A) La sentencia del Tribunal Superior de
Justicia de Madrid, Sala de lo Contencioso-Administrativo, sec. 7ª, de 1 de
febrero de 2019, nº 84/2019, rec. 464/2017, declara que conforme a la
jurisprudencia la concesión o denegación de la Cruz al Mérito Policial con
Distintivo Rojo solicitada por el demandante se inscribe en el ámbito del
ejercicio de una potestad discrecional de la Administración, estableciendo la
Ley 5/1964 de 29 de abril, solamente las condiciones mínimas exigidas, para
conceder la Medalla de Oro, la Medalla de Oro y la Cruz, con Distintivo Rojo o
con Distintivo Blanco.
Es decir, el funcionario no tiene
derecho subjetivo a que le sea otorgada la distinción, y ello, aunque cumpla
con las condiciones establecidas en la ley, pues se necesita además la libre y
expresa facultad de la autoridad administrativa competente.
Pues el art. 2 de la Ley 5/1964, exige
que la Medalla de Oro, la Medalla de Plata y la Cruz, con Distintivo Rojo o con
Distintivo Blanco, se concederá por orden del ministro del Interior, a
propuesta del Director General de la Policía, y previo expediente sumario que
se instruirá por dicha Dirección General.
Por ello, el ámbito de revisión
jurisdiccional, como acto discrecional, queda circunscrito a los elementos
reglados del mismo.
B) No obstante, el otorgamiento «en caso
de considerarlo oportuno», no supone una decisión totalmente libre del
ministro, aunque se trate de una facultad discrecional del mismo. Nos hallamos ante una
potestad administrativa de fomento, que, por la materia, convierte la decisión
administrativa en un juicio discrecional, lo que no impide el control judicial
de los hechos y su apreciación por la Administración, el de los elementos
reglados contemplado en las normas aplicables, entre los que cuentan los
conceptos jurídicos indeterminados, la racionalidad de la motivación, la
congruencia de las medidas adoptadas y su proporcionalidad, así como la
prohibición de perseguir fines distintos de los señalados por las normas que
habilitan la potestad discrecional que se ejerce « Sentencia del TS, Sala 3º,
Sección 7ª, de 7 de marzo de 2005, FJ 6, (recurso 81/2003)».
Añadimos, y los establecidos por los
límites del Estado de Derecho en cuanto garantiza la interdicción de la
arbitrariedad de los poderes públicos, el sometimiento de la actividad
administrativa a los fines que la justifican y su control jurisdiccional (arts.
9.3; 103 y 106; 117 de la Constitución).
Así como dijo la STS, Sala 3ª, Sección
7ª, de 23 de junio de 2000 (recurso de casación en interés de la Ley número
273/1999), en lo que ahora interesa:
«1) Las distinciones y recompensas
constituyen una manifestación de la actividad administrativa de fomento ya que
van dirigidas a estimular comportamientos que se estiman beneficiosos para los
intereses generales.
2) Esa actividad, como cualquier otra
que proceda de un poder público, debe sujetarse a la Constitución y al resto
del Ordenamiento jurídico (art. 9.1 CE). Esto hace que deba respetar los
principios y valores constitucionales, siendo aquí de destacar, en cuanto que
se trata de una actividad específicamente referible a una Administración pública,
la importancia que tiene el mandato de objetividad y eficacia contenido en el
art. 103.1».
Igualmente, el Tribunal Supremo, sección
7ª, en la sentencia de 25 de junio de 2007 (recurso 58/2004), razonó que ha de hacerse
«respetando las premisas sentadas por la Ley y el Reglamento», lo que «no sólo
supone observar el procedimiento establecido sino, también, atenerse a las
conductas para las que está prevista cada una de las Cruces».
Por tanto, sin llegar a sustituir el
criterio del órgano competente para decidir sobre la concesión de la
recompensa, conforme al artículo 71.2 de la Ley Jurisdiccional, no se impide el
control judicial de la actuación administrativa que puede revisar los criterios
objetivos de adjudicación, en cada caso.
Aunque, debe matizarse, que el carácter
discrecional que se viene reconociendo en la concesión de condecoraciones, como
dice la doctrina, supone que no se trata de recompensas a la que se tiene
derecho por cumplimiento de ciertos requisitos, ni siquiera la que se pretenda
exigir por el interesado amparándose en fundadas expectativas.
El carácter discrecional de la concesión
de honores y condecoraciones en el presente caso significa que los requisitos
que establece la ley para permitir la concesión de la misma son requisitos
"mínimos", de suerte que a partir de ellos y de manera discrecional
debe la Administración valorar con libertad de criterio el carácter meritorio
de los hechos analizados y su relevancia, para con ello ponderar si son dignos
o no de la distinción.
C) HECHOS: El recurrente,
Inspector de la Policía Nacional, impugna la resolución dictada por la
Dirección Gral. de la Policía en fecha 24 de abril de 2017, que ratificó la
Resolución dictada por el Secretario General de la División de Personal de
fecha 7 de noviembre de 2016, que desestimó la solicitud de que le fuera
concedida la Cruz al Mérito Policial con Distintivo Rojo.
En apoyo de su pretensión impugnatoria
alega el recurrente, básicamente, los siguientes extremos: que en fecha 16 de
junio de 2014 se desarticuló una célula yihadista, llamada "Brigada Al-Andalux",
que desarrollaba labores de captación, adoctrinamiento y financiación de
muyahidines a Irak y Siria. Que como resultado de estas investigaciones se
detuvo a nueve de sus integrantes, que se encuentran en prisión. Que en dicha
intervención actuaron de forma conjunta la Comisaria General de Información y
la Brigada Provincial de Información (de la que forma parte el recurrente).
Que, a los funcionarios adscritos a la Comisaría General de Información, por
dichas actuaciones, les han otorgado cinco cruces al Mérito policial con
distintivo Rojo y 9 Cruces al Mérito policial con distintivo Blanco. Que, al
recurrente, con posterioridad, en el año 2017-, le han concedido la Cruz al
Mérito Policial con distintivo blanco (no pensionada). Que ello supone un trato
desigual y discriminatorio con los funcionarios pertenecientes a la Comisaria
General de Información cuando han tenido una actuación similar, sin que se
motive de forma alguna la decisión del Director General de la Policía de no
elevar la propuesta al ministro del interior, no dándose argumentación alguna
para dicho trato discriminatorio y desigual.
D) La reiterada Jurisprudencia del
Tribunal Supremo y de la Audiencia Nacional en materia de honores y
condecoraciones de los Cuerpos de Seguridad del Estado, ha declarado
repetidamente que la Ley 5/1964, de 29 de abril, sobre condecoraciones
policiales, establece una serie de "recompensas" para "premiar
a quienes observen las virtudes de patriotismo, lealtad y entrega al servicio
en el más alto grado, y que, al mismo tiempo, fomente la interior satisfacción
y estímulo en todos los funcionarios de la Policía" (segundo párrafo de la
Exposición de Motivos), enmarcándose, por tanto, en el supuesto más típico del
llamado "Derecho Premial", que configura las condecoraciones como un
estímulo honorífico con el que recompensar comportamientos muy relevantes o
trayectorias profesionales ejemplares de personas o de grupos de personas,
muchas veces anónimas, que objetivamente se han hecho acreedoras de ellas.
La Ley 5/1964, de 29 de abril, sobre
condecoraciones policiales, prevé como tales recompensas en el ámbito policial
la Medalla de Oro, la Medalla de Plata y la Cruz, con Distintivo Rojo o con
Distintivo Blanco (artículo 1). Según la propia Ley, "Para la
concesión de la Cruz al Mérito Policial con distintivo rojo, será necesario que
concurra en los interesados cualquiera de las condiciones siguientes: a)
Resultar herido en acto de servicio o con ocasión de él, sin menoscabo del
honor, ni por imprudencia, impericia o accidente. b) Participar en tres o más
servicios, en los que, mediando agresión de armas, concurran las circunstancias
del apartado anterior, aunque no resultara herido el funcionario. c) Realizar,
en circunstancias de peligro para su persona, un hecho abnegado o que ponga de
manifiesto un alto valor en el funcionario, con prestigio para la Corporación o
utilidad para el servicio. d) Observar una conducta que, sin llenar plenamente
las condiciones exigidas para la concesión de la Medalla al Mérito Policial,
merezca especial recompensa, en consideración a hechos distinguidos y
extraordinarios en los que haya quedado patente un riesgo o peligro
personal" (artículo 6).
Para la concesión de la Cruz al Mérito
Policial con Distintivo Blanco, "será necesario que concurra en los
interesados cualquiera de las condiciones siguientes: a) Realizar cualquier
hecho que evidencie un alto sentido del patriotismo o de la lealtad, con
prestigio para la Corporación o utilidad para el servicio. b) Sobresalir en el cumplimiento
de los deberes de su empleo o cargo, o realizar destacados trabajos o estudios
profesionales o científicos que redunden en prestigio de la Corporación o
utilidad para el servicio. c) Realizar de cualquier modo no previsto actos
distinguidos de análoga naturaleza que redunden en prestigio de la Corporación
o utilidad para el servicio" (artículo 7).
La constante y cotidiana superación de
sacrificios, riesgos y fatigas, unida a la innumerable relación de hechos
heroicos realizados a diario por los Cuerpos de Seguridad del Estado, merecen
una recompensa moral y pública que premie y estimule al mismo tiempo la
permanente superación en el cumplimiento del deber. Esta recompensa se ha de
concretar forzosamente en la forma más preciada para aquellos que consagran su
vida al servicio de los demás: la satisfacción producida por el reconocimiento
de la labor realizada. Este marco jurídico es en el que el Ministro del
Interior debe ejercer la facultad discrecional de concesión de las recompensas
relacionadas y que, según el Tribunal Supremo, ha de hacerse "respetando
las premisas sentadas por la Ley " , lo que "no sólo supone observar
el procedimiento establecido sino, también, atenerse a las conductas para las
que está prevista cada una de las Cruces" (Sentencia del TS de 25 de junio de
2007, referida a condecoraciones de la Guardia Civil , pero plenamente
aplicable a las policiales).
E) MERITOS PARA SU OTORGAMIENTO: Pues bien, los
preceptos trascritos permiten inferir que la diferencia entre las dos
modalidades de Cruz reside, entre otros elementos, en la valoración del
comportamiento desplegado, lo que depende de las circunstancias concurrentes en
cada caso y requiere ponderar una pluralidad de factores, no sólo la actuación
concreta del recurrente, sino la transcendencia que el ámbito del
correspondiente cuerpo funcionarial puede conllevar la concesión de una u otra
condecoración o, incluso, su denegación, para el buen gobierno de la respectiva
Institución, no pudiendo olvidarse que las autoridades competentes para
concederlas poseen una singular cualificación a este respecto, tanto por el
concreto reconocimiento contenido en las normas de referencia como por las
funciones que les corresponden.
F) POTESTAD DISCRECIONAL DEL MINISTERIO
DE INTERIOR: También se ha de significar que del contenido de la normativa transcrita
se desprende que la concesión o denegación de la condecoración solicitada se
inscribe en el ámbito del ejercicio de una potestad discrecional de la
Administración. Así, reiterada jurisprudencia ha afirmado: que "Se
trata de una facultad discrecional de la Administración, como implican los
términos "a propuesta" y "podrán ser", y no de una
concesión automática y obligatoria a todo funcionario que se encuentre en una
de tales condiciones, sin que exista en este sentido precepto legal alguno
vinculante y preciso, y sin que por último pueda hablarse de discriminación
o infracción del principio de igualdad en la aplicación de, la Ley, al
concederse estas condecoraciones sólo a algunos de los funcionarios que se
encuentran en las situaciones descritas, pues es la propia Ley la que otorga al
Ministro tal facultad, como queda dicho, teniendo en cuenta los particulares
méritos de cada caso, como son la importancia y excepcionalidad de los
servicios, las cualidades de patriotismo, lealtad o abnegación puestas de
manifiesto, y el valor, capacidad y eficacia reiterada, entre otros factores a
valorar, evidentemente distintos en cada supuesto".
Es decir, el funcionario no tiene
derecho subjetivo a que le sea otorgada la distinción, y ello, aunque cumpla
con las condiciones establecidas en la ley, pues se necesita además la libre y
expresa facultad de la autoridad administrativa competente.
El carácter discrecional de la concesión
de honores y condecoraciones en el presente caso significa que los requisitos
que establece la ley para permitir la concesión de la misma son requisitos
"mínimos", de suerte que a partir de ellos y de manera discrecional
debe la Administración valorar con libertad de criterio el carácter meritorio
de los hechos analizados y su relevancia, para con ello ponderar si son dignos
o no de la distinción.
Por ello, el ámbito de revisión
jurisdiccional, como acto discrecional, queda circunscrito a los elementos
reglados del mismo.
Autor: Pedro Torres Romero
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