se le ocasionaron en el curso de una intervención policial (véase
copia de la Sentencia que obra a los folios 4 a 17 del Expediente
Administrativo que se une a las actuaciones).
Tampoco ofrece discusión que el
condenado en la indicada Sentencia fue declarado insolvente por Auto de 27 de noviembre
de 2018 (obra copia de dicho Auto a los folios 18 y 19 del Expediente
Administrativo).
Una vez precisado lo anterior no parece
ocioso recordar que nuestro Tribunal Supremo ha venido reiterando, en
Sentencias de 18 de enero de 2021 (Recurso 2278/2018), STS de 24 de junio de
2021 (recurso 7824/2019) y STS de 7 de Julio de 2021 (recurso 187/2020), que el
principio de indemnidad rige para los funcionarios públicos cuando actúan en el
ejercicio de sus cargos, así como su derecho a la consiguiente reparación o
restitución "ad integrum" que se deriva de dicho principio.
La base normativa de esta conclusión, a
la que llega nuestro Alto Tribunal, engarza en última instancia con el artículo
106 de la Constitución y se concreta en el artículo 28 del Real Decreto
Legislativo 5/2015, de 30 de octubre, que aprobó el Texto Refundido de la Ley
del Estatuto Básico del Empleado Público), a cuyo tenor: "los funcionarios
percibirán las indemnizaciones correspondientes por razón del servicio ".
En Sentencia del TS de 8 de Julio de
2020 (recurso 2519/2018) nuestro Tribunal Supremo fijó doctrina sobre el
derecho del funcionario público policial que resultando lesionado en el
ejercicio de sus funciones no es indemnizado por la insolvencia del responsable
de esas lesiones, en cuyo caso, señaló el Alto Tribunal que será la
Administración la que se haga cargo, en virtud del principio de indemnidad, de
abonar esa indemnización.
Esta doctrina está, hoy en día,
plenamente consolidada al haber sido reiterada en Sentencias de 8 de Julio, 15
de Julio y 28 de septiembre de 2020 (recurso 6137/2017), 18 de enero (recurso
2278/2018), 24 y 30 de junio (recurso 764/2020), 7 de Julio (recurso 187/2020),
20 y 25 de noviembre de 2021 (recursos 2059 y 2599/2020 respectivamente).
En esta última Sentencia del TS de 25 de
noviembre de 2021 (recurso 2599/2020), nuestro Tribunal supremo afirma:
"Sobre el fondo del litigio, dijimos que es principio centenario de nuestro ordenamiento jurídico la indemnidad de los agentes de los cuerpos y fuerzas de seguridad por los perjuicios que sufran en el desempeño de su función como consecuencia de actuaciones ilícitas de aquellos sobre quienes la ejercen sin que medie culpa o negligencia por su parte. El derecho a ser resarcidos en virtud de ese principio, explicábamos, es inherente al sentido instrumental de la Administración, ya que quienes la sirven no actúan en interés propio, sino en el público, en el de todos. Por eso, si al hacerlo sufren un daño o perjuicio sin incurrir en dolo o negligencia, en supuestos como los examinados en que el causante no es localizado o resulta insolvente, deben ser resarcidos directamente por la propia Administración en cuyo nombre actúan. Recordábamos al respecto que de ese principio es manifestación el artículo 1729 del Código Civil (EDL 1889/1) que obliga al mandante a indemnizar al mandatario por todos los daños y perjuicios que le haya originado el cumplimiento del mandato sin culpa ni imprudencia por su parte".
En esta Sentencia, además, se destaca la
innecesariedad de seguir un procedimiento para determinar la procedencia del
resarcimiento y su cuantía, pues es claro que en circunstancias como las
presentes dicha necesidad no existe ya que una y otra han sido establecidas por
una Sentencia firme.
Las conclusiones del Tribunal Supremo en
torno a la materia pueden resumirse en los siguientes términos:
1. Es principio centenario de nuestro ordenamiento jurídico la indemnidad de los agentes de los Cuerpos y Fuerzas de Seguridad del Estado por los perjuicios que sufran en el desempeño de su función como consecuencia de actuaciones ilícitas de aquellos sobre quienes la ejercen sin que medie culpa o negligencia por su parte.
2. El derecho a ser resarcidos en virtud de ese principio es inherente al sentido instrumental de la Administración, ya que quienes la sirven no actúan en interés propio, sino en el interés público, en el de todos. Por eso, si al hacerlo sufren un daño o perjuicio sin incurrir en dolo o negligencia, en supuestos en que el causante no es localizado o resulta insolvente, deben ser resarcidos directamente por la propia Administración en cuyo nombre actúan.
3. Ese principio es manifestación el artículo 1729 del Código Civil, que obliga al mandante a indemnizar al mandatario por todos los daños y perjuicios que le haya originado el cumplimiento del mandato sin culpa ni imprudencia por su parte.
4. Los daños y perjuicios que los agentes de los Cuerpos y Fuerzas de Seguridad del Estado sufran en el ejercicio de la función pública, sin mediar ningún tipo de dolo o negligencia, "deben ser resarcidos por la propia Administración en virtud del principio de resarcimiento o de indemnidad, que resulta ajeno a la responsabilidad patrimonial".
C) La acción no está prescrita puesto
que no se habían sobrepasado ni los cuatro años, ni los cinco años y,
mucho menos, si llegamos a considerar la acción de resarcimiento como
imprescriptible.
Una vez efectuadas las precisiones
contenidas en el Fundamento de Derecho precedente, hemos de centrarnos en la
cuestión que hoy hemos de dirimir y que se circunscribe, en concreto, a
determinar si la petición del hoy actor solicitando ser indemnizado por la
Administración se presentó o no extemporáneamente, en definitiva, si había
prescrito el derecho a reclamar del hoy actor cuando presentó ante la
Administración hoy demandada su solicitud de que se reconociera su derecho a
percibir la cuantía de 90,00 euros, más los intereses correspondientes,
indemnización fijada en Sentencia Penal firme por lesiones /perjuicios sufridos
en el curso de una intervención policial , a cuyo pago fue condenado el
causante de los mismos que, ulteriormente, fue declarado insolvente , que es el
único motivo que se aduce para su denegación.
Pues bien, ya lo avanzamos, entendemos
que la extemporaneidad a que se alude como motivo obstativo al éxito de la
pretensión ejercitada no es de recibo. Analicemos el concreto porqué de esta
afirmación.
Lo primero que hemos de reseñar es que
en el caso que nos ocupa no se trata de ejercitar el derecho a reclamar, sino
de hacer valer el principio de indemnidad, de manera que la Administración,
como garante de dicho principio, se subrogue como responsable del pago ya
declarado en una Sentencia penal de carácter firme y todo ello, claro está, sin
perjuicio de que, el abono de la cantidad reclamada convertirá a la
Administración demandada en acreedora de la misma, con lo que podrá resarcirse
de ella una vez que cualquiera de los condenados vengan a mejor fortuna;
incluso personándose a tal efecto en la ejecución penal en marcha, o ejecutando
directamente por la vía de apremio el crédito en el que se ha subrogado.
Como ya avanzamos en el Fundamento de
Derecho precedente, consolidada Jurisprudencia, que arranca de la Sentencia
dictada por nuestro Tribunal Supremo con fecha 8 de Julio de 2020 (recurso de
casación 2519/2018), ha venido destacando, reiteradamente, la existencia de un
principio general de indemnidad de los empleados públicos en virtud del cual la
Administración debe resarcirles por todos los daños que sufran en el ejercicio
de sus funciones siempre que no hayan incurrido en dolo o negligencia grave. Al
tratarse de un verdadero principio general operaría incluso en ausencia de
normas escritas que específicamente regulen la materia.
En palabras del propio Alto Tribunal, "... es principio centenario de
nuestro ordenamiento jurídico la indemnidad de los agentes de los cuerpos y
fuerzas de seguridad por los perjuicios que sufran en el desempeño de su
función como consecuencia de actuaciones ilícitas de aquellos sobre quienes la
ejercen sin que medie culpa o negligencia por su parte. El derecho a ser
resarcidos en virtud de ese principio, explicábamos, es inherente al sentido
instrumental de la Administración, ya que quienes la sirven no actúan en
interés propio, sino en el público, en el de todos. Por eso, si al hacerlo
sufren un daño o perjuicio sin incurrir en dolo o negligencia, en supuestos
como los examinados en que el causante no es localizado o resulta insolvente,
deben ser resarcidos directamente por la propia Administración en cuyo nombre
actúan. Recordábamos al respecto que de ese principio es manifestación el
artículo 1729 del Código Civil que obliga al mandante a indemnizar al
mandatario por todos los daños y perjuicios que le haya originado el
cumplimiento del mandato sin culpa ni imprudencia por su parte".
Y añade nuestro Tribunal Supremo:
"Los empleados públicos se
encuentran en una situación estatutaria y se vinculan a la Administración como
consecuencia de una relación de servicio. Las disposiciones legales y
reglamentarias que la rigen -que no se aproximan desde luego al ámbito de lo
extracontractual- han determinado tradicionalmente, y previsto en forma
expresa, que los daños y perjuicios que los agentes de los cuerpos y fuerzas de
seguridad sufran en el ejercicio de la función pública , sin mediar ningún tipo
de dolo o negligencia, deben ser resarcidos por la propia Administración en
virtud del principio de resarcimiento o de indemnidad, que resulta ajeno a la
responsabilidad patrimonial", (la letra negrita y el subrayado son
nuestros).
Es obvio y evidente, a la luz de la
reiterada doctrina Jurisprudencia expuesta, que supuestos como el que hoy
analizamos se encuentran extra muros, en definitiva no tienen encaje, en el
ámbito de la responsabilidad patrimonial de las Administraciones Públicas, de
modo que solicitudes como la formulada por el hoy actor con fecha 3 de Mayo de
2022, y cuya desestimación está en el origen del presente proceso, no están
sujetas al plazo de prescripción de un año que, para los supuestos de
responsabilidad patrimonial, contempla el artículo 67.1 de la Ley 39/2015, de 1
de Octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones
Públicas.
Una vez descartado el aludido plazo de
un año, las soluciones que se nos aparecen como eventualmente posibles respecto
al plazo de prescripción concreto aplicable son varias, al punto que existe una
gran divergencia entre las soluciones alternativas que se plantean entre
diferentes Salas de lo Contencioso-Administrativo de distintos Tribunales
Superiores de Justicia, y así:
Una primera solución posible sostiene la
imprescriptibilidad de acción para reclamar de la Administración el abono de la
indemnización fijada en Sentencia Penal firme por lesiones /perjuicios
sufridos, por un funcionario del Cuerpo Nacional de Policía, en el curso de
una intervención policial, a cuyo pago fueron condenados los causantes de los
mismos que, ulteriormente, fueron declarados insolventes , argumentando, para
llegar a tal conclusión, que la reclamación de referencia debe seguir el mismo
criterio que el establecido por nuestro Tribunal Supremo, Sala de lo Penal, en
Sentencia del Pleno de fecha 13 de Noviembre de 2020 (Sentencia 607/2020
dictada en el recurso de casación 1154/2018), en la que se concluye que una vez
declarada la responsabilidad ex delicto, ésta no prescribe, de manera que la
insolvencia provisional es revisable cuantas veces se considere oportuno, sine
die, por lo que se puede reclamar en tanto en cuanto la insolvencia tenga
vigencia, (son exponentes de este criterio, entre innumerables otras, la
Sentencia dictada por la Sección Sexta de esta Sala de lo
Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid con
fecha 23 de Marzo de 2023 (recurso 532/2022), o la Sentencia dictada por la
Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de
Castilla-León, sede de Burgos, con fecha 13 de Octubre de 2023 (recurso
329/2022).
Una segunda solución posible sería
entender aplicable el plazo de cinco años a que hace referencia el artículo
1964.2 del Código Civil para las acciones personales (es exponente de este
criterio, entre innumerables otras, la Sentencia dictada por la Sección de
Apoyo de esta Sección Séptima de la Sala de lo Contencioso-Administrativo de
este Tribunal Superior de Justicia de Madrid con fecha 31 de Octubre de 2023
(recurso 133/2021), argumentando, para ello, la referencia que hace nuestro
Tribunal Supremo en las Sentencias a que aludimos respecto al contrato de
mandato, regulado, en cuanto a las obligaciones del mandante, en los artículos
1727 a 1731 del propio Código Civil.
Y, en fin, la tercera opción posible
entendería aplicable el pazo de cuatro años a que se hace referencia en el
artículo 25 de la Ley 47/2003, de 26 de Noviembre, General Presupuestaria, (son
exponente de este criterio, entre innumerables otras, la Sentencia dictada por
la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de
Andalucía, sede de Sevilla, con fecha 31 de Octubre de 2022 (recurso 55/2021),
la Sentencia dictada por la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal
Superior de Justicia de Asturias, con fecha 24 de Febrero de 2022 (recurso
299/2021), o la Sentencia dictada por la Sala de lo Contencioso-Administrativo
del Tribunal Superior de Justicia de Extremadura con fecha 6 de Abril de 2017
(recurso 457/2016).
En el caso concreto que nos ocupa, y
como ya dijimos, por Sentencia firme número 89/2017, de fecha 21 de marzo,
dictada por el Juzgado de lo Penal nº 1 de Badajoz, se condenó al declarado
culpable en la misma a indemnizar al hoy actor en la cuantía de 90,00 euros
como consecuencia de las lesiones que se le ocasionaron en el curso de una
intervención policial (véase copia de la Sentencia que obra a los folios 4 a 17
del Expediente Administrativo que se une a las actuaciones).
Tampoco ofrece discusión que el
condenado en la indicada Sentencia fue declarado insolvente por Auto de 20 de noviembre
de 2018 (obra copia de dicho Auto a los folios 18 y 19 del Expediente
Administrativo).
Si entendemos, como hacemos, que el dies
a quo para el cómputo de la acción de reclamación por resarcimiento es el que
se identifica con la declaración de insolvencia , declarada ésta con fecha 20
de Noviembre de 2018, resulta que cuando el hoy actor presentó la reclamación
en orden a que se reconociera su derecho a percibir la cuantía de 90,00 Euros,
más los intereses correspondientes, que fue la indemnización fijada en
Sentencia Penal antedicha a cuyo pago fue condenado el causante de los daño
que, ulteriormente, fue declarado insolvente , hecho tuvo lugar el 3 de Mayo de
2022 (obra copia de dicha solicitud a los folios 1 a 3 del Expediente
Administrativo que se une a las actuaciones), habían transcurrido algo más de
tres años y seis meses, lo cual significa que cualquiera que fuese la postura
que tuviéramos en torno al plazo de prescripción para reclamar aplicable en
este caso concreto nunca habría transcurrido el mismo, pues no se habían
sobrepasado ni los cuatro años, ni los cinco años a que antes aludimos y, mucho
menos, si llegamos a considerar la acción de resarcimiento como
imprescriptible.
En conclusión, la reclamación de
indemnidad del actor no fue, frente a lo que se dijo, extemporánea.
D) Conclusión.
Ninguna conclusión favorable a la tesis
sostenida por la Abogacía del Estado se deriva del hecho de que otros
pronunciamientos Jurisdiccionales puedan haber resuelto de manera diferente a
como lo hace la presente Sentencia, en concreto las Sentencias, nº 169/2022 y
194/2022 de 26 y 28 de septiembre respectivamente, dictadas por el Juzgado
Central de lo Contencioso-Administrativo nº 3 en los Procedimientos Abreviados
seguidos ante el mismo con los nº 60/2022 y 50/2022.
Y ninguna conclusión favorable se deriva
de este hecho, decimos,
en primer lugar porque las Sentencias a las que se ha aludido, más allá de que
las mismas vengan o no referidas a cuestión idéntica a la suscitada en el
presente proceso, no han sido dictadas por esta Sección, resultando que las
mismas, para las que expresamos nuestro mayor respeto, no nos vinculan pues,
así lo ha manifestado el Tribunal Constitucional en su Sentencia 146/1990,
exigir la vinculación de los Tribunales, no a sus propias decisiones, sino a
las de otros, atentaría al principio de independencia judicial. Recuérdese, en
cualquier caso, que incluso nuestro Tribunal Constitucional tiene declarado en
Sentencias de 10 de Diciembre de 1990 y 30 de Septiembre de 1991, que las
decisiones discrepantes entre Órganos Juzgadores sobre supuestos jurídicamente
iguales deparará una distinta aplicación de la Ley a causa de interpretaciones
también diversas, pero que no pueden calificarse de discriminatorias; ni tan
siquiera la existencia de resoluciones contradictorias dictadas por un mismo
Órgano aboca, en todo caso, a considerar que se infrinja el principio de
igualdad, pues la discriminación no se produciría cuando resulte patente que la
diferencia de trato se fundamenta en un efectivo cambio de criterio.
Por otra parte, la tesis sostenida en la
presente Sentencia es coincidente con lo resuelto por distintas Salas de lo
Contencioso-Administrativo de diferentes Tribunales Superiores de Justicia.
Es por todo ello, en definitiva, por lo
que, con desestimación de la alegación analizada y en unión a lo expuesto en
los Fundamentos precedentes, procede estimar el presente recurso
contencioso-administrativo, revocando con ello la resolución que ha sido objeto
del mismo a los concretos efectos interesados por la parte actora, al estimar
que la indicada resolución no es ajustada a derecho.
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