Estando en curso un procedimiento administrativo de reintegro de subvenciones en el que todavía no se ha cumplido el plazo de caducidad, no es posible abrir otro sobre el mismo objeto sin haber cerrado previamente el anterior mediante resolución expresa.

 

La sentencia de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Supremo, sec. 3ª, de 25 de julio de 2023, nº 1095/2023, rec. 7101/2021, reitera la jurisprudencia relativa a que estando en curso un procedimiento administrativo de reintegro de subvenciones en el que todavía no se ha cumplido el plazo de caducidad, no es posible abrir otro sobre el mismo objeto sin haber cerrado previamente el anterior mediante la resolución expresa que resulte procedente, pues no cabe la existencia de dos procedimientos simultáneos sobre el mismo objeto, ya que ello atenta contra muchos de los principios que deben presidir la actuación administrativa y, además, la apertura de un segundo expediente sin que haya transcurrido el plazo de caducidad puede servir para evadir la regulación sobre plazos administrativos, muy particularmente la referida al plazo de caducidad.

Habiendo transcurrido el plazo de caducidad de un procedimiento de reintegro, la omisión de la declaración de archivo de las actuaciones no invalida -por esa sola circunstancia y a reserva de la especificidad del caso concreto- la incoación de otro procedimiento con el mismo objeto, siempre que no haya transcurrido el plazo de prescripción del derecho de la Administración al reintegro.

Todo ello sin perjuicio de la obligación legal que recae sobre la Administración de resolver de forma expresa los procedimientos, lo que en materia de reintegro de subvenciones exige de la Administración antes de iniciar un nuevo expediente el dictado de una resolución que ordene el archivo de las actuaciones de cualquier otro procedimiento anterior.

A) Objeto y planteamiento del recurso.

La sociedad mercantil Feijóo, Rego y Asociados, S.L. impugna en el presente recurso de casación la sentencia de 24 de junio de 2021 dictada por la Sala de lo Contencioso-Administrativo (Sección Octava) de la Audiencia Nacional. La sentencia impugnada desestimó el previo recurso contencioso administrativo ordinario entablado por la citada empresa en materia reintegro de subvenciones.

El recurso fue admitido por auto de esta Sala de 18 de mayo de 2022, que declaró de interés casacional reafirmar, matizar, precisar o, incluso, corregir la jurisprudencia de esta Sala sobre si la Administración está obligada a dictar una resolución expresa que declare la terminación de un procedimiento administrativo de reintegro de subvenciones -sea cual sea la causa- como condición de validez de la eventual incoación de un nuevo procedimiento de reintegro o si, por el contrario, tal omisión debe ser considerada una irregularidad no invalidante.

La mercantil actora entiende que la resolución de reintegro es contraria a derecho al adoptarse en un procedimiento de reintegro incoado cuando todavía estaba en curso otro anterior. El Abogado del Estado entiende, por el contrario, que nada impide a la Administración abrir un segundo procedimiento siempre que no haya prescrito el plazo legal para incoarlo. Ambas partes invocan la previa jurisprudencia de esta Sala, con sentencias en sentido contradictorio.

B) La previa jurisprudencia del Tribunal Supremo.

Efectivamente y tal como indican las partes y se manifiesta en el propio auto de admisión, esta Sala ha dictado varias sentencias sobre la cuestión controvertida, que no se refiere al fondo de los procedimientos (en éste y en alguno de los restantes precedentes, una resolución de reintegro de subvenciones), sino a si es posible incoar un nuevo procedimiento estando abierto otro con el mismo objeto sin declarar éste previamente concluso.

Se da la circunstancia, sin embargo, que tanto la admisión del presente recurso (junio de 2022) como los escritos de las partes (julio y octubre de 2022) son anteriores a la sentencia del TS dictada el 23 de enero de 2023 y en la que se aclara la posición de esta Sala sobre las soluciones adoptadas hasta entonces, posición que ahora tenemos ocasión de ratificar.

- Así, en la citada sentencia del TS de 23 de enero de 2023 (procedimiento RCA 4104/2021), recapitulábamos la jurisprudencia anterior en los siguientes términos:

"SEGUNDO.- Sobre los precedentes en la materia.

Tal como señalan las partes, esta Sala ha dictado varias sentencias que constituyen precedentes de los que debemos partir a la hora de resolver la presente controversia.

a. Por un lado esta Sala y Sección dictó las sentencias del TS de 22 de octubre de 2020 (recurso 4279/2019) y 19 de noviembre de 2020 (recurso 5529/2019), en materia de reintegro de subvenciones. En ellas sentamos el criterio de que, transcurrido el plazo legal de caducidad para dictar y notificar la resolución administrativa, la omisión de la declaración formal de dicha caducidad y de la orden de archivo de las actuaciones no invalidaba la apertura de un segundo procedimiento con el mismo objeto, siempre, claro es, que no hubiera transcurrido el plazo de prescripción para la reclamación del reintegro por parte de la Administración. Así se deduce, entendimos, de lo dispuesto en el artículo 25.1.b) de la Ley reguladora del Procedimiento Administrativo Común (Ley 39/2015) y, en la materia subvencional sobre la que versaba el asunto, el artículo 42.4 de la Ley General de Subvenciones (Ley 38/2003, de 17 de noviembre).

En ambos casos la apertura del segundo expediente se había producido habiendo transcurrido el plazo de caducidad establecido para el procedimiento de reintegro. Por lo demás, se afirmaba expresamente que lo anterior no excluía la obligación que en todo caso pesaba sobre la Administración de declarar la caducidad del primer procedimiento y ordenar el archivo de las actuaciones. La consecuencia de tal interpretación fue en estos casos la desestimación de los recursos de casación.

b. Esta Sala (Sección Quinta) dictó la sentencia del TS de 3 de diciembre de 2020 (recurso 8332/2019) en materia sancionadora, en la que se entendió que no era posible abrir un segundo procedimiento sin una previa declaración formal de caducidad del primero que pusiese fin al procedimiento anterior. Al margen de otras consideraciones, en lo que aquí importa hay que señalar que también en este caso había transcurrido el plazo de caducidad del primer procedimiento, si bien, al igual que en los anteriores supuestos, no se había declarado formalmente la caducidad y el archivo de las actuaciones del mismo. La sentencia dio lugar a la casación y estimó el recurso de instancia contra la resolución sancionadora dictada en el segundo procedimiento.

c. Esta Sección Tercera dictó la sentencia del TS de 19 de febrero de 2021 (recurso 3929/2020), también en materia de reintegro de subvenciones. En ella, pese a no haber transcurrido el plazo de caducidad del primer procedimiento de reintegro, se avaló la apertura de un segundo procedimiento por entender que la infracción en la que se incurría con dicha apertura no tenía carácter invalidante. Así, se advertía que los elementos diferenciales del supuesto con las sentencias del TS antes reseñadas dictadas en 2020 por esta Sección (la no caducidad por tiempo del primer procedimiento y la afectación a nuevos hechos en el segundo expediente) no alteraban los razonamientos de dichas sentencias. En consecuencia, el recurso de casación fue igualmente desestimado. Debe mencionarse que la sentencia contó con un voto particular firmado por dos magistrados de la Sala en el que se sostenía que la apertura de un segundo procedimiento estando todavía vivo uno anterior con el mismo objeto resultaba contrario al principio de seguridad jurídica y a los que deben presidir la actuación administrativa (eficacia, simplicidad, transparencia, economía y eficiencia), que se vulneraban los preceptos que regulan los distintos modos de terminación del procedimiento administrativo y que la aparición de nuevos hechos debía haberse resuelto mediante la ampliación del objeto del procedimiento.

d. Por último la Sala 3ª del TS, en su Sección Quinta, dictó dos sentencias más sobre la materia en 2022, de 12 de enero (RC 5040/2020) y de 6 de octubre (RCA 294/2021). En la primera de ellas se justifica el casuismo que impera en cuanto a las consecuencias que se derivan de la iniciación de un segundo procedimiento sin haber declarado expresamente la caducidad del primero derivada del transcurso del plazo legal para dictar y notificar la resolución correspondiente (fundamento de derecho octavo), argumentación que se reproduce mas adelante. En la sentencia de 6 de octubre, recaída en materia sancionadora, se recuerda, en lo que aquí importa, que "de la propia naturaleza de la caducidad, se produce por el mero transcurso del plazo establecido legalmente sin que la Administración haya concluido el procedimiento dictando la resolución expresa que impone el mencionado precepto [art. 25.1º de la Ley 39/2015]"."

- Tras esta recapitulación, en la sentencia del TS de 23 de enero de 2023 rectificábamos el criterio seguido en la sentencia del TS de 19 de febrero de 2021 (precedente c) y ratificábamos el sentado en las dos sentencias iniciales (precedente a), razonando lo siguiente:

"TERCERO.- Aplicación de la doctrina precedente al presente litigio.

Pues bien, teniendo en cuenta todo lo anterior, en materia de reintegro de subvenciones esta Sala asume y reitera la doctrina sentada en las Sentencias de 22 de octubre y 19 de noviembre de 2020.

Ahora bien, tal como señala la parte recurrente, nuestra sentencia de 16 [sic] de febrero de 2021 fue más allá, admitiendo la validez de la apertura de un nuevo procedimiento con el mismo objeto -si bien concurrían hechos nuevos- aun sin haber transcurrido el plazo de caducidad del primer procedimiento. Esta situación es semejante a la que se da en el asunto que ahora examinamos. Pues bien, reconsiderando la interpretación efectuada en dicha sentencia, la Sala entiende que, no habiéndose producido la caducidad del primer procedimiento, la apertura de otro con el mismo objeto no resulta conforme a derecho. Exponemos a continuación las razones que llevan a la Sala a efectuar este cambio de criterio con ocasión del presente litigio.

En primer lugar, entendemos que no cabe la existencia de dos procedimientos simultáneos sobre el mismo objeto. Ello atenta, en efecto, contra muchos de los principios que deben presidir la actuación administrativa y que la Ley de Régimen Jurídico de la Administración Pública (Ley 40/2015, de 1 de octubre) enuncia en su artículo 3.1, en particular los de eficacia, simplicidad, transparencia, economía de medios y eficiencia en la asignación de recursos públicos. No es preciso argumentar demasiado para afirmar que tener dos procedimientos simultáneos supone una actuación ineficaz, con duplicidad de medios y recursos y que se presta a la reiteración de actuaciones concretas y a resultados posiblemente contradictorios, todo ello sin perjuicio de que en ningún caso podría haber dos resoluciones sobre el mismo supuesto. Igualmente, evidente es que una tal actuación atentaría al principio de seguridad jurídica, causando al administrado una falta de certeza sobre la situación jurídica de la materia objeto de actuaciones administrativas simultáneas y sobre los objetivos de la actuación de la Administración. Todo ello no resulta paliado por el hecho de que en los supuestos en los que se abre indebidamente un segundo procedimiento sobre el mismo objeto, suele deberse a la paralización o abandono del primero de ellos, pero podría no ser así y, en cualquier caso, tal duplicidad de procedimiento puede no ser conocida por los interesados con la consiguiente indefensión.

En segundo lugar y tal como denuncia la parte recurrente, la apertura de un segundo expediente sin que haya transcurrido el plazo de caducidad puede servir para evadir la regulación sobre plazos administrativos, muy particularmente la referida al plazo de caducidad. La regulación del procedimiento administrativo ya ha previsto la posibilidad de que el plazo resulte demasiado corto para la terminación del procedimiento o de que aparezcan nuevos hechos y ha contemplado la posibilidad de suspender o ampliar el plazo máximo para resolver (arts. 22 y 23 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre), pero tales supuestos están acompañados de estrictos límites para evitar la prolongación indebida del procedimiento o la indefensión de los interesados. Por el contrario, iniciar un nuevo procedimiento estando próximo el fin del plazo de caducidad puede servir para evitar que la caducidad se produzca agotado ya el plazo de prescripción y sin posibilidad, por tanto, de iniciar un nuevo procedimiento. La iniciación de un segundo procedimiento supone en definitiva esquivar la previsión legal para el supuesto de que la Administración no pueda completar toda la actuación necesaria para concluir el procedimiento, que sería ampliar el plazo para resolver el primer procedimiento, pero en los estrictos términos que prevé la Ley de Procedimiento Administrativo.

Por último, también se produce una infracción o, en su caso, una desviada aplicación, de los preceptos que regulan los modos de terminación de los procedimientos. En efecto, si el primer procedimiento queda indefinidamente abierto se infringe la obligación de finalizarlo mediante la correspondiente resolución de fondo, de caducidad y archivo o de simple archivo de las actuaciones. Si, como sucede en el presente caso, se cierra en la propia resolución con la que se concluye el segundo procedimiento, aunque formalmente se dicta un acuerdo de archivo, no deja de ser una actuación anómala al hacerlo en el seno de otro procedimiento que se solapaba con el primero.

Estas consideraciones conducen a la estimación del recurso de casación y la nulidad de la sentencia recurrida y por las mismas razones a la estimación del recurso contencioso administrativo a quo. En este caso, la resolución de reintegro del Secretario de Estado para la Sociedad de la Información y la Agenda Digital de 13 de febrero de 2018 queda invalidada al haber sido dictada en un procedimiento incoado de forma contraria a derecho por las razones ya expuestas."

C) Aplicación de la doctrina del Tribunal Supremo al supuesto presente.

En el supuesto del presente procedimiento la situación es análoga a la de la sentencia del TS de enero de 2023 cuyos fundamentos henos reproducido. Se trata de un procedimiento de reintegro abierto estado incoado y vivo otro con el mismo objeto, del que no había transcurrido el plazo de caducidad. El primer procedimiento se archiva ya con la resolución que pone fin al segundo procedimiento, lo quiere decir que estuvieron abiertos dos procedimientos con el mismo objeto de manera simultánea desde la apertura del segundo de ellos, y los dos concluyen con la misma resolución que archiva el primer y pone fin al segundo con una resolución de fondo, acordando el reintegro de la subvención.

Las fechas, de conformidad con la propia resolución de 13 de febrero de 2018 impugnada en el recurso ordinario de instancia -y que reproducimos en sus términos, como hace la sentencia de instancia, pese a que incurren en alguna contradicción sin relevancia para el caso- son las siguientes:

- Como resultado de las actuaciones de comprobación de la ayuda concedida a la empresa recurrente el 17 de noviembre de 2011 por importe de 151.440 euros, el 1 de julio de 2016 se notifica a la mercantil recurrente la apertura de un procedimiento de reintegro total de la subvención otorgada.

- Con fecha 6 de marzo de 2017, "como resultado del análisis de las alegaciones presentadas y de la revisión de las comprobaciones realizadas" se notifica el inicio de un segundo expediente de reintegro, "con nuevas constataciones que se consolidan con las comunicadas en el expediente de reintegro total notificado el 8 de julio de 2016".

- El 13 de febrero de 2018 se dicta la resolución que pone fin al expediente de reintegro notificado el 6 de marzo de 2017 con la exigencia del reintegro total de la subvención (resuelve primero). En el resuelve segundo se archiva "el expediente de reintegro iniciado el 1 de julio de 2016 como consecuencia del inicio del nuevo expediente de reintegro notificado el día 7 de marzo de 2017".

Conviene aclarar en primer lugar que se equivoca la Sala de instancia cuando afirma que este Tribunal ha validado una actuación semejante en la sentencia del TS de 19 de noviembre de 2020 (asunto 5529/2019, segundo caso de los precedentes del apartado a). Lo que afirmamos en dicha sentencia ratificada luego en la de 23 de enero de 2023 y que ahora volvemos a confirmar, es que una vez transcurrido el plazo de caducidad de un procedimiento -lo que no ha sucedido en el supuesto de los presentes autos-, la falta de declaración formal de dicha caducidad no invalida la apertura de un nuevo procedimiento, siempre que no haya transcurrido el plazo de prescripción y sin perjuicio de que en todo caso subsiste la obligación legal de declarar expresamente dicha caducidad. Esto es, la omisión de la obligación de haber declarado formalmente la caducidad de un expediente anterior -caducidad producida ex lege por transcurso del tiempo- en el momento de abrir un segundo procedimiento es una infracción formal no invalidante de la apertura del segundo procedimiento.

Así pues, de acuerdo con las consideraciones que hicimos en la sentencia del TS de 23 de enero de 2023, que ahora reiteramos, no es posible mantener abiertos dos procedimientos con idéntico objeto, lo que resulta contrario a los principios de transparencia, eficacia y seguridad jurídica como hemos razonado por extenso en la referida sentencia de 2023. Lo que significa la invalidez de la resolución de 13 de febrero de 2018 impugnada en la instancia del presente procedimiento y que debió ser declarada nula por la Sala juzgadora, cuya sentencia debemos casar.

Dado que la resolución administrativa que puso fin a ambos procedimientos de reintegro (archivando el primero y resolviendo el segundo con la exigencia de reintegro total de la subvención) resalta que la empresa subvencionada ha podido alegar en todo momento (en ambos procedimientos) conviene poner de relieve que la infracción procedimental que acarrea la nulidad de la resolución impugnada en la instancia no es que la empresa recurrente haya podido sufrir indefensión, sino la absoluta irregularidad consistente en tener abiertos dos procedimientos, en contra de los principios que pusimos de relieve en la sentencia de enero de 2023 y que de admitirse llevarían al completo desconocimiento de la regulación de los procedimientos administrativos, de su duración y del instituto de la caducidad.

Reiteramos por tanto la doctrina de interés casacional declarada en aquella ocasión en el sentido de que "estando en curso un procedimiento administrativo de reintegro de subvenciones en el que todavía no se ha cumplido el plazo de caducidad, no es posible abrir otro sobre el mismo objeto sin haber cerrado previamente el anterior mediante la resolución expresa que resulte procedente.

Por otra parte y de conformidad con lo declarado en las sentencias del TS de 22 de octubre y 19 de noviembre de 2020, habiendo transcurrido el plazo de caducidad de un procedimiento de reintegro, la omisión de la declaración de archivo de las actuaciones no invalida -por esa sola circunstancia y a reserva de la especificidad del caso concreto- la incoación de otro procedimiento con el mismo objeto, siempre que no haya transcurrido el plazo de prescripción del derecho de la Administración al reintegro.

Todo ello sin perjuicio de la obligación legal que recae sobre la Administración de resolver de forma expresa los procedimientos, lo que en materia de reintegro de subvenciones exige de la Administración antes de iniciar un nuevo expediente el dictado de una resolución que ordene el archivo de las actuaciones de cualquier otro procedimiento anterior".

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