La sentencia de la Sala de lo Contencioso
Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid, sec. 7ª, de 5 de
diciembre de 2024, nº 1716/2024, rec. 826/2022, declara que la superación del plazo de
tres años como personal interino no supone la novación de los contratos de
interinidad por vacante, ni tampoco que este tipo de contratos tenga una
duración máxima de tres años, plazo que entiende sólo viene referido a la
ejecución de la oferta de empleo público.
El abuso de la temporalidad del
funcionario interino se produciría desde el momento en el que este personal es
mantenido en la misma plaza, una vez superado el plazo de la oferta pública de
empleo en el que debió haberse incluido la vacante o en su caso en la siguiente
de no haber sido posible su inclusión en la anterior.
A) Objeto del recurso.
1º) Los recurrentes impugnan la desestimación por silencio negativo
de la reclamación administrativa previa presentada en fecha 13 de mayo de 2019,
ante Ministerio de Justicia interesando la transformación de la relación
temporal en una relación fija idéntica o equiparable a la de los funcionarios
de carrera comparables y, por tanto, sujetos a las mismas causas de cese que
estos últimos, por aplicación de la Directiva 1999/70/CE del Consejo de 28 de
Junio de 1999, relativa al Acuerdo Marco de la CES, la UNICE y el CEEP.
2º) Hemos de resolver si el nombramiento
como funcionario interino durante muchos más de diez años que tuvieron lugar
respecto de los diversos recurrentes en el presente supuesto, en una plaza
vacante se equipara a la existencia de sucesivas relaciones laborales de
duración determinada, o por el contrario se trata de un único contrato. Esta diferenciación es esencial, ya que
del tenor del Acuerdo Marco y de reiterada jurisprudencia se desprende que
dicha disposición solo se aplica en el supuesto de sucesivos contratos o
relaciones laborales de duración determinada, de modo que un contrato que es el
primer o único contrato de trabajo de duración determinada no está incluido en
su ámbito de aplicación (STJUE 11 de febrero de 2021, M. V. y otros, C 760/18,
EU:C:2021:113, apartado 38). De nuevo, es una prerrogativa que corresponde a
los Estados miembros determinar en qué condiciones los contratos o relaciones
laborales de duración determinada se consideran "sucesivos" (STJUE de
21 de noviembre de 2018, De Diego Porras, C 619/17, EU:C:2018:936, apartado 79,
y ATJUE de 12 de junio de 2019, Aragón Carrasco y otros, C 367/18, no
publicado, EU:C:2019:487, apartado 56), si bien en nuestro ordenamiento no
existe ninguna norma que permita calificar la situación que aquí se plantea.
En este sentido, es importante destacar
que el Tribunal Supremo en la Sentencia de 24 de septiembre de 2020, rec.
2302/2018, ES:TS:2020:2971 afirma que, en supuestos en los que existe un único
nombramiento "no concurre el supuesto de "sucesivos contratos o
relaciones laborales de duración determinada que permitiría la aplicación de la
cláusula 5, apartado 1, del Acuerdo Marco". Y que por ello
"...debemos seguir lo ya dicho en la reciente STS de 28 de mayo de 2020,
casación 5801/2017, por lo que no debe analizarse la aplicación al caso (1) de
la también reciente sentencia del TJUE de 19 de marzo de 2020, dictada en los
asuntos acumulados C.103/18 y C-429/18; (2) de la doctrina fijada por esta Sala
Tercera en dos sentencias el día 26 de septiembre de 2018, rec. 1305/2017 y
rec. 785/2017, a las que hace mención el auto de admisión, puesto que las tres
se refieren a supuestos de "sucesivos contratos o relaciones laborales de
duración determinada" o "nombramientos sucesivos"".
No obstante, el TJUE ha analizado
recientemente en su sentencia de 3 de junio de 2021, Instituto Madrileño de
Investigación y Desarrollo Rural, C-726/19, EU:C:2021:439, antes mencionada, un
supuesto semejante en el que un empleado laboral temporal por vacante había
sido cesado tras un proceso de consolidación, si bien se había mantenido
durante una década en el mismo puesto y con el mismo nombramiento, después de
quedar desierta su plaza en un concurso previo. De modo, que el Tribunal partía
del hecho de que el recurrente cubría una plaza vacante que fue ofertada en un
concurso previo, y al quedar desierta, se incluyó posteriormente en un proceso
de consolidación. Consideramos equivalente la figura del empleado laboral por
interinidad (contrato de interinidad por vacante) al funcionario interino en el
único sentido de que ambos han sido nombrados en esta ocasión para desempeñar
temporalmente un puesto de trabajo que permanece vacante y que debe ser
cubierto a través de los procedimientos de selección o promoción correspondientes.
Partiendo de este supuesto de hecho y de la prohibición de efectuar una
interpretación excesivamente restrictiva del concepto "sucesivas
relaciones laborales de duración determinada" no acorde con la finalidad
de la directiva, concluye que no se trata de un único contrato dado que
realmente lo que se produce es una prórroga o renovación automática del
nombramiento originario, una vez que se ha incumplido por parte de la
Administración su obligación legal de organizar en el plazo fijado de tres años
un proceso selectivo para cubrir la plaza vacante de manera definitiva.
El TJUE se pronuncia en estos términos:
39 En el caso de autos, dado que la prórroga automática del contrato de
duración determinada inicial puede asimilarse a una renovación y, por
consiguiente, a la celebración de un contrato de duración determinada distinto,
la situación controvertida en el litigio principal no se caracteriza por la
celebración de un único contrato, sino por la celebración de contratos que
efectivamente pueden calificarse de "sucesivos", en el sentido de la
cláusula 5 del Acuerdo Marco, extremo que corresponde comprobar al órgano
jurisdiccional remitente. 40 Por tanto, procede considerar que la cláusula 5
del Acuerdo Marco debe interpretarse en el sentido de que la expresión
"utilización sucesiva de contratos o relaciones laborales de duración
determinada", que figura en ella, incluye también la prórroga automática
de los contratos de trabajo de duración determinada de los trabajadores del
sector público, como el contrato de interinidad controvertido en el litigio
principal, pese a no haberse respetado la forma escrita, prevista, en
principio, para la celebración de contratos sucesivos.
Los descritos pronunciamientos son
novedosos, porque que el TJUE no llegó al mismo resultado en el asunto
Baldonedo, (STJUE de 22 de enero de 2020, Baldonero, C-177/18, EU:C:2020:26), y
ha matizado su anterior pronunciamiento y esta vez se ha explayado en
justificar que se puede comprometer la finalidad de la directiva y su efecto
útil, si se considerase que no existen sucesivas relaciones laborales por el
mero hecho de constatar la existencia de una prórroga automática en los
nombramientos para suplir vacantes que se perpetúan más allá del plazo de tres
años en el que está en vigor la oferta pública de empleo y en la que propiamente
no se ha respetado la forma escrita exigida para la celebración de contratos
sucesivos. En definitiva, se parte de un previo incumplimiento de la Administración,
cuya apreciación debe depender del Tribunal a quo.
Ante esta nueva doctrina del TJUE,
debemos considerar superado el pronunciamiento del Tribunal Supremo sobre este
particular, quien se había basado precisamente en la sentencia Baldonedo para
negar la existencia de sucesivas relaciones contractuales (erróneamente la
sentencia de STS de 28 de mayo de 2020, rec. 5801/2017, ES:TS:2020:1278 que
fija doctrina en este extremo se refiere a la sentencia del Tribunal de
Justicia de 14 de septiembre de 2016, asunto C 596/14, pero a continuación
reproduce los apartados 70, 71 y 72 de la sentencia de 22 de enero de 2020,
Baldonedo, C-177/18, EU:C:2020:26). De hecho, esta Sala (sección 1ª),
recientemente, ha venido ya sosteniendo que no obsta a apreciar el carácter
abusivo o fraudulento de la relación que vincula al funcionario interino con la
Administración el hecho de que se haya producido un único nombramiento (sentencias
de 11 de febrero de 2021, rec. 538/2020, ES: TSJM:2021:2086, y sentencia de 30
de abril de 2021, rec. 46/2021, entre otras). A la misma conclusión, ha llegado
la Sala de lo Social del Tribunal Supremo de fecha 28 de junio de 2021 pues
hace hincapié, a la luz de las exigencias de la directiva comunitaria y al
contrario de lo que pudiera a priori parecer, en que se debe "prescindir
de la idea de que estamos teóricamente ante un único contrato porque la
realidad es que el efecto útil del contrato suscrito inicialmente ha perdido
todo valor en atención al incumplimiento de las exigencias de provisión que
toda vacante conlleva y de las indeseables consecuencias inherentes a tal
situación cuales son la persistencia innecesaria en situación de
temporalidad."
Llegados a este punto, abordaremos a
continuación si la interpretación conforme de la normativa nacional a la luz
del presente supuesto en el que el recurrente permaneció como funcionario
interino superado el plazo de tres años fijado legalmente para la convocatoria
de la oferta pública puede considerarse o no abusivo. Es importante destacar que el Tribunal
de Justicia ha llegado a reconocer que una normativa nacional que permite la
renovación de contratos de duración determinada para cubrir temporalmente una
plaza en la Administración de la Comunidad Autónoma de Madrid a la espera del
resultado de los procesos de selección de un titular no es, en sí misma,
contraria al Acuerdo Marco (sentencia de 3 de junio de 2021, Instituto
Madrileño de Investigación y Desarrollo Rural, C-726/19, apartado 57).
Asimismo, ha llegado a concluir que una normativa, como es el caso del artículo
70 TREBEP, que limita los plazos exigidos en los procesos selectivos es
adecuada para evitar el mantenimiento de la precariedad, cumpliendo las
exigencias de la cláusula 5, pues así se garantiza que las plazas que se ocupan
se cubran rápidamente de manera definitiva (sentencia de 19 de marzo de 2020,
Sánchez Ruiz y otros, apartado 94 y sentencia de 3 de junio de 2021, Instituto
Madrileño de Investigación y Desarrollo Rural, C-726/19, apartado 65). Ahora
bien, el propio TJUE ha matizado en la Sentencia de 3 de junio de 2021,
Instituto Madrileño de Investigación, que la interpretación del artículo 70
TREBEP que realiza la jurisprudencia del Tribunal Supremo no garantiza la
efectividad de la organización de los procesos. Así, aunque la normativa
nacional prevé la organización de procesos selectivos, cubriendo las plazas
ocupadas provisionalmente por empleados públicos con una relación de servicio
de duración determinada, así como unos plazos concretos a tal fin, la
aplicación de este precepto que se ha efectuado a tenor de la jurisprudencia
permite que el plazo no sea fijo, de modo que en la realidad no es finalmente
respetado (apartado 66). De hecho, el TJUE declara expresamente que la
normativa nacional, tal como ha sido interpretada por la jurisprudencia del
Tribunal Supremo, es contraria al sentido de la cláusula 5, apartado 1, del
Acuerdo Marco. No obstante, no se mencionan ni se enuncian en ningún momento
los pronunciamientos judiciales de la jurisprudencia nacional, remitiéndose la
sentencia del TJUE a lo expuesto y explicado al respecto por el órgano nacional
del orden social en el planteamiento de la cuestión. Así las cosas, es
importante exponer que la conclusión del TJUE considera la jurisprudencia de la
Sala Cuarta de lo Social del Tribunal Supremo, en cuanto ha venido manteniendo
que el art. 70 TREBEP impone obligaciones a las administraciones públicas, pero
no establece que la superación del plazo de tres años suponga la novación de
los contratos de interinidad por vacante, ni tampoco que este tipo de contratos
tenga una duración máxima de tres años, plazo que entiende sólo viene referido
a la ejecución de la oferta de empleo público (Sentencia del Tribunal
Supremo, Sala Cuarta, de fecha 24 de abril de 2019, rec. 1001/2017).
No obstante, la Sala de lo Social del
Tribunal Supremo en su sentencia de 28 de junio de 2021 ha aclarado que no
reconoce en la sentencia del TJUE de fecha 3 de junio de 2021 su propia
doctrina y explica que
dicha Sala ha venido fijando una sólida jurisprudencia por la que, entre otras
cuestiones, aquellos supuestos en los que la Administración estuvo muchos años
sin convocar plaza sin motivo ni justificación constituye un abuso de derecho,
o que el plazo de tres años no constituye una garantía inamovible pues la
conducta de la entidad pública puede abocar a un abuso aun cuando no se hubiera
cumplido el plazo de tres años, y en sentido inverso el plazo de tres años no
puede operar de modo automático. La Sala Tercera de lo
Contencioso-administrativo del Tribunal Supremo ha venido manteniendo desde la
sentencia 747/2018 de 10 de diciembre de 2018, Rec. 129/2016, el carácter
esencial del plazo de tres años para ejecutar las ofertas de empleo público
establecido por el artículo 70.1 TREBEP, reiterado entre otras en sentencia
Tribunal Supremo, Sala Tercera, de lo Contencioso-administrativo, Sección 4ª,
Sentencia 660/2019 de 21 mayo de 2019, Rec. 209/2016. Si bien, esta Sala no
se ha pronunciado sobre la supuesta novación de los contratos, ni tampoco sobre
su duración máxima de tres años, en cuanto ha venido sosteniendo que en los
supuestos de un único nombramiento no existe sucesión de contratos y por tanto
el Acuerdo Marco no resultaría aplicable.
B) El abuso de la temporalidad del
funcionario interino se produciría desde el momento en el que este personal es
mantenido en la misma plaza, una vez superado el plazo de la oferta pública de
empleo en el que debió haberse incluido la vacante o en su caso en la siguiente
de no haber sido posible su inclusión en la anterior.
En el supuesto que enjuiciamos, y en
consonancia con la jurisprudencia europea, expuesta en la STJUE de 3 de junio
de 2021, en principio, el abuso de la temporalidad del funcionario interino se
produciría desde el momento en el que este personal es mantenido en la misma
plaza, una vez superado el plazo de la oferta pública de empleo en el que debió
haberse incluido la vacante o en su caso en la siguiente de no haber sido
posible su inclusión en la anterior. No obstante, debe considerarse que, dentro
de las facultades de organización de la Administración, se encuentra aquella
relativa a determinar las plazas vacantes que han de cubrirse con prioridad,
cuando no sea posible que se provean todas ellas por ser inferior en número de
candidatos que hubieran superado las pruebas selectivas convocadas que el de
plazas vacantes incluidas en la oferta pública. Precisamente, en el
incumplimiento de la eficiente organización de la Administración, de acuerdo
con los principios enunciados en el artículo 103 CE, se encuentra la causa de
esta situación de abuso, y ello se está intentando paliar con la publicación
del Real Decreto-ley 14/2021, de 6 de julio, de medidas urgentes para la
reducción de la temporalidad en el empleo público, dictado por el Gobierno
español.
Efectivamente, la interpretación del
artículo 70 TREBEP conforme con el derecho europeo - Directiva 1999/70/CE-
conlleva que tras el cumplimiento del plazo de tres años para hacer efectiva la
oferta de empleo público, la Administración deba plantearse la amortización de
la plaza o su cobertura por un funcionario de carrera. Aludimos a un plazo de tres años, sin
perjuicio de la posibilidad de su prolongación un año más por los efectos de
los límites impuestos por el artículo 10.4 que hace referencia a la Oferta
pública siguiente cuando resulte imposible incluir las plazas vacantes en la
anterior -la correspondiente al ejercicio en que se produce el nombramiento del
funcionario interino-. De este modo, la consecuencia natural del transcurso de
ese plazo de tres años para el funcionario interino sería el cese inmediato,
dado que la plaza vacante estaría asociada a la Oferta de empleo público cuyo
plazo de ejecución ya se habría concluido. Evidentemente, ello no impediría que
se pudiera reiterar la inclusión de la plaza en la siguiente Oferta de empleo
público e incluso que se llegase a efectuar en su caso un nuevo nombramiento
para cubrir la vacante ante la imperiosa y urgente necesidad, debidamente
justificada, de satisfacer la función pública asociada a esa plaza.
Esta interpretación conforme de los
artículos 70 y 10 TREBEP, permitiría alcanzar los objetivos de la norma
comunitaria, sin contrariar los principios constitucionales y el ordenamiento
nacional, pues
estaríamos ante una medida legal que cumple las exigencias de la cláusula 5 del
Acuerdo marco de evitar la utilización abusiva de los contratos de duración
determinada, al concretar la duración máxima total de los sucesivos contratos
de trabajo o el número de renovaciones posibles de dichos contratos (cláusula
5.1. b. o c.). Conviene remarcar que la existencia de dificultades económicas y
la suspensión de los procesos selectivos, no exime de la obligación de aplicar
este plazo de tres años, y con mayor razón si tenemos en cuenta además que las
vacantes que ocupan los funcionarios interinos son plazas estructurales. Esto
es, no se pueden argüir razones presupuestarias para evitar cubrir plazas ya
existentes. Así lo ha declarado el propio TJUE, en la sentencia de 3 de junio
de 2021, Instituto Madrileño de Investigación y Desarrollo Rural, C-726/19,
apartados 89 a 93 quien ha llegado a afirmar que razones presupuestarias no
pueden justificar la falta de adopción de medidas preventivas para evitar la utilización
abusiva de la contratación temporal. Esto es, el TJUE ha llegado a afirmar
explícitamente que la aprobación de leyes de presupuestos que prohíban la
organización de procesos selectivos en el sector público no puede restringir ni
incluso anular la protección de que gozan los trabajadores temporales. En
definitiva, el mantenimiento de funcionarios interinos en plazas vacantes
durante un plazo superior a tres años bajo las premisas anteriores constituiría
un fraude para la organización efectiva y la planificación que se acuña en el
artículo 69 TREBEP y para los principios elementales de eficacia y eficiencia
de la Administración (artículo 103 CE), pues permite eludir subrepticiamente el
plazo legalmente previsto para que la oferta pública de empleo se lleve a
efecto. Evidentemente, esta situación tiene su origen fundamentalmente en el
incumplimiento de los plazos de los procesos selectivos por parte de la
Administración y compromete el objeto, la finalidad y el efecto útil del
Acuerdo Marco al suponer un abuso en la temporalidad. Ahora bien, tampoco se
puede ignorar que esta situación se ha perpetuado con aquiescencia de los dos
agentes implicados, pues en ese escenario la Administración no percibe la
necesidad de cubrir todas las plazas vacantes con funcionarios de carrera, ni
el personal interino se encuentra suficientemente incentivado para presentarse
a un proceso selectivo, dado el largo periodo en el que se mantiene ocupando
las plazas vacantes. Ciertamente, ante la interpretación flexible que se ha
venido haciendo del TREBEP, la Administración no se ha visto suficientemente
compelida para desarrollar las Ofertas de empleo público en el plazo legal, lo
que ha conllevado abusos en la contratación temporal, acogida sin reservas por
el propio personal interino que ha visto prolongada extraordinariamente su
relación de servicio con la Administración.
En síntesis, en el marco legal vigente
sólo la interpretación conjunta de los artículos del TREBEP a la que se ha
hecho mención permitiría cumplir con los objetivos del Acuerdo Marco sobre el
trabajo de duración determinada, sin incurrir en ninguna contradicción con el
ordenamiento nacional.
De este modo se garantizaría el desarrollo de la Oferta de empleo público en el
plazo legalmente previsto, mediante la organización efectiva de procesos
selectivos destinados a cubrir de forma definitiva las plazas vacantes ocupadas
interinamente con una relación de servicio temporal -de duración determinada-.
La organización de estos procesos selectivos abiertos a los funcionarios
interinos les permitiría aspirar a obtener un puesto de trabajo permanente y
estable, bajo los principios de mérito y capacidad. Esta misma conclusión ha
sido acuñada por la Sala de lo Social del Tribunal Supremo a propósito de los
contratos laborales de interinidad en su sentencia de 28 de junio de 2021, si
bien claro está, este límite de tres años no significa que no pueda apreciarse
con anterioridad a la finalización el carácter fraudulento o que, de manera
excepcional por causas extraordinarias, cuya prueba corresponde a la entidad
pública, pueda llegar a considerarse que esté justificada una duración mayor.
No obstante, lo anterior, la solución jurídica aplicable a aquella situación en
la que el funcionario interino ocupa una plaza vacante en relación con una
oferta pública de empleo que ha superado el plazo de tres años no es la
conversión del personal que fue nombrado como funcionario interino en personal
de carrera o indefinido no fijo, aplicando de forma analógica la jurisprudencia
del orden social, ni la concesión de una indemnización tal como expondremos a
continuación. Lo procedente teóricamente sería acordar el cese del funcionario
interino dado que la vacante ha dejado de existir desde el momento en que la
Oferta de empleo público ha caducado. Por tanto, constatada la utilización
abusiva de los nombramientos del personal interino, la única solución posible,
dado que no se puede acordar el cese que constituiría una reformatio in peius,
sería la subsistencia y continuación de la relación de empleo con todos los
derechos profesionales y económicos inherentes a ella hasta que la
Administración cumpla en la vigente Oferta de empleo público con lo dispuesto
en la norma, de modo que o bien amortice la plaza o sea ocupada efectivamente
en los procesos selectivos asociados a dicha Oferta. Esta solución es la más
acorde con las exigencias de planificación adecuada de los recursos públicos y
los principios de buena administración que vinculan a la Administración por mor
del artículo 103 CE.
C) Ahora bien, una vez verificado que el
recurrente en el presente supuesto permaneció en su puesto por un tiempo
superior a tres años, concurre una situación de abuso, cuyas consecuencias,
analizaremos a continuación.
En primer lugar, no procede la
conversión del personal que fue nombrado como funcionario interino en personal
fijo o de carrera, pues ello atentaría directamente contra el sistema de acceso
de la función pública previsto en nuestro ordenamiento jurídico con rango
constitucional, basado en los principios de mérito y capacidad (art- 23 CE). Ello es así, porque la transformación
automática que plantea la parte recurrente de los funcionarios interinos en
funcionarios de carrera atenta contra el derecho fundamental de los ciudadanos
de acceder en condiciones de igualdad a las funciones y cargos públicos, ya que
el puesto que desempeña el empleado interino se vería excluido del proceso
selectivo al que podría concurrir cualquier persona con los requisitos que
señala la ley. Ello supondría, además, un privilegio inaceptable para el
empleado interino al no verse obligado para seguir desempeñando la plaza que
ocupa a participar y superar un proceso selectivo que imperativamente tiene
carácter abierto y debe garantizar la libre concurrencia (art. 61 TREBEP).
Curiosamente, si accediéramos a esta petición, colocaríamos al funcionario
interino en mejor posición que el funcionario de carrera quien tras superar
este proceso selectivo abierto y concurrente, ha de escoger entre las
diferentes plazas ofertadas. Asimismo, no podemos ignorar que sólo los
funcionarios de carrera y por extensión los funcionarios interinos, dado que
realizan las funciones propias de funcionarios de carrera, tienen reservado el
ejercicio de las funciones públicas y la salvaguarda de los intereses
generales. De aquí, la relevancia y transcendencia de una petición en los
términos en los que se ha solicitado.
En definitiva, aunque es cierto que el
empleado temporal de la Administración pública responde a la necesidad de
organizar el personal de forma flexible frente a la rigidez que plantea el
sistema de acceso a la función pública; la necesidad o urgencia del personal
temporal no puede servir para evitar el nombramiento de funcionarios de carrera
o, lo que es lo mismo, para evitar la satisfacción de los principios de mérito
y capacidad. Ello
impide también reconocer al recurrente el derecho a permanecer en el puesto de
trabajo que actualmente desempeña, como titular y propietario del mismo,
aplicándole "las mismas causas, requisitos y procedimientos para el cese
en dicho puesto de trabajo que la Ley establece para los homónimos funcionarios
de carrera comparables, con los mismos derechos y condiciones de trabajo que
estos últimos", como solicita en su demanda, pues de facto supondría el
reconocimiento a los funcionarios interinos del régimen legal estatutario
propio de la relación de servicio que vincula a los funcionarios de carrera con
la Administración pública , sin ostentar tal condición.
Tampoco procede la declaración como
personal indefinido no fijo, aplicando de forma analógica la jurisprudencia del
orden social, en primer lugar, porque no se puede
obviar que los funcionarios interinos, tal como hemos manifestado, se encargan
del ejercicio de las potestades públicas por remisión a las funciones de los
funcionarios de carrera y que dichas funciones les corresponden exclusivamente
a los funcionarios públicos.
De modo que el desempeño de estas prerrogativas no se extiende al resto de
empleados públicos, por más que se trate de personal laboral. Por otro lado,
es preciso indicar que el personal indefinido no fijo no deja de ser un
personal temporal laboral, atendiendo a la doctrina sentada por la sentencia
del Tribunal Supremo, Sala Cuarta, de 2 de abril de 2018, rec. 27/2017, que
realiza un estudio más profundo de la materia y que fue analizada en la
sentencia de esta sección de 10 de junio de 2021, rec. 240/1019. Realmente, a
través de esta figura se estaría conculcando la cláusula 5 del Acuerdo Marco,
en cuanto se trataría de un contrato laboral temporal de duración indeterminada
que depende de la cobertura de su vacante, con la única salvedad de que no
puede ser cesado mediante un proceso de promoción interna, ni por un concurso
de traslado y que tiene derecho a una indemnización por despido de 20 días de
salario por año trabajado con un máximo de 12 mensualidades. Es importante
destacar que aunque el TJUE ha llegado a admitir que la figura de los
trabajadores indefinidos no fijos podría ser una medida apta para sancionar la
utilización abusiva de los contratos de trabajo de duración determinada (
sentencia de 14 de septiembre de 2016, Martínez Andrés y Castrejana, C184-15 y
C 197/15 , EU:C:2016:680 m apartado 53), la jurisprudencia de nuestro Tribunal
Supremo ha venido rechazando reiteradamente esta solución, lo que es acorde con
la diferente naturaleza predicable de esta figura del ámbito laboral frente a
la del funcionario de carrera.
- Finalmente, ni la normativa ni la
jurisprudencia a que hemos hecho referencia en los fundamentos de derecho
anteriores, se ha visto modificada por la recientísima Sentencia del TJUE
dictada en fecha 22 de febrero de 2024.
D) La normativa española no prevé el
pago de una indemnización por cese de los funcionarios interinos, al contrario
de lo que ocurre con el personal laboral temporal.
En relación con la indemnización por
despido del personal laboral indefinido no fijo que el TJUE ha manifestado que
no es contrario al Derecho de la Unión la existencia de una normativa nacional
que no prevé el pago de una indemnización por cese de los funcionarios
interinos, al contrario de lo que ocurre con el personal laboral temporal (STJUE
de 22 de enero de 2020, Baldonero, C-177/18, EU:C:2020:26). En cuanto a la indemnización, cabría
aclarar que su concesión sólo se podría producir en base a dos títulos
jurídicos, en primer lugar, como una fórmula para sancionar debidamente la
utilización abusiva de los sucesivos contratos o, en segundo lugar, como
responsabilidad patrimonial que emana de la actuación administrativa. Estos
serían los dos únicos títulos que podrían justificar la petición de
indemnización que se formula. Respecto a la primera opción, el TJUE ha señalado
de forma categórica que la indemnización al término de los contratos de
interinidad no sólo no resulta adecuada para sancionar debidamente la
utilización abusiva de los sucesivos contratos, sino que, además, podría ser
contraproducente (STJUE 3 de junio de 2021, Instituto Madrileño de
Investigación y Desarrollo Rural, C-726/19,apartados 74 a 76).Por lo que se
refiere a la indemnización solicitada por el recurrente, conviene tener en
cuenta que nuestro ordenamiento jurídico no contempla sanción alguna para la
utilización abusiva de la contratación temporal, que se tradujera en el
reconocimiento del derecho a una indemnización en favor del funcionario
interino y a cargo de la Administración.
E) Lo único que resta plantearse es si
la indemnización que se demanda tendría cabida en el ámbito de la
responsabilidad patrimonial.
En principio, no sería óbice que dicha indemnización se solicitase por esta
vía, pues el régimen del recurso contencioso-administrativo previsto en el
artículo 31.2 LJCA no obliga a que el perjudicado por la situación de abuso
haya de acudir a un proceso distinto de aquél en que tal situación se declarase
para pretender también el reconocimiento de un derecho indemnizatorio. Así lo
ha reconocido el Tribunal Supremo a propósito de la solicitud de una
indemnización, una vez constatada la situación de abuso en la contratación
(Sentencia de 26 de septiembre de 2018, Rec. 1305/2017, ES:TS:2018:3251).
Pues bien, en lo que atañe a la
responsabilidad patrimonial, se estima oportuno recordar que el artículo 106.2
CE proclama la responsabilidad patrimonial de la Administración, al disponer que:
Los particulares, en los términos establecidos por la Ley, tendrán derecho a
ser indemnizados por toda lesión que sufran en cualquiera de sus bienes y
derechos, salvo en los casos de fuerza mayor, siempre que la lesión sea
consecuencia del funcionamiento de los servicios públicos.
La regulación legal se contiene en la
Ley 40/2015, de 1 de octubre de Régimen Jurídico del Sector Público (LSP) que
establece lo siguiente en los artículos 32 y 34. En concreto, el primer
precepto señala que:
1. Los particulares tendrán derecho a
ser indemnizados por las Administraciones Públicas correspondientes, de toda
lesión que sufran en cualquiera de sus bienes y derechos, siempre que la lesión
sea consecuencia del funcionamiento normal o anormal de los servicios públicos
salvo en los casos de fuerza mayor o de daños que el particular tenga el deber
jurídico de soportar de acuerdo con la Ley.
La anulación en vía administrativa o por
el orden jurisdiccional contencioso administrativo de los actos o disposiciones
administrativas no presupone, por sí misma, derecho a la indemnización.
2. En todo caso, el daño alegado habrá
de ser efectivo, evaluable económicamente e individualizado con relación a una
persona o grupo de personas.
Mientras que el artículo 34.1 de la
misma Ley prevé que:
Sólo serán indemnizables las lesiones
producidas al particular provenientes de daños que éste no tenga el deber
jurídico de soportar de acuerdo con la Ley.
La doctrina jurisprudencial dictada en
materia de responsabilidad patrimonial de la Administración, entre otras, en
sentencias del Tribunal Supremo, Sala 3ª, de 5 de noviembre de 2012, rec. ES:TS:
2012:7427 o de 29 de julio de 2013, rec. 4270/2012, ES:TS:2013:4522, viene
reiteradamente exigiendo la presencia de los siguientes requisitos: A) Un hecho imputable a la Administración,
bastando con acreditar que un daño antijurídico se ha producido en el
desarrollo de una actividad cuya titularidad corresponde a un ente público. B)
Un daño antijurídico producido, en cuanto detrimento patrimonial injustificado,
o lo que es igual, que el que lo sufre no tenga el deber jurídico de soportar.
El perjuicio patrimonial ha de ser real, no basado en meras esperanzas o
conjeturas, evaluable económicamente, efectivo e individualizado en relación
con una persona o grupo de personas. C) Relación de causalidad entre el hecho
que se imputa a la Administración y el daño producido. D) Ausencia de fuerza
mayor, como causa extraña a la organización y distinta del caso fortuito,
supuesto este que sí impone la obligación de indemnizar.
Así pues, la nota esencial de la
responsabilidad patrimonial , en su configuración actual, según la expresada
doctrina, es que se trata de una responsabilidad objetiva y, en consecuencia,
no es menester demostrar que los titulares o gestores de la actividad
administrativa hayan actuado con dolo o culpa, ni tampoco acreditar que el
servicio público haya funcionado de manera anómala, al existir obligación de
indemnizar aun en los casos de funcionamiento normal del servicio público
siempre que concurra aquel nexo causal. La aplicación de tal doctrina al
supuesto concreto que analizamos permite identificar fácilmente el hecho
imputable a la Administración, cual es la sucesión de contratos temporales más
allá del plazo de tres años que fija la oferta pública de empleo, máxime cuando
el particular no tiene la obligación de soportar la indeterminación sine die de
la sucesión de contratos.
Ahora bien, la existencia del daño
resulta difícil de constatar desde el momento en que el recurrente interino ha
seguido prestando sus servicios durante un periodo más amplio del que
inicialmente pudieron prever, beneficiándose de una situación en la que aún se
encuentran. Prueba de
ello es que la demanda efectúa una petición genérica y a tanto alzado, carente
de justificación, resultando infundado que se pretenda sustentar en un
pretendido daño moral vinculado a una alegada precariedad abusiva en la que se
habrían visto privadas de los derechos de que disfruta el personal público
fijo, generadora de impotencia, ansiedad, inquietud, temor e incertidumbre.
Circunstancias y sentimientos estos, absolutamente huérfanos de prueba, que se
vinculan a una situación profesional -condición de funcionario interino-, al
contraponerla con la propia de los funcionarios de carrera -en particular con
condiciones de profesionales inherentes a la carrera funcionarial-, a la que
podría acceder el recurrente mediante la superación de los procesos selectivos
que frecuentemente se convocan para acceder a la carrera funcionarial bajo los
principios de igualdad, mérito y capacidad.
El reconocimiento de la situación de
abusividad en la contratación temporal en los términos expuestos, no constituye
sin más presupuesto suficiente para justificar el pago de una indemnización al personal
interino. Y en cuanto a
la responsabilidad patrimonial "pro futuro" que se reclama, tampoco
resulta procedente porque, además de lo ya expuesto a lo largo de esta
sentencia sobre el carácter temporal del nombramiento y los presupuestos del
cese, precisamente la parte recurrente condiciona tal reclamación al cese que
en su día pueda producirse, momento en el que se produciría el supuesto de
hecho en el que se basa tal pretensión, sin que sea posible adelantar este
pronunciamiento.
Es importante indicar que la STS de 26
de septiembre de 2018, recurso 1305/2017, ES:TS:2018:3251, ya abordó esta clase
de demanda y concluyó entonces en consonancia con la jurisprudencia del
Tribunal Supremo que el concepto de daños que se invoca debe estar ligado al
menoscabo o daño de cualquier orden producido por la situación de abuso, pues
ésta es su causa y no hipotéticas equivalencias en el momento del cese. Esto
es, lo que se debe retener es que el reconocimiento del derecho exige la
existencia y acreditación del daño, lo que aquí no se ha demostrado, ni
siquiera se ha concretado.
Por consiguiente, no procede
indemnización alguna al no haberse acreditado la existencia de daño alguno en
el presente procedimiento;
y ello a pesar de que corresponde a las autoridades nacionales adoptar medidas
proporcionadas, efectivas y disuasorias para garantizar la plena eficacia de
las normas adoptadas en aplicación del Acuerdo Marco (auto del Tribunal de
Justicia de 2 de junio de 2021, C-103/19, y sentencia del Tribunal de Justicia
de 11 de febrero de 2021, C-760/18).
El incumplimiento del Derecho europeo
que hemos venido desarrollando a lo largo de la presente resolución, solo puede
ser corregido normativamente, mediante las modificaciones legales oportunas; y a tal efecto, como ya hemos indicado
más arriba, se ha aprobado el Real Decreto-ley 14/2021, de 6 de julio, de
medidas urgentes para la reducción de la temporalidad en el empleo público que
tiene por objeto, según señala su exposición de motivos, reforzar el carácter
temporal de la figura del personal interina , aclarar los procedimientos de
acceso, objetivar las causas de cese e implantar un régimen de
responsabilidades que constituya un mecanismo proporcionado, eficaz y
disuasorio de futuros incumplimientos. No obstante, dicho texto legal no
resulta aplicable al presente caso, pues tal como se constata en su disposición
transitoria segunda afecta únicamente al personal temporal nombrado o
contratado con posterioridad a su entrada en vigor, que resultó ser el día 7 de
julio de 2021.
En el mismo sentido, se pronuncian las
últimas Sentencias dictadas por el TJUE en 2024.
Por todo lo expuesto, sin que se
considere procedente plantear cuestión prejudicial de Derecho europeo ante el
Tribunal de Justicia de la Unión Europea, procede la desestimación del recurso
contencioso-administrativo.
www.gonzaleztorresabogados.com
928 244 935
