El desempeño efectivo y prolongado de funciones de un puesto de categoría superior por un funcionario, aun sin nombramiento formal, otorga derecho a las retribuciones correspondientes, por equidad salarial en el ámbito de la función pública.

 

La sentencia de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Aragón, sec. 1ª, de 6 de julio de 2026, nº 264/2026, rec. 522/2023, declara que cuando un funcionario público desempeña de manera prolongada y efectiva, y con conocimiento o aceptación de la Administración, las funciones de un puesto de trabajo de categoría superior al propio por carencia de titular legal, tiene derecho al reconocimiento y pago de las correspondientes retribuciones complementarias, aún sin nombramiento o adscripción formal, basándose en la realidad fáctica del desempeño efectivo y la responsabilidad asumida.

El actor, oficial de policía asignado al puesto de Jefe de Equipo Operativo Radiopatrullas en la Comisaría Local de Calatayud, realizó funciones propias del puesto superior de Coordinador de Servicios desde el 24 de enero de 2019 hasta el 21 de julio de 2021 debido a la ausencia de funcionarios de categoría superior, sin que mediara nombramiento formal, solicitando el abono de las diferencias salariales derivadas de esta situación administrativa, petición que fue desestimada por silencio administrativo, lo que originó el recurso contencioso-administrativo.

El Tribunal da la razón al funcionario recurrente basándose en que el desempeño prolongado y continuado de las funciones propias del puesto superior debe implicar el derecho al abono de las retribuciones complementarias correspondientes, independientemente de la formalidad del nombramiento, dado que el hecho fáctico y la aceptación de la Administración legitiman ese derecho. La sentencia enfatiza que negar dicho abono sería contrario a principios de equidad e igualdad, y repite jurisprudencia consolidada que respalda esta doctrina, además de declarar expresa la imposición de costas a la Administración.

El fallo es estimatorio, anulando la resolución presunta desestimatoria y reconociendo el derecho de la recurrente al pago de las retribuciones complementarias del puesto de Coordinador de Servicios durante el periodo reclamado con los intereses legales correspondientes.

Esta sentencia subraya la importancia del desempeño efectivo y prolongado de funciones superiores reconocido y aceptado por la Administración como elemento decisivo para exigir el pago de retribuciones complementarias, incluso en ausencia de nombramiento formal, consolidando la interpretación de la normativa aplicable en materia de provisión temporal y complementos retributivos. Reitera que la ausencia de formalidad no puede vulnerar la equidad salarial en el ámbito de la función pública.

A) Introducción.

Un trabajador de la Comisaría Local de Calatayud, con categoría de Oficial de Policía, desempeñó funciones correspondientes a un puesto de mayor categoría como Coordinador de Servicios de Seguridad Ciudadana durante un periodo prolongado debido a la ausencia de funcionarios de escala superior, sin nombramiento formal ni adscripción oficial, solicitando el abono de diferencias salariales por estas funciones desempeñadas entre enero de 2019 y julio de 2021. 

¿Tiene derecho el trabajador a percibir las retribuciones complementarias del puesto de Coordinador de Servicios que desempeñó de facto sin nombramiento formal durante un periodo prolongado?.

Se reconoce al trabajador el derecho a percibir las retribuciones complementarias correspondientes al puesto de Coordinador de Servicios durante el periodo reclamado, anulando la desestimación por silencio administrativo y confirmando la obligación de abonar las diferencias salariales con intereses, manteniendo la doctrina precedente.

Con base en el artículo 9 del Real Decreto 1484/1987 y la jurisprudencia consolidada del Tribunal Supremo, el desempeño efectivo y prolongado de funciones de un puesto de categoría superior, aun sin nombramiento formal, otorga derecho a las retribuciones correspondientes, pues lo relevante es el ejercicio material del puesto y se aplica el principio de igualdad retributiva a igual trabajo, prevaleciendo sobre las limitaciones impuestas por las leyes de presupuestos cuando se trata de funciones sustantivas y continuadas.

B) Antecedentes y valoración jurídica.

1º) El presente procedimiento se interpone contra la desestimación por silencio de recurso de reposición interpuesto contra la desestimación también por silencio administrativo de la solicitud de fecha de 8 de febrero de 2022 a la Dirección General de Policía por el abono de las diferencias salariales entre el puesto de trabajo de Coordinador de servicios de Seguridad Ciudadana de la Comisaria Local de Calatayud y el Jefe de Equipo Operativo de Radiopatrullas del Grupo Local de Seguridad Ciudadana de la Comisaria Local de Calatayud entre el 24 de enero de 2019 al 21 de julio de 2021.

2º) Del expediente administrativo se destaca:

Obra en el expediente certificado de fecha de 22 de noviembre de 2022 de don Saturnino, Inspector Jefe del Cuerpo Nacional de Policía, Jefe de la Comisaria Local de Calatayud que señala que:

"Doña Araceli realizó su servicio en la Comisaria Local de Calatayud desde el 24 de enero de 2019 hasta el 21 de julio de 2021 siendo su puesto de trabajo de Jefe de equipo Operativo, y ante la falta de Subinspectores en el Grupo de Seguridad ciudadana realizó sus funciones como Coordinadora de Servicios desde el 28/01/2019 hasta el 20/07/2021".

La recurrente ostenta a la categoría profesional reconocida de Oficial de Policía y de la prueba obrante en el expediente queda acreditado que entre el 24 de enero de 2019 al 21 de julio de 2021 estuvo destinada en la Comisaria Local de Calatayud en el puesto de trabajo de Jefe de Equipo Operativo Radiopatrullas. Durante este tiempo estuvo realizando funciones de categoría superior al desempeñar funciones de Coordinadora de Servicios ante la falta de Subinspectores en dicha Comisaria.

El supuesto enjuiciado es sustancialmente coincidente con el que fue objeto de examen en la Sentencia de 13 de septiembre de 2017 -recurso 207/2016 - así como en la de 18 de diciembre de 2019 (PO 58/2018-), en el que a otros funcionarios se le reconoció el derecho al percibo de las retribuciones complementarias solicitadas, correspondientes al puesto de Coordinador de servicio, por el desempeño de las funciones del mismo en los concretos días que se señalaban, en ese caso, entre enero de 2013 a marzo de 2016. Y ello con base en el artículo 9 del Real Decreto 1484/1987, de 4 de diciembre, sobre Normas (EDL 1987/13076) generales relativas a escalas, categorías, personal facultativo y técnico, uniformes, distintivos y armamento del Cuerpo Nacional de Policía, establece que "cuando, por no existir funcionarios integrantes de la Escala correspondiente, las necesidades del servicio debidamente justificadas así lo exijan, el personal del Cuerpo Nacional de Policía podrá ser adscrito transitoriamente al desempeño de funciones propias de la Escala inmediatamente superior a la que pertenezcan. En dicho supuesto se percibirán las retribuciones correspondientes al puesto de trabajo que se desempeñe. Los puestos correspondientes serán ofertados para su provisión normal y definitiva, en la primera convocatoria posterior que se realice, cesando la adscripción transitoria al proveerse los indicados puestos".

Tal precepto determina, también en el presente caso, que deba reconocerse a la recurrente el derecho al percibo de las retribuciones complementarias por ellos solicitadas.

Sin que a ello sea obstáculo la falta de nombramiento o adscripción formal, pues -siguiendo lo que dijimos en la citada sentencia-, la falta de nombramiento no fue impedimento para que la Administración consintiese que la recurrente realizase las funciones de Coordinador de Servicio al no haber funcionarios de superior categoría en sus respectivos turnos y esta es la causa de que se tenga derecho al percibo de las retribuciones. Siendo evidente que hubo una orden, aunque fuese verbal para que la actora desempeñase efectivamente tal cometido en los días reclamados, ya fuese porque quien tenía competencia para ello le encomendó tal función, ya fuese porque sin tal encomienda, así lo hizo la actora y lo admitieron quienes podían hacerlo.

Carecería de toda lógica jurídica y sería contrario al principio de equidad que, por un lado, la falta de nombramiento no impida el desarrollo de determinadas funciones y, por otro lado, al mismo tiempo, esa ausencia de nombramiento se constituya en un impedimento para el percibo de las retribuciones que se derivan del desempeño de ese puesto de trabajo.

En efecto, la ausencia de un nombramiento oficial para el desempeño del puesto no puede constituir un óbice para el reconocimiento del derecho a percibir las retribuciones correspondientes al mismo, dado que lo relevante es el dato fáctico de su efectivo desempeño, sea a través del acto formal de adscripción mediante la designación o nombramiento, sea mediante los mecanismos legales de sustitución o suplencia, o, incluso, mediante la ordenación del servicio dispuesta.

La sentencia dictada el 29 de Octubre de 1999 por la Sala Tercera del Tribunal Supremo, al resolver recurso de casación en interés de ley, vino a considerar acertada la interpretación sostenida por el Tribunal Superior de Justicia de Asturias en supuesto similar al presente, y que coincide con lo que se acaba de expresar. En esta sentencia se declaró no haber lugar al recurso de casación en interés de la ley contra una sentencia que reconocía al recurrente su derecho a la percepción de los complementos de destino y componente general del complemento específico fijados con carácter general para la Escala de Subinspección del Cuerpo Nacional de Policía, a pesar de pertenecer a la Escala Básica, por el hecho de haber desempeñado funciones atribuidas a aquella Escala superior. Y es que, como se ha dicho por esta Sala en anteriores ocasiones, el específico es un complemento que retribuye un puesto de trabajo, no una categoría profesional, condición que no se desvirtúa por el hecho de que parte de ese complemento, el "componente general", se fije en el R.D. 950/2005 con carácter objetivo y en función de las categorías profesionales.

Tampoco puede ser impedimento al reconocimiento de las retribuciones complementarias en cuestión, el artículo 26.1.D) de la Ley 17/2012, de 27 de diciembre, de Presupuestos Generales del Estado para el año 2013, reproducido en las sucesivas leyes de presupuestos, que dispone que:

"Las retribuciones que en concepto de complemento de destino y complemento específico perciban los funcionarios públicos serán, en todo caso, las correspondientes al puesto de trabajo que ocupen en virtud de los procedimientos de provisión previstos en la normativa vigente, sin que las tareas concretas que se realicen puedan amparar que se incumpla lo anterior, con excepción de los supuestos en que dicha normativa les reconoce otras cuantías, y en todo caso la garantía del nivel del puesto de trabajo regulada en el artículo 21.2 de la Ley 30/1984 y el derecho a percibir las cantidades que correspondan en aplicación del artículo 33.Dos de la Ley 31/1990, de 27 de diciembre, de Presupuestos Generales del Estado para 1991 ".

Como dijimos en la referida sentencia de 13 de septiembre de 2017, la Sala estima que este precepto no impide que la realización de la totalidad de las tareas y funciones de otro puesto de trabajo deba ser retribuida con los complementos retributivos del puesto que efectivamente se desempeña. Como razona la Sala del TSJ de Madrid en su sentencia de 2 de diciembre de 2016 -citada en aquella- y más recientemente en la de 24 de febrero de 2017, la referida disposición, "en su interpretación literal, se refiere a aquel funcionario que realiza tareas concretas de otra categoría, no la totalidad de las funciones y responsabilidades de esta".

Lo que ha venido a ser confirmado la doctrina jurisprudencial de la que es exponente la sentencia del Tribunal Supremo número 1081/2019, de 16 de julio, que reproduce la respuesta dada en la sentencia número 52/2018, de 18 de enero ,a la cuestión planteada en los siguientes términos:

"Nadie ha discutido en todo el litigio que, efectivamente, existe una jurisprudencia consolidada según la cual al funcionario que acredita la realización de las funciones de un puesto de trabajo distinto del suyo y con retribuciones complementarias superiores se le deben satisfacer los complementos de destino y específico del que efectivamente ha desempeñado. Esa jurisprudencia no ha considerado que el significado del nombramiento en el que se detiene el escrito de oposición impidiera dar igual trato retributivo a quien realice iguales cometidos. El mismo hecho de que se haya formado y mantenido pone de manifiesto una realidad de la Administración Pública: la existencia de supuestos en que funcionarios realizan cometidos de puestos que no son los suyos o que puestos de trabajo con el mismo contenido funcional tienen asignados complementos diferentes. Se trata, desde luego, cuando menos de una disfunción, pero es un fenómeno que se ha dado en la medida suficiente para que el Tribunal Supremo haya llegado a establecer esa doctrina.

Asimismo, debe destacarse que es una práctica imputable a la propia Administración, que es la que debe asegurar la correcta provisión de los puestos de trabajo necesarios para el cumplimiento de sus funciones y crear las condiciones en las que no exista la posibilidad o la necesidad de que funcionarios destinados en un determinado puesto realicen las tareas de otro.

No es irrelevante a los efectos del debate planteado la circunstancia de que el artículo 24 del Estatuto Básico del Empleado Público no constituya un obstáculo (...). Sucede (...) que este precepto no establece un número tasado de supuestos en los que cabe retribuir complementariamente más allá de lo que corresponde a su puesto de trabajo a un funcionario. Al contrario, utiliza una cláusula abierta.

Dice así:

"Artículo 24. Retribuciones complementarias.

La cuantía y estructura de las retribuciones complementarias de los funcionarios se establecerán por las correspondientes leyes de cada Administración Pública atendiendo, entre otros, a los siguientes factores:

a) La progresión alcanzada por el funcionario dentro del sistema de carrera administrativa.

b) La especial dificultad técnica, responsabilidad, dedicación, incompatibilidad exigible para el desempeño de determinados puestos de trabajo o las condiciones en que se desarrolla el trabajo.

c) El grado de interés, iniciativa o esfuerzo con que el funcionario desempeña su trabajo y el rendimiento o resultados obtenidos.

d) Los servicios extraordinarios prestados fuera de la jornada normal de trabajo".

Es significativo que diga "entre otros, a los siguientes factores" cuando el artículo 23 de la Ley 30/1984, de 2 de agosto, de medidas para la reforma de la función pública, no lo hacía y que bajo sus prescripciones se desarrollase la jurisprudencia que se ha seguido manteniendo y que, para la Sala de Madrid, ya no permitirían los preceptos de las leyes presupuestarias. Así, pues, el verdadero obstáculo lo ofrecerían únicamente estos últimos que repiten año tras año en el periodo relevante que las tareas concretas que realicen los funcionarios no pueden amparar su retribución diferente a la que corresponde al puesto para el que se les haya nombrado.

Contrastada esa prescripción con el principio de igualdad, concretado ahora en la afirmación de que a igual trabajo debe corresponder igual retribución, no parece representar el impedimento advertido por la Sala de Madrid. La realización de tareas concretas se supone que de otro puesto mejor retribuido, no es el presupuesto a partir del que se ha formado la jurisprudencia de la que se viene hablando. El dato que ha considerado es, en realidad, el ejercicio material de otro puesto en su totalidad o en sus contenidos esenciales o sustantivos --es la identidad sustancial la relevante-- pero a eso no se refiere la norma presupuestaria porque tal desempeño es algo diferente a llevar a cabo tareas concretas. Así, pues, mientras que ningún reproche parece suscitar que un ejercicio puntual de funciones de otro puesto no comporte el derecho a percibir las retribuciones complementarias de este último, tal como dicen esos artículos, solución diferente ha de darse cuando del ejercicio continuado de las funciones esenciales de ese ulterior puesto se trata. Mientras que el primero no suscita dudas de que cae bajo las previsiones de los preceptos presupuestarios, el segundo caso, contemplado desde el prisma de la igualdad, conduce al reconocimiento del derecho del funcionario en cuestión a las retribuciones complementarias del puesto que ejerce verdaderamente con el consentimiento de la Administración".

Por esa razón, en la última de las sentencias dictadas hasta ahora sobre esta cuestión, la n.º 605/2019 ,hemos dicho que "ha de interpretarse el artículo 26. Uno D), párrafo segundo, de la Ley 17/2012 --y los artículos de las Leyes de Presupuestos Generales del Estado posteriores que lo han reproducido y relaciona el auto de admisión-- en el sentido de que no impide que los funcionarios que desempeñen la totalidad o las tareas esenciales de un puesto de trabajo distinto de aquél para el que fueron nombrados perciban las diferencias retributivas entre los complementos de destino y específico del puesto efectivamente desempeñado y los del suyo".

Todo lo cual determina, como se ha adelantado, el reconocimiento al recurrente del derecho a percibir las retribuciones complementarias del puesto de trabajo de "Coordinador de Servicio", y es que no puede considerarse, en el presente caso, que nos encontremos ante un ejercicio puntual de funciones del mismo, que efectivamente no comportaría el reconocimiento de tal derecho, sino que ha sido prolongado en el tiempo en el período en cuestión, sin interrupción, en su respectivo turno y por falta de funcionario de la escala de subinspección, la totalidad de las funciones propias del puesto, asumiendo las responsabilidad inherentes al mismo, incluso durante el periodo de baja, que no se cuestiona por la administración no debamos incluir en esta decisión.

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