Los servicios sanitarios prestados en residencias de mayores pueden considerarse prestados en "institución sanitaria", ya sean residencias de titularidad pública o privada, porque en ellas se presta una actividad sanitaria definida normativamente.

 

La sentencia de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Supremo, sec. 4ª, de 22 de abril de 2024, nº 675/2024, rec. 1110/2022, reitera que los servicios sanitarios prestados en residencias de mayores pueden considerarse prestados en "institución sanitaria", ya sean residencias de titularidad pública o privada, porque en ellas se presta una actividad sanitaria definida normativamente, de ahí que sea un servicio sanitario solo que prestado fuera de un centro sanitario, añadiéndose ahora que los servicios sanitarios prestados en residencias de mayores pueden considerarse prestados en "institución sanitaria", concepto que comprende tanto el de "centro" como el de "servicio" sanitario.

En todo caso, la normativa de aplicación define los servicios sanitarios integrados en una organización no sanitaria como aquellos servicios que realizan actividades sanitarias pero que están integrados en organizaciones cuya principal actividad no es sanitaria (prisión, empresa, balneario, residencia de tercera edad.

El Tribunal Supremo confirma que una residencia de mayores debe ser considerada como centro sanitario para sus trabajadores, en las convocatorias de un proceso selectivo del Servicio Extremeño de Salud para acceder a la condición de personal estatuario fijo. En concreto, en la categoría de enfermero.

A) Antecedentes.

1. Don Luis Miguel concurrió a la convocatoria del proceso selectivo hecha por resolución de 18 de septiembre de 2017, para acceder a la condición de personal estatutario fijo en la categoría de Enfermero/a, en las Instituciones Sanitarias del Servicio Extremeño de Salud; a esta convocatoria se acumuló otra hecha por resolución de 23 de febrero de 2018.

2. Por resolución de 5 de julio de 2018 se ejecutó la sentencia 191/2017, de 29 de diciembre, del Juzgado de lo Contencioso-Administrativo nº 1 de Mérida, que implicaba la modificación del "Pacto para la mejora de los procesos de selección para el personal estatutario sanitario y de gestión y servicios del Servicio Extremeño de Salud", de 10 de julio de 2017, y que llevó a que para la convocatoria litigiosa se valorasen como "Experiencia profesional" los servicios prestados en "centros sanitarios privados ", sean o no concertados.

3. Ni la sentencia de primera instancia ni la de apelación, objeto de este recurso, dan noticia completa de hechos probados, ahora bien, de las mismas y de lo alegado por las partes deducimos que a don Luis Miguel no se le valoraron los servicios prestados como enfermero en la Residencia de Mayores "Ciudad Jardín Parque del Príncipe" de Cáceres, y en la Residencia de Mayores "Real de Navalmoral para mayores".

4. Tanto la sentencia de primera instancia como la de apelación fueron contrarias a las pretensiones de don Luis Miguel. En resumen, consideraron que las residencias de mayores serán instituciones sanitarias, pero no "centros sanitarios" pues, aunque cuenten con servicios en los que se desarrollen actividades sanitarias, se trata de servicios que se integran en organizaciones cuya actividad principal no es la sanitaria.

5. La sentencia dictada en apelación y que es objeto de este recurso basa la fundamentación en un precedente suyo, en concreto la sentencia 137/2021, de 13 de julio (apelación 122/2021), sobre el mismo proceso selectivo. Pues bien, esa sentencia de la Sala de apelación se remitía, a su vez, a la sentencia 54/2020, de 9 de junio (apelación 26/2020).

B) Doctrina del Tribunal Supremo.

1. La cuestión de interés casacional ya ha sido resuelta por esta Sala y Sección en dos sentencias dictadas, precisamente, a propósito de procesos selectivos del Servicio Extremeño de Salud en los que se valoran como mérito los servicios prestados en servicios sanitarios privados, concertados o no.

2. Citamos como precedentes la sentencia del TS nº 1282/2022, de 13 de octubre (recurso de casación 3832/2020), y la sentencia del TS nº 147/2023, de 8 de febrero (recurso de casación 4455/2020). Es relevante para el caso de autos nuestra sentencia nº 1282/2022 en la que casamos y anulamos la sentencia a la que se remite, en segundo lugar, la ahora impugnada: la sentencia 54/2020.

3. Tomando como cita la primera de las sentencias, la sentencia del TS nº 1282/2022, lo primero que razonamos fue la diferencia que hay entre casos como el de autos respecto de lo resuelto en nuestra sentencia del TS nº 1765/2018, de 12 de diciembre, de esta Sala y Sección (recurso de casación 622/2016), que se invoca de nuevo para desestimar ahora la pretensión de don Luis Miguel.

4. En aquel caso -referido al ámbito del Servicio Gallego de Salud- se planteó la interpretación del Real Decreto 1277/2003, de 10 de octubre, regulador de las bases generales sobre autorización de centros, servicios y establecimientos sanitarios .Su artículo 2.1.a) y b) define, respectivamente, qué es "centro sanitario " y qué es "servicio sanitario", de forma que un servicio sanitario puede "... estar integrado en una organización cuya actividad principal puede no ser sanitaria " como ocurre con prisiones, empresas, balnearios, residencias de la tercera edad , etc. (cfr. anexo II. C.3).

5. Siguiendo con lo planteado en aquel pleito, la diferencia fundamental respecto del presente era que en aquella convocatoria del Servicio Gallego de Salud se valoraban como mérito los servicios prestados en "instituciones sanitarias del Sistema Nacional de Salud". La allí recurrente alegó como experiencia profesional su trabajo en una residencia de mayores, dependiente de un organismo autónomo y lo litigioso se centró no tanto en el concepto "instituciones sanitarias..." como en la exigencia de que fuesen "...del Sistema Nacional de Salud". En lo que ahora sí interesa concluimos que, en ese caso, una "unidad asistencial" en esas residencias se considera "institución sanitaria" para lo que trascribimos la sentencia 1282/2022 en la que explicamos el sentido de la sentencia 1765/2018:

"CUARTO.- JUICIO SOBRE EL PRECEDENTE DE ESTA SALA.

(...)

" 2. Para llegar a la conclusión de que se trataba de una "institución sanitaria" razonamos lo siguiente:

" 1º Partíamos en abstracto del concepto de "institución" y lo llevamos a su acepción orgánica u organizativa, pero como no bastaba estar a esa conclusión teórica fue preciso buscar un apoyo normativo que permitiese concretar qué es una institución "sanitaria", para lo cual acudimos al Real Decreto 1277/2003, norma que conceptúa determinados centros, establecimientos y servicios sanitarios.

" 2º Expusimos así que ese Real Decreto 1277/2003 permite integrar el concepto de "institución sanitaria" al regular los "centros sanitarios " y los "servicios sanitarios" [artículo 2.1.a y b) en relación con el apartado d) más anexos I y II.C.3]. En lo que ahora interesa, tal norma prevé que las unidades asistenciales no integradas en "centros sanitarios " son "servicios sanitarios" y a modo de ejemplo cita a las residencias de ancianos. Por tanto, aquellas bases [las de la convocatoria del Servicios Gallego de Salud] no se referían a ninguna de esas categorías -centros o servicios sanitarios-, pero entendimos que ambas se engloban en ese concepto amplio y, en sí, indeterminado de "institución sanitaria".

" 3. Tanto la sentencia ahora impugnada como la Administración han hecho una lectura parcial de nuestra sentencia, con olvido de que lo declarado en una sentencia cobra sentido y se capta su alcance si se parte de los hechos y de lo alegado por las partes, lo que conforma la cuestión litigiosa. Así, en aquel caso lo determinante fue que el mérito para ser valorable debía ganarse en una institución sanitaria pública, en concreto del Sistema Nacional de Salud, lo que no es litigioso en este caso pues el mérito baremable debe obtenerse en un centro o institución sanitaria privada.

"4. Por tanto, lo razonado en aquella sentencia acerca de que la actividad en esos servicios se inserte en un "sistema general y organizado" de titularidad pública venía condicionado por lo específico del caso y en él se ventiló si un concreto servicio sanitario -la unidad de asistencia sanitaria de una residencia de ancianos integrada en una red pública y de ámbito autonómico de residencias de ancianos - entra o no en la cartera de servicios del Sistema Nacional de Salud y la conclusión fue negativa: por eso se estimó el recurso del SERGAS, cuestión que no se hubiera planteado -no habría habido pleito- si hubiese sido privada. "

6. Eso fue lo específico de aquel precedente, ajeno al caso, pero lo allí razonado lo hemos considerado aprovechable para resolver lo suscitado en el ámbito del Servicio Extremeño de Salud y, como hemos dicho, la primera sentencia que dictamos fue la sentencia del TS nº 1282/2022 en la que casamos y anulamos la sentencia 54/2020 que, repetimos, es en la que se basa en definitiva la ahora impugnada. Dijimos lo que sigue:

" QUINTO.- JUICIO DE LA SALA.

"1. Partiendo de lo expuesto, la resolución de lo planteado en el auto de admisión no depende de la titularidad de una residencia de mayores, sino que viene determinada por la actividad sanitaria que allí se realiza. Por tanto, la unidad de asistencia médica de una residencia de mayores puede tenerse, a esos efectos, como "institución sanitaria" porque en ella se presta una "actividad sanitaria" definida en el artículo 2.1.d) del Real Decreto 1277/2003, de ahí que sea un "servicio sanitario" sólo que prestado fuera de un "centro sanitario".

"2. A las unidades de asistencia sanitaria de residencias de mayores de titularidad privada, permanentes, organizadas y adecuadamente dotadas con personal cualificado y medios, cabe entenderlas integradas en el sistema y organización de esas residencias. Cabe también que formen parte de la oferta asistencial de "centros sanitarios ", en cuyo caso la idea de "sistema general y organizado" tendría otro alcance. ".

7. En esa sentencia dejamos constancia del Pacto de 17 de enero de 2013, suscrito entre el Servicio Extremeño de Salud y diversas organizaciones sindicales, reformado por acuerdo de 13 de abril de 2016 y en el que se introdujo la cláusula 6.4.1 para que se valorasen los servicios prestados "en Centros o Instituciones sanitarias privadas". Esa reforma incidió directamente en la convocatoria que dio lugar al pleito en el que dictamos la sentencia del TS nº 1282/2022 en la que dijimos, en resumen, esto:

1.º Tras la reforma de la cláusula 6.4.1 del Pacto de 17 de enero de 2013 por lo acordado el 13 de abril de 2016, nos planteamos cómo se interpreta la conjunción "o", si como alternativa, o como equivalencia, y concluimos que la duda era irrelevante por el planteamiento de las partes en esos casos.

2.º También dijimos que con el Real Decreto 1277/2003 podría debatirse sobre la relación de un "servicio sanitario" con un "centro sanitario ", pues los "servicios sanitarios integrados en una organización no sanitaria" (cfr. C.3 del Anexo II), se encuadran en la categoría de "centros sanitarios ", un debate que calificamos en ese caso quizás "apasionante pero estéril" porque bastaba estar a la comprensión del concepto de "institución sanitaria", categoría esta amplia y omnicomprensiva, y que ya habíamos dado por zanjado en la sentencia 1765/2018.

3.º Así, hemos venido manteniendo que, a efectos del mérito evaluable según el Pacto, el trabajo de enfermería desempeñado en una residencia de mayores cabe valorarlo por prestarse en una "institución sanitaria", que engloba a las unidades asistenciales en las que se atiende la salud, aun en "organizaciones no sanitarias", en este caso en las residencias de mayores.

4.º Y, en fin, hemos resaltado el cambio producido en el Pacto que en su primera redacción ceñía el mérito a una experiencia previa ganada en concretos centros sanitarios privados. Reformado en 2016 se le dio al mérito un contenido más amplio para comprender todos los centros o instituciones sanitarias privadas, lo que confirma la pertinencia de incluir a las residencias de mayores privadas como servicio sanitario que son integrados en una organización no sanitaria.

8. El caso de autos no es del todo coincidente pues como hemos indicado en el Fundamento de Derecho Primero.2, las bases de la convocatoria iniciales se modificaron para valorar en la fase de concurso como "Experiencia profesional" los servicios prestados en "centros sanitarios privados ", sean o no concertados, luego decae la relevancia de la interpretación del concepto "institución sanitaria.

9. Aun así, mantenemos el mismo criterio favorable a la valoración del mérito litigioso y lo hacemos con base en el anexo II.C3 del Real Decreto 1277/2003, que bajo la rúbrica de "Centros sanitarios " incluye a los "Servicios sanitarios integrados en una organización no sanitaria" que define como los "... servicios que realizan actividades sanitarias pero que están integrados en organizaciones cuya principal actividad no es sanitaria (prisión, empresa, balneario, residencia de tercera edad , . . . ) ".

10. Dicho todo lo anterior, la cuestión de interés casacional se planteó en el auto de admisión en los mismos términos planteados en los recursos resueltos por las sentencias del TS nº 1282/2022 y 147/2023, lo que produce efectos distorsionantes pues lo litigioso no es la titularidad de las residencias de mayores, sino cómo se conceptúan sus unidades asistenciales de enfermería. Pues bien, a los efectos del artículo 93.1 de la LJCA, resolvemos esto:

1º Para no dejar sin resolver la cuestión que plantea el auto de admisión, reiteramos lo declarado a efectos casacionales en esas sentencias: los servicios sanitarios prestados en residencias de mayores pueden considerarse prestados en "institución sanitaria", ya sean residencias de titularidad pública o privada.

2º Añadimos ahora que los servicios sanitarios prestados en residencias de mayores pueden considerarse prestados en "institución sanitaria", concepto que comprende tanto el de "centro" como el de "servicio" sanitario.

3º En todo caso, el anexo II.C3 del Real Decreto 1277/2003, bajo la rúbrica de "Centros sanitarios", define los "Servicios sanitarios integrados en una organización no sanitaria" como aquellos "... servicios que realizan actividades sanitarias pero que están integrados en organizaciones cuya principal actividad no es sanitaria (prisión, empresa, balneario, residencia de tercera edad, . . . )”.

C) APLICACIÓN AL CASO.

1. Como hemos expuesto en el Fundamento de Derecho Primero, tanto la sentencia de apelación impugnada como la de primera instancia, fueron desfavorables a don Luis Miguel porque, aun cuando el trabajo desarrollado en dos residencias de mayores se considerase prestados en "instituciones sanitarias" o en "servicios sanitarios", no lo fueron en "centros sanitarios ", que es lo exigido en las bases de la convocatoria tras su reforma.

2. Así las cosas, a la vista de lo razonado en el anterior Fundamento de Derecho, se estima el recurso de casación, se anula la sentencia impugnada y se estima el recurso de apelación contra la sentencia 149/2021, de 6 de octubre, dictada por el Juzgado de lo Contencioso-Administrativo nº 2 de Mérida en el recurso contencioso-administrativo 149/2021, sentencia que se revoca.

3. Anulada la sentencia de primera instancia, se estima el recurso contencioso-administrativo interpuesto por don Luis Miguel, anulando la resolución de 4 de febrero de 2021, del Director Gerente del Servicio Extremeño de Salud, desestimatoria del recurso de reposición presentado contra la resolución de 11 de noviembre de 2020, de la Dirección Gerencia, debiendo valorarse como mérito de la fase de concurso el trabajo desarrollado como enfermero en la Residencia de Mayores "Ciudad Jardín Parque del Príncipe" de Cáceres, y en la Residencia de Mayores "Real de Navalmoral para mayores".

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