La sentencia de la Sala de lo Contencioso
Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía (Sevilla), sec.
1ª, de 23 de octubre de 2024, nº 1025/2024, rec. 604/2023, confirma la denegación de la condición
de trabajadora fija discontinua a tiempo parcial a una interina, pues la doctrina del TS que
impide apreciar, en cualquier caso, la transformación automática de una
relación de servicio temporal en una relación de servicio permanente, pero
articula un régimen de ampliación del alcance de la protección de los empleados
públicos temporales, acorde con la anterior jurisprudencia, así como la del
TJUE.
No ha existido una renovación de
sucesivos nombramientos de duración determinada, para cubrir necesidades
permanentes, en fraude de ley, sino un nombramiento justificado por razones
objetivas con cargo a un programa y previsto en el art 10.1 del Estatuto Básico.
La naturaleza jurídica de la relación con la Administración era de carácter temporal de derecho público no laboral con los derechos y deberes inherentes a dicha condición, entre los que no se encuentra obtener un nombramiento definitivo como laboral para mantenerse indefinidamente en el puesto ocupado.
Porque el acceso a la condición de funcionario de carrera o de personal laboral fijo sólo es posible a raíz de la superación de un proceso selectivo que garantice los principios constitucionales de igualdad, mérito y capacidad.
A) Antecedentes.
Siendo objeto del Recurso
Contencioso-administrativo promovido por la actora, la conformidad a derecho de
la desestimación presunta por el Ayuntamiento de Cádiz de su solicitud instando
la nulidad de su nombramiento como funcionaria interina efectuado el 4 y 9 de
febrero de 2022, instando se declare su condición de trabajadora fija
discontinua a tiempo parcial de 6 horas semanales, adscrita a los programas de
animación socio-cultural de mayores, con la categoría profesional de Monitora
de Estilismo y Corte y Confección, equivalente a Técnico Medio Base, antigüedad
desde el 3 de octubre de 2004 y se reconozca que esta relación laboral se rige
por el Estatuto de los Trabajadores, normativa laboral vigente y Convenio
Colectivo publicado en el BOP de Cádiz de 18 de junio de 2008.
El pronunciamiento de la instancia
después de relatar que ha quedado probado de la documental aportada a los autos
que la recurrente, desde 2004 a 2020 conforme al Informe de Vida Laboral
aportado, ha venido manteniendo una relación con el Ayuntamiento de Cádiz, al
parecer los primeros años como personal laboral, y desde 2008 como funcionaria
interina por programa, siendo que el último nombramiento se produce con los
Decretos de 4 de febrero de 2022 y 8 de febrero de 2022 como Monitora de
Estilismo, dentro de un programa temporal de febrero a 31 de julio de 2022 de
"envejecimiento activo", actividad que se inserta dentro del área de
servicios sociales, y que no tiene carácter estructural. Considera que aunque
las funciones para las que fue nombrada la recurrente pudieran haber dado lugar
a un contrato laboral, su nombramiento como funcionaria interina no se
considera que incurriera en nulidad, pues no solo no se ha probado que se
hubiera dado ninguno de los supuestos del citado artículo 47.1 de la Ley de
Procedimiento 39/2015, sino que tampoco se ha acreditado que efectivamente
exista la situación de abuso que alega la recurrente, y que proviene de la
aplicación directa de la Directiva 1999/70/CE, relativa al Acuerdo Marco de las
CES, la UNICE y el CEEP sobre trabajo de duración determinada, cuya cláusula
5.1 bajo el epígrafe "Medidas destinadas a evitar la utilización
abusiva", y que llevó a la aprobación de la Ley 15/2014, de 16 de septiembre,
de racionalización del Sector Público y otras medidas de reforma
administrativa, introduciendo la limitación de los 3 años, ampliables por uno
más, para los nombramientos ligados a programas, posteriormente incorporada al
EBEP y a la Ley 20/2021, de 28 de diciembre, de medidas urgentes para la
reducción de la temporalidad en el empleo público, y antes del Real Decreto-Ley
14/2021, que ha venido a crear un régimen transitorio, mediante procesos de
estabilización del personal temporal , ya sea funcionario o laboral.
Abuso que hubiera exigido acreditar
desde cuándo se ha procedido a llevar a cabo nombramientos como funcionaria
interina y que efectivamente siempre se trataba del mismo programa y se
ejercían las mismas funciones, así como el carácter estructural de las mismas,
y cuyo efecto en ningún caso hubiera sido considerar que estamos ante una
relación laboral, sino en su caso, la obligación de incorporar, previa creación
de la vacante, al proceso de estabilización.
B) Si el funcionario interino del programa temporal no ocupaba una plaza vacante y su nombramiento, acto consentido y firme, ya pre ordenaba el cese en una fecha concreta y determinada, su contrato es conforme a derecho.
Por lo que hace al fondo de la
controversia, se trata de una cuestión resuelta por esta Sala y Sección en
distintas sentencias, de las cuales citamos la de fecha 19 de julio de 2023,
dictada en el recurso de apelación 829/2022, en que también se analiza el
nombramiento del recurrente como personal interino, constando firmados
anteriores contratos laborales adscritos a diversos programas que eran
financiados por la Diputación Córdoba y que se producían a la par de la
financiación de los programas a los que estaba adscrito el recurrente.
En la referida Sentencia de 19 de julio
de 2023, la Sala se refiere a asuntos similares al enjuiciado y en concreto
desde la sentencia de 4/7/2016 recurso nº 13/15 resuelve que:
"En efecto, el nombramiento según
la resolución se efectúa conforme al programa de carácter temporal. Se trata de
un concepto jurídico indeterminado y aunque el precepto no fija la duración ni
su alcance, ni las medidas de control sobre los mismos, es lógico que dicho
programa no puede responder a actividades habituales de la Administración,
sino, como ocurre en el presente caso y una actividad competencia de la Junta
de Andalucía que en virtud del Decreto se delega en los Municipios pero
financiadas por aquella de ahí que el programa no sea indefinido sino temporal
por el ejercicio correspondiente, y que son los Acuerdos anuales de
financiación los que permiten la contratación especifica del personal de
refuerzo para cumplir lo dispuesto en el Decreto autonómico, de ahí que la
finalización del nombramiento coincida con la finalización del programa para el
ejercicio del 2013, lo que determina que el recurso de apelación del
ayuntamiento deba ser estimado, porque sin perjuicio de nuevos nombramientos
para años posteriores al impugnado contiene una duración temporal conforme al
art. 10,1 c del EBEP (RCL 2015, 1695, 1838) porque, insistimos, la causa del
nombramiento es el Acuerdo anual de financiación que permite la contratación
especifica con una duración determinada, por lo que finalizado el programa
anual, finalizan las tareas correspondientes (......)" Y destaca la
sentencia que en ningún momento en el expediente o en los autos se impugna o se
indica "la falsedad, inexistencia o desviación" (ni existe documentación
alguna en el expediente ni en los autos que así lo refleje) de las
contrataciones de los equipos que integran esos programas (trabajadores
sociales, psicólogos y del trabajo de auxiliar administrativo de la
recurrente), de la urgencia y necesidad de sus nombramientos y prorrogas, así
como no se desvirtúa la realidad de la ampliación de presupuesto y desembolso
tanto por la Junta de Andalucía como por el Ayuntamiento que se constata en el
expediente, unido al informe de intervención favorable, que tampoco son
impugnados. Y concluye en este particular la sentencia que "Con esta
exposición, en ningún momento puede llegar a dictarse una sentencia en el que
se acoja la argumentación de la parte sobre "fraude o abuso" al fin y
al cabo de las contrataciones por inexistencia de programas."
Al hilo de la doctrina expuesta y visto
que el funcionario interino del programa temporal no ocupaba una plaza vacante
y que su nombramiento, acto consentido y firme, ya pre ordenaba el cese en una
fecha concreta y determinada, concluimos con el juez que el recurso debe ser
desestimado."
C) No cabe la transformación de la relación
temporal abusiva en una relación fija o equiparable a la de personal laboral
fijo.
También en cuanto a la pretensión de
transformación de la relación temporal abusiva en una relación fija o
equiparable a la de personal laboral fijo esta Sala ha resuelto dicha cuestión
en sentido desestimatorio en numerosos recursos de apelación siguiendo la
Doctrina del Tribunal Supremo en interpretación de la del Tribunal Europeo, Así
es, venimos declarando, por todas, en sentencia de 30 de noviembre de 2021 (RJ
2021, 5496) (recurso de casación nº 6302/2018) y muchas posteriores, entre
ellas la de 21 de enero de 2023 que el citado Acuerdo Marco contempla tres
tipos de acciones o, más exactamente, tres tipos de objetivos a alcanzar: un
principio de no discriminación entre trabajadores fijos y trabajadores no fijos
(cláusula 4), la adopción de medidas tendentes a evitar la utilización abusiva
del trabajo de duración determinada (cláusula 5) y la facilitación de
información, oportunidades y consulta (cláusulas 6 y 7). Lo relativo a la
utilización abusiva de las relaciones de servicio de duración determinada o no
fijas se halla, como acaba de verse, en la cláusula 5 del Acuerdo Marco. Pues
bien, ya la cláusula 1 establece que el objeto del Acuerdo Marco es
"establecer un marco para evitar los abusos derivados de la utilización de
sucesivos contratos o relaciones laborales de duración determinada", y la
cláusula 5, por su parte, establece como finalidad "prevenir los abusos
como consecuencia de la utilización sucesiva de contratos o relaciones
laborales de duración determinada"; y para lograr esta finalidad exige que
los Estados miembros adopten una o varias medidas (razones objetivas que
justifiquen la renovación de la relación laboral de duración determinada,
duración máxima total esas relaciones sucesivas, número posible de sucesivas
renovaciones). También contempla la posibilidad de que, en lugar de las
mencionadas, los Estados miembros aprueben "medidas legales
equivalentes". De la lectura de la cláusula 5 del Acuerdo Marco se infiere
que este precepto tiene una finalidad predominantemente objetiva; es decir,
busca que en el ordenamiento interno de cada Estado miembro haya normas que
--previa consulta con los agentes sociales y "conforme a la legislación,
los acuerdos colectivos y las prácticas nacionales"-- impidan o al menos
dificulten la utilización injustificada y, en ese sentido, abusiva de las
formas de trabajo de duración determinada.
Dicho de otra manera, la cláusula 5 del
Acuerdo Marco, cosa distinta es la cláusula 4, no tiene como finalidad primaria
otorgar derechos subjetivos a los individuos en concretas relaciones jurídicas.
El Tribunal de Justicia de la Unión Europea, al tratar del abuso de la
interinidad en el empleo público de naturaleza estatutaria, insiste en que lo
crucial es que haya medidas que efectivamente resulten disuasorias.
En todo caso, en conexión con cuanto se
acaba de exponer, debe subrayarse que la jurisprudencia del Tribunal de
Justicia de la Unión Europea admite que las sanciones e indemnizaciones pueden
ser una medida equivalente para alcanzar el efecto disuasorio contemplado en la
cláusula 5 del Acuerdo Marco;
pero en ningún momento ha dicho que sea una consecuencia necesaria e
ineludible. Es una posibilidad para lograr la finalidad impuesta, no un
medio obligatorio. Y ni que decir tiene, siempre en este contexto y teniendo en
cuenta que los contornos del precedente que citamos, la expresada Sentencia de
30 de noviembre de 2021, que un deber de la Administración de indemnizar, pues
en ese precedente se solicitaba indemnización, habría de tener alguna clase de
cobertura en el ordenamiento interno del Estado miembro, dado que no surge de
manera forzosa y directa del Acuerdo Marco. No es ocioso recordar aquí lo que
dispone el apartado quinto de la cláusula 8 del Acuerdo Marco: "La
prevención y la resolución de los litigios y quejas que origine la aplicación
del presente Acuerdo se resolverán de conformidad con la legislación, los convenios
colectivos y las prácticas nacionales".
Debemos insistir, además, que en la
mentada sentencia de 30 de noviembre de 2021 y en muchas otras posteriores, ya
advertimos que lo razonado en la misma no significaba que quien habiéndose
hallado en una situación de interinidad objetivamente abusiva no pueda, por las
vías ordinarias de la responsabilidad patrimonial de la Administración,
reclamar una indemnización por los daños y perjuicios que aquel hecho le haya
producido, pues así
lo habíamos declarado en nuestras sentencias de 26 de septiembre de 2018 y así
lo reiteramos ahora.
También señalamos entonces que quien se
ha hallado en una situación de interinidad objetivamente abusiva tiene derecho
a la subsistencia de la relación de empleo, con los correspondientes derechos
profesionales y económicos, hasta que la Administración cumpla debidamente lo
dispuesto por el art. 10.1 del Estatuto Básico del Empleado Público (RCL 2015,
1695, 1838). Éstas -no otras- son las consecuencias actualmente contempladas en
el ordenamiento español para la utilización abusiva de figuras de empleo
público de duración determinada de manera. A tenor de nuestra jurisprudencia,
por tanto, no hay un derecho, que además opere de forma automática, permitiendo
al funcionario interino mantenerse indefinidamente en la función pública,
cuando la Administración en un intento, precisamente, de reducir la
temporalidad en el empleo público para evitar el abuso que podría comportar su
duración, aplica el TREBEP...".
D) No ha existido una renovación de
sucesivos nombramientos de duración determinada, para cubrir necesidades
permanentes, en fraude de ley, sino un nombramiento justificado por razones
objetivas con cargo a un programa y previsto en el art 10.1 del Estatuto Básico.
1º) No puede entenderse vulnerada la
Directiva 1.999/70 y Acuerdo Marco, así como las sentencias del T.J.U.E. que la
interpretan, por cuanto como adecuadamente se indica en la sentencia impugnada,
no ha existido una renovación de sucesivos nombramientos de duración
determinada, para cubrir necesidades permanentes, en fraude de ley, sino un
nombramiento justificado por razones objetivas con cargo a un programa y
previsto en el art 10.1 del Estatuto Básico.
En definitiva, la naturaleza jurídica de
su relación con la Administración era de carácter temporal de derecho público
no laboral con los derechos y deberes inherentes a dicha condición, entre los
que no se encuentra obtener un nombramiento definitivo como laboral para
mantenerse indefinidamente en el puesto ocupado. Precisamente la incidencia que
la Directiva 1999/70 CE (LCEur 1999, 1692) del Consejo, de 28 de junio de 1999,
relativa al Acuerdo Marco de la CES, la UNICE y el CEEP sobre el trabajo de
duración determinada, ha tenido y tiene en el ordenamiento jurídico español y,
por tanto, en la evolución de la jurisprudencia y de nuestro Derecho, se
excluye la posibilidad en nuestra Administración de la transformación
automática de una relación de servicio temporal en una relación de servicio
permanente. Se dice así en su preámbulo de la Ley 20/21 (RCL 2021, 2446) que no
estaba en vigor a fecha de la convocatoria de la Bolsa que "Esta opción
está excluida categóricamente en el Derecho español, ya que el acceso a la
condición de funcionario de carrera o de personal laboral fijo sólo es posible a
raíz de la superación de un proceso selectivo que garantice los principios
constitucionales de igualdad, mérito y capacidad. (...)". Y, añade que
"En síntesis, la doctrina que ha fijado el TJUE en esta materia dispone
que las autoridades españolas tienen que instaurar medidas efectivas que
disuadan y, en su caso, sancionen de forma clara el abuso de la temporalidad; y
que las diferencias en el régimen jurídico del personal temporal y del fijo
deben basarse únicamente en razones objetivas que puedan demostrar la necesidad
de estas diferencias para lograr su fin. (...)". Por lo demás, destacan en
su regulación los siguientes extremos que se resumen en el Preámbulo en los
siguiente términos: "(...) Así, se prevé que la finalización de la
relación de interinidad del personal funcionario interino se producirá, además
de por las causas genéricas previstas en el artículo 63 del texto refundido de
la Ley del Estatuto Básico del Empleado Público (RCL 2015, 1695, 1838) , que
regula las causas de la pérdida de la condición de funcionario de carrera, por
las que se explicitan en el artículo 10, sin que ninguna de ellas genere
derecho a compensación económica de ningún tipo.
En cuarto lugar, se endurecen las
previsiones legales en cuanto a la duración máxima del nombramiento del
personal interino por vacante, como medida preventiva para evitar un uso
abusivo de esta figura para ejercer funciones de carácter permanente o estructural. De este modo, las plazas vacantes
desempeñadas por personal funcionario interino deberán necesariamente ser
objeto de cobertura mediante cualquiera de los mecanismos de provisión o
movilidad previstos en la normativa de cada Administración Pública, priorizando
la cobertura reglada por personal funcionario de carrera.
De no cumplirse lo anterior, transcurridos
tres años desde el nombramiento se producirá el cese del personal funcionario
interino y la vacante sólo podrá ser ocupada por personal funcionario de
carrera, salvo que el correspondiente proceso selectivo quede desierto, en cuyo
caso se podrá efectuar otro nombramiento de personal funcionario interino.
Excepcionalmente, el personal
funcionario interino podrá permanecer en la plaza que ocupe temporalmente,
siempre que se haya publicado la correspondiente convocatoria dentro del plazo
de los tres años a contar desde la fecha del nombramiento del funcionario
interino. En este
supuesto podrá permanecer hasta la resolución de la convocatoria, sin que su
cese dé lugar a compensación económica.
En quinto lugar, se determina que al
personal funcionario interino le será aplicable el régimen general del personal
funcionario de carrera en cuanto sea adecuado a la naturaleza de su condición
temporal y al carácter extraordinario y urgente de su nombramiento, salvo
aquellos derechos inherentes a la condición de funcionario de carrera.
(...)".
Abunda en definitiva esta norma en las
razones recogidas previamente en la doctrina del nuestro Tribunal Supremo, que
impide apreciar, en cualquier caso, la transformación automática de una
relación de servicio temporal en una relación de servicio permanente, pero
articula un régimen de ampliación del alcance de la protección de los empleados
públicos temporales, acorde con la anterior jurisprudencia, así como la del
TJUE. En idéntico sentido la sentencia del Tribunal Supremo de 3 de diciembre
de 2021 recaída en el Recurso de Casación Nº 4849 que sienta doctrina
jurisprudencial a este respecto".
2º) Quiere ello decir que concurre causa de
cese prevista tanto en el nombramiento como en el artículo 10, al finalizar el
programa temporal que fue la causa de su nombramiento, pues desde el momento
que dependen de la aprobación anual de un programa de financiación, una vez que
finaliza y ello coincide con el ejercicio presupuestario, desaparece la causa
del nombramiento. Así, el programa se enmarca dentro de las actuaciones del
Convenio de Cooperación suscrito entre el Ayuntamiento de Cádiz y la Consejería
de Asuntos Sociales de la Junta de Andalucía, financiado por la Junta con
carácter anual a través de la correspondiente Orden. Consideramos por tanto que
el cese se ajusta a derecho al desaparecer la causa por la que fue nombrada y
finalizar el programa temporal. No debemos olvidar la provisionalidad y
transitoriedad de los funcionarios interinos, de ahí que el artículo 10.3
indique que cesarán cuando finalice la causa que dio lugar al nombramiento y en
la modalidad que fue nombrada la actora (no en plaza vacante o en sustitución)
para un programa temporal que, supeditado a la aprobación anual de
financiación, no puede extenderse más allá que el período que cubre el crédito
para la contratación específica del refuerzo. Por lo que acreditado en el
expediente y en los autos dicha circunstancia la causa y motivación del
nombramiento y cese se ajusta al ordenamiento jurídico. Y ello al margen del
proceso de estabilización de empleo seguido por el Ayuntamiento para dar
cumplimiento al Real Decreto Ley 14/2021, que incluye quince plazas de
trabajadores sociales y el resultado del mismo.
E) El Real Decreto-ley 14/2021, de 6 de
julio y (la posterior Ley 20/21 de 28 de diciembre), de medidas urgentes para
la reducción de la temporalidad en el empleo público.
Con independencia de su aplicación efectiva al presente supuesto, con arreglo a su disposición transitoria segunda, no está de más traer a colación que recientemente ha sido aprobado por el Gobierno de la Nación el Real Decreto-ley 14/2021, de 6 de julio y (la posterior Ley 20/21 de 28 de diciembre), de medidas urgentes para la reducción de la temporalidad en el empleo público, que se motiva precisamente en la incidencia que la Directiva 1999/70 CE del Consejo, de 28 de junio de 1999, relativa al Acuerdo Marco de la CES, la UNICE y el CEEP sobre el trabajo de duración determinada, ha tenido y tiene en el ordenamiento jurídico español y, por tanto, en la evolución de la jurisprudencia; y, que a tenor de esta última y de nuestro Derecho, se excluye la posibilidad en nuestra Administración de la transformación automática de una relación de servicio temporal en una relación de servicio permanente.
Se dice así en su preámbulo que "Esta opción está excluida categóricamente en el Derecho español, ya que el acceso a la condición de funcionario de carrera o de personal laboral fijo sólo es posible a raíz de la superación de un proceso selectivo que garantice los principios constitucionales de igualdad, mérito y capacidad. (...)".
Y, añade que
"En síntesis, la doctrina que ha fijado el TJUE en esta materia dispone
que las autoridades españolas tienen que instaurar medidas efectivas que
disuadan y, en su caso, sancionen de forma clara el abuso de la temporalidad; y
que las diferencias en el régimen jurídico del personal temporal y del fijo
deben basarse únicamente en razones objetivas que puedan demostrar la necesidad
de estas diferencias para lograr su fin. (...)". Por lo demás, destacan en
su regulación los siguientes extremos que se resumen en el Preámbulo en los
siguiente términos: "(...) Así, se prevé que la finalización de la
relación de interinidad del personal funcionario interino se producirá, además
de por las causas genéricas previstas en el artículo 63 del texto refundido de
la Ley del Estatuto Básico del Empleado Público, que regula las causas de la
pérdida de la condición de funcionario de carrera, por las que se explicitan en
el artículo 10, sin que ninguna de ellas genere derecho a compensación
económica de ningún tipo.
En cuarto lugar, se endurecen las
previsiones legales en cuanto a la duración máxima del nombramiento del
personal interino por vacante, como medida preventiva para evitar un uso
abusivo de esta figura para ejercer funciones de carácter permanente o estructural.
De este modo, las plazas vacantes desempeñadas por personal funcionario
interino deberán necesariamente ser objeto de cobertura mediante cualquiera de
los mecanismos de provisión o movilidad previstos en la normativa de cada
Administración Pública, priorizando la cobertura reglada por personal
funcionario de carrera.
De no cumplirse lo anterior,
transcurridos tres años desde el nombramiento se producirá el cese del personal
funcionario interino y la vacante sólo podrá ser ocupada por personal
funcionario de carrera, salvo que el correspondiente proceso selectivo quede
desierto, en cuyo caso se podrá efectuar otro nombramiento de personal
funcionario interino.
Excepcionalmente, el personal
funcionario interino podrá permanecer en la plaza que ocupe temporalmente,
siempre que se haya publicado la correspondiente convocatoria dentro del plazo
de los tres años a contar desde la fecha del nombramiento del funcionario
interino. En este supuesto podrá permanecer hasta la resolución de la
convocatoria, sin que su cese dé lugar a compensación económica.
En quinto lugar, se determina que al
personal funcionario interino le será aplicable el régimen general del personal
funcionario de carrera en cuanto sea adecuado a la naturaleza de su condición
temporal y al carácter extraordinario y urgente de su nombramiento, salvo
aquellos derechos inherentes a la condición de funcionario de carrera. (...)".
Abunda en definitiva esta norma en las
razones recogidas previamente en la doctrina del nuestro Tribunal Supremo, que
impide apreciar, en cualquier caso, la transformación automática de una
relación de servicio temporal en una relación de servicio permanente, pero
articula un régimen de ampliación del alcance de la protección de los empleados
públicos temporales, acorde con la anterior jurisprudencia, así como la del
TJUE. En idéntico sentido la sentencia del Tribunal Supremo de 3 de diciembre
de 2021 recaída en el Recurso de Casación Nº 4849 que sienta doctrina
jurisprudencial a este respecto".
Por lo tanto y a tenor de todos los
razonamientos expuestos, que resultan plenamente aplicables, es procedente
desestimar el recurso de la Sra Alejandra y por tanto sin necesidad de entrar a
analizar la adhesión del Ayuntamiento sobre la causa de inadmisibilidad.
www.gonzaleztorresabogados.com
928 244 935
No hay comentarios:
Publicar un comentario