La sentencia de la Sala de lo Contencioso
Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Galicia, sec. 1ª, de 5 de
diciembre de 2023, nº 889/2023,
deniega el derecho de la funcionaria a ser adscrita por motivos de salud a un
puesto vacante, en otra ciudad, porque el régimen de traslados está sometido a
concursos de provisión o libre designación en régimen competitivo, de manera
que el supuesto de traslado por motivos de salud se alza en vía excepcional, y
como tal ha de ser objeto de consideración restrictiva.
Nos encontramos ante una desviación del
régimen ordinario en la provisión de los puestos de trabajo, razón por la que
debe tener un carácter restrictivo en su interpretación el traslado por motivos
de salud (al tratarse de un régimen excepcional de provisión de puestos de
trabajo, no cabe la interpretación extensiva.
Para el traslado de un funcionario no es
necesaria la emisión de informe por el servicio de prevención de riesgos
laborales de la unidad administrativa de la recurrente, cuando esta no sea por
daños derivados del trabajo o de las condiciones de trabajo, si no es por el
cual la demandante instó la movilidad solicitada por motivos de salud.
A) Objeto de impugnación y pretensiones
articuladas.
Doña Camila, funcionaria de carrera
perteneciente al Cuerpo de Gestión de la Administración Civil del Estado y
destino en la Subdirección General de Recursos Humanos del Ministerio de
Trabajo y Economía Social, impugna la resolución de 3 de agosto de 2021 de la
Subsecretaria del Ministerio de Trabajo, por la que se denegó la solicitud de
traslado por motivos de salud postulada por la recurrente.
Las pretensiones articuladas se
contienen en el suplico de la demanda, en el que se solicita que se revoque y
deje sin efecto la resolución de 3 de agosto de 2021, dictándose nueva
resolución que:
1º Declare el derecho de doña Camila a
ser adscrita por motivos de salud a un puesto vacante, en el ámbito territorial
de la ciudad de Vigo o en su defecto de la provincia de Pontevedra, cuyo nivel
de complemento de destino y específico no sea superior al del puesto de origen,
y que sea de necesaria provisión, cumpliendo la demandante los requisitos
previstos en la relación de puestos de trabajo.
2º Condene a la Administración demandada
a estar y pasar por dicha declaración, con todos los efectos económicos y
administrativos inherentes a dicho cambio de puesto.
B) Normativa de aplicación a la
adscripción de un puesto vacante por motivos de salud o rehabilitación de un funcionario.
Con carácter previo a resolver la
procedencia o no de acceder al traslado solicitado por la recurrente, conviene
tener presente la normativa que posibilita esta excepcional forma de provisión
de los puestos de trabajo.
El artículo 78.3 del Real Decreto
Legislativo 5/2015, de 30 de octubre, por el que se aprueba el texto refundido
de la Ley del Estatuto Básico del Empleado Público, establece que:
"Las leyes de Función Pública que se dicten en desarrollo del presente Estatuto podrán establecer otros procedimientos de provisión en los supuestos de movilidad a que se refiere el artículo 81.2, permutas entre puestos de trabajo, movilidad por motivos de salud o rehabilitación del funcionario, reingreso al servicio activo, cese o remoción en los puestos de trabajo y supresión de los mismos ".
Hemos de partir de que la movilidad por
motivos de salud se haya condicionada a lo que puedan establecer las Leyes de
la Función Pública que se dicten en desarrollo del Estatuto, y, mientras las
mismas no se dicten, de conformidad con lo que dispone la Disposición Final
4ª.3 del Real Decreto Legislativo 5/2015, de 30 de octubre, por el que se
aprueba el texto refundido de la Ley del Estatuto Básico del Empleado Público
(EBEB), procede aplicar las normas que regían con anterioridad a su entrada en
vigor, que, por lo que aquí interesa, serán las correspondientes a la provisión
de puestos de trabajo regulados por la Ley 30/1.984, de 2 de agosto, de Medidas
para la Reforma de la Función Pública, y el RD 364/1.995, por el que se aprueba
el Reglamento General de Ingreso del Personal de la Administración General del
Estado y de Provisión de Puestos de Trabajo y Promoción Profesional de los
Funcionarios Civiles de la Administración General del Estado.
El artículo 20.1 letra h) de la Ley
30/1984, de 2 de agosto, de Medidas para la Reforma de la Función Pública, tras
la modificación sufrida por Ley 53/2002, de 30 de diciembre, de Medidas
Fiscales, Administrativas y del Orden Social, dispone lo siguiente:
"La Administración General del Estado podrá adscribir a los funcionarios a puestos de trabajo en distinta unidad o localidad, previa solicitud basada en motivos de salud o rehabilitación del funcionario, su cónyuge o los hijos a su cargo, con previo Informe del servicio médico oficial legalmente establecido y condicionado a que existan puestos vacantes con asignación presupuestaria cuyo nivel de complemento de destino y específico no sea superior al del puesto de origen, y se reúnan los requisitos para su desempeño. Dicha adscripción tendrá carácter definitivo cuando el funcionario ocupara con tal carácter su puesto de origen".
Por su parte, el artículo 66 bis del
Real Decreto 364/1995, de 10 de marzo, por el que se aprueba el Reglamento
General de Ingreso del Personal al Servicio de la Administración General del
Estado y de Provisión de Puestos de Trabajo y Promoción Profesional de los
Funcionarios Civiles de la Administración General del Estado, en redacción
derivada de la modificación introducida por Real Decreto 255/2006, de 3 de
marzo, dispone:
"1. Previa solicitud basada en motivos de salud o rehabilitación del funcionario, su cónyuge, o los hijos a su cargo, se podrá adscribir a los funcionarios a puestos de trabajo de distinta unidad administrativa, en la misma o en otra localidad. En todo caso, se requerirá el informe previo del servicio médico oficial legalmente establecido. Si los motivos de salud o de rehabilitación concurren directamente en el funcionario solicitante, será preceptivo el informe del Servicio de prevención de riesgos laborales del departamento u organismo donde preste sus servicios.
2. La adscripción estará condicionada a que exista puesto vacante, dotado presupuestariamente, cuyo nivel de complemento de destino y específico no sea superior al del puesto de origen, y que sea de necesaria provisión. El funcionario deberá cumplir los requisitos previstos en la relación de puestos de trabajo".
Completa la regulación la resolución de
29 de marzo de 2019, de la Secretaría de Estado de Función Pública, en cuyo
preámbulo, después de destacar el carácter extraordinario de este procedimiento
de movilidad, en cuanto ajeno a los principios de igualdad, mérito, capacidad y
publicidad que rigen el procedimiento ordinario de provisión de puestos, aclara
cuál es la finalidad de este procedimiento en los siguientes términos:
"La experiencia acumulada ha puesto de relieve ciertas dificultades en la aplicación de dicha Resolución (se refiere a la anterior de 28 de enero de 2004) , por lo que se hace necesario matizar que este tipo de traslado tiene la finalidad de facilitar la movilidad de los empleados públicos en aquellos casos en que el desempeño de las funciones concretas de su puesto de trabajo o las condiciones geofísicas y medioambientales de la localidad en la que éste se ubica, estén perjudicando seriamente la salud de la persona solicitante. Igualmente tiene la finalidad de facilitar la movilidad en aquellos casos en que siendo necesaria una concreta rehabilitación, no exista en el régimen de Seguridad Social que corresponda en cada caso, un centro de rehabilitación adecuado en el ámbito geográfico en que se desempeña el puesto".
C) Aplicación excepcional de los
traslados por motivos de salud.
En este punto conviene significar que el
régimen de traslados está sometido a concursos de provisión o libre designación
en régimen competitivo, de manera que el supuesto de traslado por motivos de
salud se alza en vía excepcional, y como tal ha de ser objeto de consideración
restrictiva. De ahí que
este supuesto ha de apreciarse bajo estricta casuística y cabal probanza de sus
presupuestos.
Esta Sala del TSJ se ha pronunciado, en
la sentencia nº 506/2016, de 20 de julio de 2016, en el sentido de que nos
encontramos ante una desviación del régimen ordinario en la provisión de los
puestos de trabajo, razón por la que debe tener un carácter restrictivo en su
interpretación (al tratarse de un régimen excepcional de provisión de puestos
de trabajo, no cabe la interpretación extensiva: artículo 4.2 del Código Civil),
aplicándose únicamente a los casos especialmente previstos en la misma. En
efecto, siendo el sistema normal de provisión de puestos de trabajo el de
concurso, así como el de libre designación limitado a determinados puestos
recogidos en la relación de puestos de trabajo por la naturaleza de sus
funciones, los preceptos indicados suponen una excepción al régimen general de
provisión de puestos de trabajo, en el que no priman los criterios de mérito y
capacidad, lo que lleva a una aplicación estricta de dicho sistema de
provisión, al considerarse que se está ante un supuesto excepcional, que exige
interpretarlo con carácter restrictivo, para evitar situaciones lesivas para
otros funcionarios, por lo que esos motivos de salud deben de ser de relevancia
significativa a los efectos de que se pueda imponer a la Administración esa
adscripción, dado que no debemos olvidar que el propio precepto habla de
"podrá".
Por otra parte, no puede perderse de
vista que la finalidad de la previsión introducida por la Ley 53/2002 es la de
amortiguar los efectos negativos de la relación funcionarial, cuando el
desempeño del puesto de trabajo en "una concreta unidad o localidad"
pueda condicionar sobremanera las circunstancias de salud o rehabilitación del
propio funcionario, cónyuge o hijos a su cargo.
D) Alegaciones en que funda la
demandante su impugnación.
En la demanda alega la recurrente que la
gravedad, cronicidad y alcance de las circunstancias de salud que padece, así
como la necesidad de traslado, motivan la petición deducida habida cuenta las
condiciones sociofamiliares concurrentes para la actora en la localidad de
Madrid, donde está ubicado su destino y reside sola, sin el necesario apoyo de
su familia.
Argumenta la demandante que la
Administración no ha interesado la evaluación de la actora por parte del
servicio de prevención de riesgos laborales de la unidad de la cual depende, al
efecto de que emitiese informe relativo a la posibilidad de adaptación de las
condiciones y del tiempo de trabajo y, en definitiva, de la procedencia o no de
la movilidad por salud interesada por la actora.
Razona así mismo la actora que la
resolución recurrida no dice nada acerca de la existencia o no de plaza vacante
adecuada dotada presupuestariamente y de necesaria provisión, existente en la
localidad de Vigo o, en su defecto, en la provincia de Pontevedra, y cuyo nivel
de complemento de destino y específico no sea superior al de puesto de origen
de la actora, ya fuere en el Ministerio de Trabajo y Economía Social o en algún
otro. Añade la recurrente que sólo se ha informado sobre la inexistencia en ese
momento (4 de marzo de 2022) dentro del ámbito de organización del Ministerio
de Trabajo y Economía Social, de plazas vacantes dotadas presupuestariamente y
de necesaria cobertura en Vigo o, en su defecto, en la provincia de Pontevedra,
pero no ha sido negada la existencia de plazas adecuadas y de necesaria
cobertura en el ámbito de los restantes Ministerios. Y menciona la resolución
de 7 de abril de 2022 de la Subsecretaría de Inclusión, Seguridad Social y
Migraciones (BOE de 25 de abril de 2022), de la Subsecretaría, por la que se
convoca concurso para la provisión de puestos de trabajo en la Administración
de la Seguridad Social, donde constan vacantes adecuadas dentro del ámbito
territorial interesado por la actora.
También alega la actora que por
resolución de 26 de noviembre de 2021 del Subdirector General de Recursos
Humanos del Ministerio de Inclusión, Seguridad Social y Migraciones, le fue
denegada una solicitud de autorización de una comisión de servicios para ocupar
el puesto de jefa de sección tipo 1 en la Dirección provincial de Pontevedra,
con sede en Vigo, de la Tesorería General de la Seguridad Social.
Por último, la demandante cita diversas
sentencias de esta Sala en las que se acogieron pretensiones análogas a las que
ahora se deduce.
E) Examen de los motivos de impugnación
esgrimidos.
En primer lugar, en el caso presente no
es necesaria la emisión de informe por el servicio de prevención de riesgos
laborales de la unidad administrativa de la recurrente, porque, tal como advirtió en su momento
la Administración, la resolución de 29 de marzo de 2019 no lo incluye entre la
documentación justificativa de la necesidad de traslado que debe acompañar a la
solicitud cuando esta no lo sea por daños derivados del trabajo o de las
condiciones de trabajo, circunstancia que no se produjo en este caso, al no ser
el motivo por el cual la demandante instó la movilidad solicitada.
En este sentido, al indicar la
documentación justificativa de la necesidad de traslado que debe acompañar a la
solicitud inicial, establece el artículo 2.1 de la resolución de 29 de marzo de
2019:
"Informe del Servicio de Prevención
de Riesgos Laborales: en el caso de que la solicitud de traslado sea por daños
derivados del trabajo o de las condiciones de trabajo, además del Certificado
Médico Oficial se deberá incluir un informe del Servicio de Prevención de
Riesgos Laborales de la unidad de la que dependa la persona solicitante, en el
cual se indique que la adaptación de las condiciones y del tiempo de trabajo
resultan imposibles o, que a pesar de la adaptación realizada, las condiciones
del puesto de trabajo pueden seguir influyendo negativamente en la salud de la
persona solicitante y no siendo por tanto apta para el desempeño de las
funciones del puesto de trabajo que ocupa. Asimismo, en este informe deberán
indicarse, en su caso, aquellas funciones del puesto de trabajo que no pueden
ser realizadas por la persona solicitante a causa de su estado de salud ".
Desde el momento en que la petición de
traslado de un funcionario por motivos de salud no está fundada en daños
derivados del trabajo o de las condiciones de trabajo, no es necesario aportar
el mencionado informe del Servicio de Prevención de Riesgos Laborales. Ello es congruente con la regulación
contenida en la Ley de prevención de Riesgos Laborales 31/1995, de 8 de
noviembre, aplicable en las relaciones de carácter administrativo o estatutario
de las Administraciones Públicas, que reconoce el derecho de los trabajadores a
una protección en materia de seguridad y salud en el trabajo y del que deriva
el deber del empresario, en esa garantía de salud de los trabajadores, de
adaptar el trabajo a la persona, adoptando las medidas preventivas de
protección que sean necesarias.
En segundo lugar, en el caso presente no
se ha probado que exista relación de causalidad entre las funciones concretas
del puesto desempeñado por la recurrente o las condiciones geofísicas o
medioambientales de Madrid, lugar de destino actual, y el trastorno
ansioso-depresivo que la actora sufre y por el que se sigue un tratamiento
psicofarmacológico y psicoterapéutico.
No cabe dudar del diagnóstico de trastorno de adaptación mixto con síntomas de
ansiedad-depresión, y tampoco de que en mayo de 2020 sufrió una crisis mientras
se hallaba destinada en Madrid, pero ninguno de los especialistas en
psiquiatría que han emitido informe afirman que los problemas de salud tengan
su origen en el desempeño del puesto de trabajo o la localidad donde presta sus
servicios. Es más, ni siquiera consta cuando empezó a evidenciar síntomas
reveladores de la patología psíquica diagnosticada, porque la recurrente tuvo
un destino anterior desde 2008 en la Inspección Provincial de Trabajo y
Seguridad Social de Santa Cruz de Tenerife, es decir, estaba alejada de su
familia, y su interés fue el de obtener una comisión de servicios de carácter
voluntario en Madrid en 2014, que logró.
Es cierto que en los informes se incide
en los beneficios que para la buena evolución de la patología y para su
recuperación podría entrañar la cercanía al vínculo familiar, pero no es ese el
objetivo y la finalidad que se persigue con el traslado por motivos de salud,
pues lo esencial es que se acredite aquel vínculo causal entre los problemas de
salud y el desempeño del trabajo o las condiciones geofísicas y
medioambientales del lugar en que presta la funcionaria sus servicios, y la
ausencia de esa prueba es lo que ha de determinar la desestimación de la
reclamación.
Y esa es la diferencia con los casos
decididos en las distintas sentencias de esta Sala que se invocan en la
demanda, en los que fueron decisivos el ambiente laboral y la falta de
adaptación de la demandante a la localidad de destino, que descompensa la enfermedad
psiquiátrica de base que padece (en la sentencia de 5 de octubre de 2016), que
el traslado a la ciudad de destino suponía un agravamiento de su clínica
psiquiátrica tanto por su personalidad como por la falta de apoyo social, cuya
privación podría dar lugar a reacciones en cortocircuito con intentos de
autolisis (en la sentencia del TSJ de 18 de marzo de 2015), que la localidad de
destino se acreditó como la causa de la enfermedad (en la sentencia de 20 de
julio de 2016), y que asimismo se probó la relación de causalidad entre el
lugar al que fue trasladada y la enfermedad (en la sentencia del TSJ de 30 de
julio de 2016).
Una vez que queda sin demostrar la
imprescindible relación causal mencionada no es necesario entrar en el examen
de la existencia o no de plazas vacantes de necesaria cobertura a los que
pudiera ser destinada. Solamente cabe incidir en que los mencionados por la
actora del concurso convocado en abril de 2022 son de ocho meses más tarde a la
fecha de la resolución denegatoria impugnada.
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