La sentencia de la Sala de lo
Contencioso Administrativo de la Audiencia Nacional, sec. 4ª, de 18 de mayo de 2026,
nº 217/2026, rec. 1/2025, declara
que cuando la Administración acuerda la suspensión temporal total de un
contrato de obra por causa no imputable al contratista, este tiene derecho a
indemnización por los daños y perjuicios efectivamente sufridos, que incluyen
gastos salariales del personal que necesariamente debe quedar adscrito al
contrato durante la suspensión y costos de mantenimiento de maquinaria que no
puedan ser usados para otros fines.
La Audiencia Nacional da la razón a la
empresa contratista en cuanto a que tiene derecho a indemnización por la
suspensión temporal de las obras durante el período de seis meses, coincidente
con la suspensión simultánea de obras igualmente adjudicadas a la misma
mercantil.
Se reconoce específicamente la
procedencia del abono de los gastos salariales del jefe de obra y de los
alquileres de maquinaria, pues se ha acreditado la necesidad de mantener dichos
recursos y la imposibilidad de destinarlos a otros fines durante la suspensión.
La apelación interpuesta por la
Administración fue desestimada por no aportar evidencia para desvirtuar la
necesidad del mantenimiento de personal ni el destino exclusivo de la
maquinaria.
La sentencia esclarece la interpretación
restrictiva pero flexible del concepto 'personal necesariamente adscrito al
contrato durante la suspensión', validando la indemnización de gastos
salariales incluso en suspensión total, siempre que se acredite la necesidad
real y justificada del mantenimiento de dicho personal y de los recursos
afectados, adaptando la regulación a supuestos de paralización temporal
vinculada a causas externas al contratista.
A) Introducción.
1º) La empresa contratista obtuvo un contrato para la
rehabilitación integral de la cubierta de un edificio de la Seguridad Social,
con una ampliación del plazo de ejecución. Debido al concurso de acreedores de
la empresa encargada de la Dirección Facultativa y Coordinación de Seguridad y
Salud, se acordó la suspensión temporal total del contrato desde el 1 de
diciembre de 2020 hasta el 28 de septiembre de 2021, afectando también a otras
obras simultáneas adjudicadas a la misma empresa. La empresa reclamó indemnización
por daños y perjuicios, incluyendo salarios del jefe de obra, gastos de
alojamiento, dietas, teléfono, desplazamientos y alquileres de maquinaria
durante el período de suspensión.
La mercantil ZIMA DESARROLLOS INTEGRALES
S.L. solicitó una indemnización por daños y perjuicios derivados de la
suspensión temporal total de las obras de rehabilitación integral de un
edificio de la Dirección Provincial del Instituto Nacional de la Seguridad
Social en Barcelona, tras el cese de actividad como consecuencia de un concurso
de acreedores de la empresa encargada de la Dirección Facultativa.
¿Corresponde indemnización a la
mercantil por los gastos derivados de la suspensión temporal total del
contrato, incluyendo el mantenimiento del jefe de obra y alquiler de
maquinaria, conforme al artículo 208 de la Ley 9/2017 de Contratos del Sector
Público?.
Se confirma que la mercantil tiene
derecho a indemnización por gastos salariales del jefe de obra y alquiler de
maquinaria durante el periodo de suspensión reconocido de seis meses; no se
consideran indemnizables otros gastos derivados de la presencia del jefe de
obra más allá de lo acreditado como necesario.
La Administración denegó la
indemnización y el juzgado de instancia reconoció una indemnización parcial por
salarios y maquinaria, limitando el plazo a seis meses coincidentes con la
suspensión de más obras.
La aplicación del artículo 208 de la Ley
9/2017 establece que la Administración debe abonar al contratista los daños y
perjuicios efectivamente sufridos durante la suspensión, tales como los gastos
salariales del personal adscrito necesariamente al contrato y costes de
mantenimiento de maquinaria que no pueda ser destinada a otros fines,
habiéndose acreditado la necesidad y realidad de dichos gastos en el caso
concreto.
2º) El artículo 2078 de la Ley 9/2017,
de 8 de noviembre, de Contratos del Sector Público, por la que se transponen al
ordenamiento jurídico español las Directivas del Parlamento Europeo y del
Consejo 2014/23/UE y 2014/24/UE, de 26 de febrero de 2014, establece:
“Artículo 208. Suspensión de los contratos.
1. Si la Administración acordase la suspensión del contrato o aquella tuviere lugar por la aplicación de lo dispuesto en el artículo 198.5, se extenderá un acta, de oficio o a solicitud del contratista, en la que se consignarán las circunstancias que la han motivado y la situación de hecho en la ejecución de aquel.
2. Acordada la suspensión, la Administración abonará al contratista los daños y perjuicios efectivamente sufridos por este con sujeción a las siguientes reglas:
a) Salvo que el pliego que rija el contrato establezca otra cosa, dicho abono solo comprenderá, siempre que en los puntos 1.º a 4.º se acredite fehacientemente su realidad, efectividad e importe, los siguientes conceptos:
1.º Gastos por mantenimiento de la garantía definitiva.
2.º Indemnizaciones por extinción o suspensión de los contratos de trabajo que el contratista tuviera concertados para la ejecución del contrato al tiempo de iniciarse la suspensión.
3.º Gastos salariales del personal que necesariamente deba quedar adscrito al contrato durante el período de suspensión.
4.º Alquileres o costes de mantenimiento de maquinaria, instalaciones y equipos siempre que el contratista acredite que estos medios no pudieron ser empleados para otros fines distintos de la ejecución del contrato suspendido.
5.º Suprimido.
6.º Los gastos correspondientes a las pólizas de seguro suscritas por el contratista previstos en el pliego de cláusulas administrativas vinculados al objeto del contrato.
b) Solo se indemnizarán los períodos de suspensión que estuvieran documentados en la correspondiente acta. El contratista podrá pedir que se extienda dicha acta. Si la Administración no responde a esta solicitud se entenderá, salvo prueba en contrario, que se ha iniciado la suspensión en la fecha señalada por el contratista en su solicitud.
c) El derecho a reclamar prescribe en un año contado desde que el contratista reciba la orden de reanudar la ejecución del contrato”.
3º) El régimen de indemnizaciones por
suspensión de contratos de obras está regulado en el artículo 208 de la Ley
9/2017 (LCSP). La Sala realiza una interpretación de los conceptos
indemnizables bajo las siguientes premisas:
- Principio de Acreditación Fehaciente: El contratista debe probar la realidad, efectividad e importe de los daños y perjuicios sufridos.
- Gastos Salariales (Art. 208.2.a.3º): Se valida el abono de los gastos salariales del jefe de obra. La sentencia aclara de forma flexible y adaptada a la paralización por causas externas que, incluso en supuestos de suspensión total, estos gastos son indemnizables siempre que se demuestre la necesidad real y justificada de mantener al personal adscrito. No obstante, se excluyen de la indemnización los conceptos que excedan lo estrictamente necesario (tales como complementos, dietas o desplazamientos no justificados).
- Costes de Maquinaria (Art. 208.2.a.4º): Se reconoce el derecho al cobro de los alquileres de maquinaria, al haber acreditado la mercantil la imposibilidad de destinar dichos equipos a otros fines productivos o a otras obras durante el periodo de paralización.
- Límites Temporales: El derecho al cobro se limita a un periodo de seis meses, coincidiendo con el tiempo de suspensión simultánea de otras obras de la misma mercantil, por ser el plazo en el que se demostró la obligada inmovilización de los recursos.
La Audiencia Nacional desestima la
apelación de la Administración debido a que esta no aportó pruebas que
desvirtuaran la necesidad del mantenimiento del personal ni el destino
exclusivo de la maquinaria aportado por la empresa contratista.
B) Valoración Jurídica.
1º) Es objeto de impugnación en la
presente Apelación, la Sentencia de 25 de octubre de 2024, dictada por el
Juzgado Central de lo Contencioso Administrativo nº 5 en el PO 61/2023,
relativa a indemnización por los perjuicios causados por la suspensión temporal
de obras.
2º) La sentencia impugnada describe los
antecedentes del siguiente modo:
1.- La S.L. ZIMA DESARROLLOS INTEGRALES,
interpuso recurso contencioso administrativo frente a la resolución de
28-07-2023 de la Directora General del Instituto Nacional de la Seguridad
Social, y en su delegación, el Director Provincial de Barcelona, por la que se
desestima la solicitud de indemnización en concepto de daños y perjuicios
ocasionados como consecuencia de la suspensión total del contrato
correspondiente a las obras de rehabilitación integral de la cubierta de la
planta baja del edificio sede de la Dirección Provincial del INS de Barcelona.
Expediente 666.
2 .- Alega la recurrente en la instancia
que, resultó adjudicataria en el procedimiento de contratación rehabilitación
integral de la cubierta de la planta baja del edificio sede de la Dirección
Provincial del INSS de Barcelona (sito en c/ Sant Antoni Maria Claret, 5-11 de
Barcelona, expediente de contratación nº NUM000, formalizando posteriormente
contrato administrativo con el Instituto Nacional de la Seguridad Social,
Dirección Provincial de Barcelona, el 25 de junio de 2020.
3.- Que el órgano de contratación acordó
una ampliación en el plazo de ejecución de dos meses, fijando la fecha de
finalización el 25 de enero de 2021.
Que con fecha 26 de noviembre de 2020,
la mercantil Estudios de Ingeniería Enclima S.L., adjudicataria del contrato de
Dirección Facultativa y Coordinación de Seguridad y Salud de las obras,
presentó escrito comunicando que el 30 de noviembre de 2020 cesaría en su
actividad como consecuencia de un concurso de acreedores, comunicando esta
situación a la actora en fecha de 1 de diciembre de 2020.
4.- Que el 04-12-2020, la mercantil
Estudios de Ingeniería Enclima S.L. remite un escrito donde recalca su
situación de insolvencia y la presentación inminente del concurso de acreedores
y señala: "Con la finalidad de llegar a una solución proponemos que sea la
referida Dirección (en relación al Director de Ejecución D. Rodolfo) que se
ocupe de la continuación de los trabajos, instrumentándolo a través de la
cesión de contrato prevista en el artículo 214 de la Ley 9/2017".
5.- Que el 14-12-2020 se inicia el
expediente de suspensión de las obras, presentando alegaciones en fecha 31 de
diciembre de 2020.
No obstante, en la Resolución de la
Dirección Provincial del INSS por la que se aprueba la suspensión temporal de
las obras, se dice expresamente en relación al trámite de audiencia: "En
dicho plazo no se han recibido alegaciones para este expediente concreto de
suspensión temporal total de las obras de rehabilitación integral de la
cubierta".
6.- Que el 28 de enero de 2021 se dicta
la resolución acordando la suspensión temporal total del contrato de firmándose
acta el 29 de enero de 2021, indicándose en la misma que la suspensión de la
ejecución del contrato es desde el día 1 de diciembre de 2020 hasta que pueda
reanudarse de forma efectiva, al haber cesado las circunstancias o medidas que
la vinieran impidiendo, y como consecuencia de que la adjudicataria encargada
de la Dirección Facultativa cesó su actividad el 30 de noviembre de 2020 al tener
intención de presentar concurso de acreedores.
Que el 7 de septiembre de 2021 que se
aprueba definitivamente por la Dirección Provincial el proyecto básico y de
ejecución modificado y la correspondiente acta de replanteo del proyecto.
Que la orden de inicio del expediente de
modificación del contrato de obras no tendrá lugar hasta el 10 de septiembre de
2021 y no será aprobado hasta el 17 de septiembre de 2021, y remitido a esta
contratista para su firma hasta el 21 de septiembre de 2021. Finalmente, se les
emplazará para la firma del acta de comprobación y replanteo de las obras del
proyecto modificado en fecha de 28 de septiembre de 2021.
7.- Que la resolución y el acta de
levantamiento de la suspensión temporal total de las obras tienen fecha de 28
de septiembre de 2021.
Que el 12-07-2022 la apelada presenta un
informe relativo a los gastos de paralización como solicitud de indemnización
por los daños y perjuicios sufridos , no siendo hasta el 24-03-2023 que se
emite la Orden de inicio del expediente para el reconocimiento de la
indemnización por la suspensión temporal total de las obras, la cual, en base a
informe jurídico de 10 de febrero de 2023, deniega todas las cantidades
reclamadas por la actora.
Como fundamentos de carácter jurídico
material expone que, se produjo una paralización total de los trabajos por un
intervalo de casi 10 meses, desde el 1 de diciembre de 2020 hasta el 28 de
septiembre de 2021, del cual se derivó la imposibilidad de realizar ningún tipo
de trabajo de ejecución material de obra , pero sí de las tareas propias del
jefe de obra y las tareas de mantenimiento y conservación de las obras durante
el citado periodo de tiempo, por lo entiende esta parte que se han generado
unos gastos por la suspensión y paralización total los trabajos acometidos.
La sentencia apelada, que desestima el
recurso, razona su decisión del siguiente modo:
"El art . 208 de la Ley 9/2017 de 8 de noviembre, de Contratos del Sector Público, sobre suspensión de los contratos establece:
"1. Si la Administración acordase la suspensión del contrato o aquella tuviere lugar por la aplicación de lo dispuesto en el artículo 198.5 , se extenderá un acta , de oficio o a solicitud del contratista , en la que se consignarán las circunstancias que la han motivado y la situación de hecho en la ejecución de aquel.
2 . Acordada la suspensión , la Administración abonará al contratista los daños y perjuicios efectivamente sufridos por este con sujeción a las siguientes reglas:
a) Salvo que el pliego que rija el contrato establezca otra cosa , dicho abono solo comprenderá, siempre que en los puntos 1.º a 4.º se acredite fehacientemente su realidad, efectividad e importe, los siguientes conceptos:
1.º Gastos por mantenimiento de la garantía definitiva.
2.º Indemnizaciones por extinción o suspensión de los contratos de trabajo que el contratista tuviera concertados para la ejecución del contrato al tiempo de iniciarse la suspensión .
3.º Gastos salariales del personal que necesariamente deba quedar adscrito al contrato durante el período de suspensión .
4.º Alquileres o costes de mantenimiento de maquinaria, instalaciones y equipos siempre que el contratista acredite que estos medios no pudieron ser empleados para otros fines distintos de la ejecución del contrato suspendido .......".
Así, y a tenor de la literalidad del
trascrito precepto, resultan indemnizables los daños y perjuicios efectivamente
sufridos; es decir, los reales, los desembolsos efectuados que sean
consecuencia de tal suspensión.
Como afirma la STS de 18-06-2012 (rec.
3614/2009), "el legislador ha querido establecer el derecho del
contratista al abono por parte de la Administración de los daños y perjuicios
sufridos por aquél, cuando la Administración acuerde la suspensión del
contrato, por causa no imputable al contratista".
Se reclama por los gastos del Jefe de
Obra, la suma de 35.106 € por el periodo de 6 meses, incluidos los gastos de
alojamiento, dietas, telefonía y desplazamientos.
Se aporta, a fin de acreditar tal
importe, recibos individuales justificativos del pago de salarios de D. Ismael
correspondientes a los meses de abril a septiembre de 2021.
También facturas de alquiler de
maquinaria, emitida por Mateco correspondientes a los meses de abril, junio,
julio, agosto y septiembre por importe de 6.198,01 €. (...)
El trascrito art . 208 de la LCSP habla
de alquileres o costes de mantenimiento de maquinaria cuando no pudiera ser
empleada para otros fines distintos de la ejecución del contrato suspendido ;
lo que ha sucedido en el caso analizado, toda vez que a la hora de fijar el
plazo de suspensión se ha tenido en cuenta el periodo coincidente con la
suspensión de la obra relativa a los aparcamientos.
Y en cuanto a las sumas reclamadas en
concepto de residencia, transporte, telefonía o dietas del Jefe de Obra, decir
que, si bien se ha acreditado el abono de salarios en la cuantía determinada, y
probado que se trata de personal adscrito a la obra, tal y como así indicó el
testigo, Sr. Rodolfo al afirmar haber visto en la obra al Jefe de Obra, no así,
la necesidad de su presencia total que conllevara los gastos reclamados por los
mencionados conceptos.
De lo expuesto se concluye que la actora
tiene derecho a la indemnización por suspensión de la obra durante seis meses
por importe total de 18.421,98 euros, junto a los intereses legales desde la
reclamación administrativa previa.
La sentencia que se recurre se estima
parcialmente la demanda para reconocer como indemnizable el período de seis
meses coincidente con la suspensión tanto de la obra de rehabilitación de la
cubierta como de las obras de rehabilitación de las plantas de aparcamiento.
Obras que estaban adjudicadas a la misma mercantil y que se estaban realizando
de forma simultánea.
Y dentro de ese período de seis meses se
reconoce en la sentencia el derecho a ser indemnizada la recurrente por los
gastos salariales de un Jefe de obra, en un importe total que asciende a
12.223,97 € y por los gastos de alquiler de la carretilla, que ascienden a
6.198,01 euros.
Considera la apelante que no procede el
abono a la empresa de estas cantidades en concepto de salario puesto que el
número 3º del artículo 208.2 letra a) de la LCSP solo contempla el abono al
contratista de los gastos salariales del personal "cuando necesariamente
deba quedar adscrito al contrato durante el periodo de suspensión ". Al
haberse acordado la suspensión temporal total de la ejecución de la obra no se
comprende la necesidad de mantener contratado a ningún trabajador durante el
citado periodo y menos aún a un jefe de obra, teniendo en cuenta, además, que
el lugar donde se desarrolla la obra se encuentra en un patio cerrado al que
sólo se accede desde el interior de los edificios sede de la dirección
provincial del INSS de Barcelona y el control de accesos se realiza por el
servicio de seguridad y vigilancia del órgano de contratación.
Pero en la instancia se acredita la
necesidad de mantener al jefe de obra mediante las testificales practicadas, y
así lo apreció la juzgadora de instancia sin que la apelante haya acreditado la
innecesaridad de tal mantenimiento.
Respecto a los gastos de alquiler de una
carretilla elevadora, quedó acreditado tanto el alquiler de la misma como la
imposibilidad de afectarla a otra obra.
La sentencia apelada aplica
correctamente el artículo 24 de la Ley 47/2003, al declarar que la
indemnización reconocida comprende los intereses legales desde el 12-07-2022.
De lo expuesto resulta la desestimación
de la apelación.
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