La inmovilización de los VTC no requiere la incoación de un procedimiento sancionador, pues con su adopción se inicia, bastando a tal efecto el acta levantada por los agentes de la Policía Municipal.

 

La sentencia de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Supremo, sec. 4ª, de 1 de abril de 2024, nº 525/2024, rec. 2344/2023, declara que la inmovilización de los VTC no requiere la incoación de un procedimiento sancionador, pues con su adopción se inicia, bastando a tal efecto el acta levantada por los agentes de la Policía Municipal.

La inmovilización que se prevé normativamente no discrimina a los VTC respecto del sector del taxi, pues se trata de otorgar una protección inmediata al taxi, como servicio público, ante la apreciación por los agentes de la Policía Municipal de la concurrencia de un ilícito muy grave que afecta a un elemento sustancial que diferencia a los VTC respecto del taxi.

Como medida cautelar o provisional que es, la inmovilización prevista normativamente no es una sanción impuesta de plano, luego en sí no vulnera la presunción de inocencia al basarse en la apreciación indiciaria de los agentes de la Policía Municipal.

A) Antecedentes.

1. El 18 de febrero de 2022 la Policía Local de Sevilla acordó la inmovilización del vehículo, propiedad de la recurrente y dedicado a la actividad de arrendamiento con conductor, en adelante VTC.

2. Según el boletín de denuncia y como "Hecho denunciado" consta " circular por zonas de concentración y generación de demanda de servicio de transporte de viajeros careciendo de servicio previamente concertado". En el apartado de "Observaciones" consta lo siguiente: "Queda inmovilizado en los depósitos municipales LOTT art.143.4.a) hasta que se produzca el pago de la sanción ". Obra también el acta de retirada con grúa.

3. Según los autos, el 23 de febrero siguiente ARES CAPITAL, S.A. solicitó del Ayuntamiento de Sevilla la cesación de lo que consideraba una actuación material constitutiva de vía de hecho, ex artículo 30 de la LJCA. Al no recibir respuesta, interpuso recurso contencioso-administrativo por los trámites del procedimiento de protección de los derechos fundamentales y se dictó sentencia desestimatoria de primera instancia, luego confirmada por la ahora recurrida.

4. Con carácter previo debemos ya advertir que el litigio seguido en las instancias precedentes, y ahora en casación, no se centra en la eventual ilegalidad de la concreta actuación policial impugnada y en sí considerada, sino que tal actuación se ataca en cuanto que aplica la Ley 16/1987, de 30 de julio, de Ordenación de los Transportes Terrestres (en adelante, LOTT), lo que lleva a la recurrente a reprochar a tal norma la infracción de los derechos fundamentales que invoca, lo que llevaría, en fin, al planteamiento de una cuestión de inconstitucionalidad.

B) La sentencia impugnada del TSJ.

1. La sentencia ahora impugnada confirma la de primera instancia. Rechaza que hubiera una actuación material constitutiva de vía de hecho, con infracción de los artículos 14 y 24 de la Constitución, pues la inmovilización tenía cobertura normativa al preverse el hecho como infracción muy grave en el artículo 140.39.3 de la LOTT cuyo artículo 143.4.a) dispone la inmovilización hasta que se supriman los motivos determinantes de la infracción.

2. Añade que, aparte de esa norma de cobertura, la inmovilización fue acordada por los agentes, en presencia del interesado, y dentro de las competencias y según las reglas de procedimiento, con lo que no se infringió el artículo 97 de la Ley 39/2015, de 1 octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas (en adelante, Ley 39/2015).

3. Rechaza que se hayan infringido los derechos fundamentales que invoca la recurrente, en concreto, el derecho a la presunción de inocencia (artículo 24.2 de la Constitución). Además, la inmovilización no es una medida sancionadora sino cautelar y ese derecho fundamental, como el de defensa, se garantiza en el procedimiento sancionador en el que debe probarse la infracción (cfr. sentencia del Tribunal Constitucional 24/1999).

4. Como lo realmente atacado es la LOTT, rechaza plantear una cuestión de inconstitucionalidad pues, como dijo el Juzgado, la sanción acordada deriva de la aplicación ope legis de la LOTT tras su reforma por la Ley 13/2021, de 1 de octubre, estableciendo una regulación específica para los VTC tal y como se explica en la exposición de motivos y, a efectos del artículo 14 de la Constitución, niega que sea término de comparación válido el sector del taxi pues la conducta típica sancionada no se prevé para el mismo.

C) Juicio de la sala sobre si la inmovilización constituye una vía de hecho.

1. La primera cuestión de interés casacional se plantea en el auto de admisión de manera autónoma y, como tal, en puridad es ajena al procedimiento de tutela de los derechos fundamentales. Su relevancia es más bien procedimental, por afectar al presupuesto de ese procedimiento especial (cfr. artículo 114.2, en relación con los artículos 30, 32.2 y 136, todos de la LJCA).

2. No obstante, lo que se plantea no es irrelevante a efectos constitucionales si es que se relaciona con las otras dos cuestiones, en especial con la tercera: si por la forma de ejecutarse la actuación administrativa impugnada causa indefensión, o si por su regulación es contraria al derecho a la presunción de inocencia o, en fin, por considerarse una medida sustancialmente sancionadora, quiebra del contenido esencial del principio de legalidad la exigencia de nulla poena sine iudicio , en este caso, la exigencia de un procedimiento con todas las garantías.

3. Con todo y para no dejar sin resolver esta primera cuestión, y a los solos efectos procedimentales antes expuestos, es obvio que la actuación impugnada no es una actuación constitutiva de vía de hecho: es una actuación material que se documenta, con ella se inicia un procedimiento sancionador, tiene su cobertura en el artículo 143.4.a) de la LOTT, la acuerda la Administración competente y lo hace tras constatar sus agentes una eventual infracción que denuncian.

B) Juicio de la sala sobre si hay discriminación entre el taxi y VTC.

1. La segunda cuestión plantea si la inmovilización es contraria al principio de igualdad del artículo 14 de la Constitución y todas las partes recurridas -incluido el Ministerio Fiscal, según relata la sentencia de primera instancia- coinciden en rechazar que se invoque como término de comparación el sector del taxi. Esta comparación es inevitable pues, como señala la sentencia del TS nº 921/2018 antes citada, son "servicios análogos en el mismo segmento del mercado" y que "compiten directamente en el mismo mercado y que prestan un servicio semejante"; esto es cierto, pero, aun así, tal comparación debe acogerse con las lógicas matizaciones que deducimos de esa sentencia, más la sentencia 1018/2018, también citada.

2. Para lograr una competencia equilibrada de ambas modalidades de transporte discrecional de pasajeros -servicio de taxi y de VTC-, con carácter general esta Sala ha venido pronunciándose sobre la cobertura en normas con rango formal de ley de las distintas exigencias, limitaciones y medidas restrictivas reglamentarias aplicadas a los VTC respecto del sector del taxi y también se ha hecho un juicio sobre su proporcionalidad y carácter no discriminatorio; son medidas que esta Sala ha reputado legítimas y que se encaminan al ajuste entre oferta y demanda para armonizar ambas clases de transporte y lograr así un desarrollo "equilibrado".

3. Esta Sala ha dicho, respecto de la libertad de establecimiento de los servicios en general y del transporte en particular, que la regulación y las limitaciones a los VTC se basan en una "razón imperiosa de interés general" que radica en que el taxi constituye un servicio de interés público -servicio impropio- respecto del cual las Administraciones tratan de garantizar unos determinados niveles de calidad, seguridad y accesibilidad. Además, está sometido a una intensa regulación para asegurar dichas características y es legítimo el objetivo de mantener un equilibrio entre las dos modalidades de transporte urbano de pasajeros " como una forma de garantizar el mantenimiento del servicio de taxis como un servicio de interés general y, por tanto, amparado en la razón imperiosa de interés general de asegurar el modelo de transporte urbano antes señalado", concluye la sentencia del TS nº 921/2018.

4. Como decimos, esta Sala ha venido enjuiciando la necesidad y proporcionalidad de las diferentes medidas limitativas y exigencias que condicionan las autorizaciones a los VTC y en lo que a este pleito interesa -limitaciones referidas al ejercicio de la actividad- el artículo 182.1 del Reglamento de la Ley de Ordenación de los Transportes Terrestres (en adelante, ROTT), aprobado por Real Decreto 1211/1990, de 28 de septiembre, exige que los servicios prestados por los VTC hayan de contratarse previamente y que los vehículos lleven a bordo la documentación acreditativa de esa contratación.

5. Respecto de tal exigencia, esta Sala ha declarado que la limitación de los VTC a servicios de previa contratación implica restringir su actividad a uno de los tres segmentos en los que se subdivide el mercado del transporte urbano mediante vehículos con conductor -el de previa contratación- distinto, por tanto, de los de parada en la vía pública y contratación del vehículo en circulación. Tal limitación se fundamenta, de nuevo, en esa "razón imperiosa de interés general" que justifica mantener una prestación equilibrada en ambos servicios y así mantener un servicio de interés general como el de taxi por el que han optado las Administraciones competentes.

6. Podemos así deducir que no se infringe el artículo 14 de la Constitución por las siguientes razones:

1.º Porque aun coincidiendo en la actividad de transporte discrecional de personas, de lo expuesto se deduce que estamos ante dos actividades de diferente naturaleza jurídica, una constitutiva de un servicio público impropio y otra una actividad empresarial sujeta a autorización y, si bien es lógica la comparación, nuestra jurisprudencia viene afirmando las diferencias sustanciales entre una y otra, por lo que no cabe exigir el mismo tratamiento jurídico.

2.º La inmovilización litigiosa es una medida cautelar derivada de la exigencia del artículo 182.1 del ROTT, que prevé que los VTC sólo podrán circular " si se justifica que están prestando un servicio previamente contratado ", luego si hay indicios de que circula fuera de esa limitación, hay indicio de una infracción muy grave. La tipificación de esa conducta es la faz negativa con la que el legislador protege un bien jurídico, en este caso, la prestación equilibrada de los servicios de distinta naturaleza de transporte discrecional de pasajeros. Por tanto, el tipo infractor previsto en el artículo 140.39.3 de la LOTT protege un aspecto sustancial de la diferencia entre el servicio de taxi y el de los VTC, al sujetarles a estos a la previa contratación.

3.º Esa vinculación entre la inmovilización y la entidad de la infracción la explica la exposición de motivos de la Ley 13/2021, de 1 de octubre, que modificó la LOTT, entre otras cuestiones, para introducir el nuevo tipo sancionador. Dice así que esa conducta -junto con otras que se tipifican- supone "... un incumplimiento de condiciones esenciales de la actividad de arrendamiento de vehículos con conductor, destinadas a delimitar su específica naturaleza de la que es propia de otros servicios de transporte de viajeros, [por lo que] se considera necesario atribuirles la máxima gravedad y, en consecuencia, se justifica su calificación como infracciones muy graves ".

4.º Por otra parte, la inmovilización como medida provisional e inmediata no es exclusiva para los VTC, como así se deduce del artículo 143.4.a) de la LOTT; y si la infracción del artículo 14 de la Constitución (EDL 1978/3879) se advierte en que se condicione el levantamiento de la inmovilización " a que se produzca el pago de la correspondiente sanción pecuniaria " [artículo 143.4.a), párrafo segundo, de la LOTT], basta constatar que tal condicionante se prevé, además, para otras infracciones, en concreto, las de los apartados 39.1 y 2 del artículo 140 de la LOTT.

E) Juicio de la sala sobre la vulneración del derecho a la presunción de inocencia.

1. La inmovilización litigiosa prevista en el artículo 143.4.a) de la LOTT participa de la naturaleza de las medidas provisionales del artículo 56 de la Ley 39/2015 y lo litigioso se desenvuelve en dos aspectos: su inmediatez y que se condicione su levantamiento al pago de la sanción pecuniaria. Lo primero, afectaría a las garantías formales propias de todo procedimiento sancionador y lo segundo, más directamente a la presunción de inocencia en cuanto que supondría un efecto directamente sancionador.

2. Como toda medida cautelar, la inmovilización tiene una vocación instrumental respecto de un fin: "la protección provisional de los intereses implicados" (artículo 56.2 de la Ley 39/2015), en este caso, proteger el taxi como sector perjudicado y se le protege con la paralización inmediata de una conducta infractora que invade el modo propio de prestación de ese servicio y lesiona un aspecto del equilibrio competitivo entre ambos sectores, aparte de que evita la reiteración infractora. Por tanto, la contundencia de la medida -normativamente impuesta- es coherente con la gravedad de la infracción y esta se explica por la relevancia del bien jurídico protegido.

3. Como es sabido, la potestad sancionadora en lo sustancial participa de los principios que informan el poder represivo de los poderes públicos, pero debe ser entendida en su lógica finalidad, de ahí que haya matices diferenciadores. Así, respecto del derecho a la presunción de inocencia, tratándose de una medida cautelar o provisional, tal derecho fundamental no es exigible con la intensidad y alcance respecto del acto que pone fin al procedimiento sancionador. En este caso, no se exige una prueba cumplida capaz de enervar esta presunción de la que se parte y cuya destrucción corresponde a la Administración, luego basta el indicio serio de la infracción para acordar una medida cautelar que la LOTT configura como preceptiva e inmediata.

4. La bondad de la medida de inmovilización se ventila, más bien, en el juicio sobre su proporcionalidad lo que, ciertamente, ya viene dado por la LOTT que la regula como una reacción inmediata por juzgar el mismo legislador que es proporcional por razón de lo antes expuesto: la entidad del bien jurídico que ese legislador quiere proteger y por tratarse de una actuación infractora que lesiona un elemento sustancial que diferencia a los VTC respecto del taxi. Y que no se exija una prueba plena se explica porque su pertinencia se asienta en una apreciación indiciaria reforzada por el privilegio de presunción de certeza de las denuncias de los agentes de la autoridad.

5. Por otra parte, el artículo 143.4.a), párrafo segundo, de la LOTT prevé el mantenimiento de la inmovilización "hasta que se produzca el pago de la correspondiente sanción pecuniaria", luego la sanción será la multa, no la inmovilización. No estamos, por tanto, ante una medida materialmente sancionadora, no es una sanción anticipada: como medida cautelar limita, restringe, cierto, pero no es un castigo sino la necesidad de amparar un bien indiciariamente lesionado, en otros casos será la seguridad en el tráfico y en este lo protegido inmediatamente es el servicio público del taxi, luego el equilibrio entre ambas modalidades de transporte discrecional de pasajeros.

6. Y derivado de lo expuesto, no se trata de una medida represiva impuesta al margen de todo procedimiento: precisamente con su adopción se inicia el procedimiento, tal y como prevé, con carácter general, el artículo 56.2 de la Ley 39/2015 y es en ese procedimiento en el que debe quedar probada la infracción. Impuesta la sanción y cumplida, se levanta la suspensión, luego si se impugna y se anula, nada impide el reintegro del importe de la multa.

F) Aplicación al caso y resolución de las pretensiones.

1. Conforme a lo expuesto, a los efectos del artículo 93.1 de la LJCA, declaramos respecto de las tres cuestiones de interés casacional lo siguiente:

1º La inmovilización de los VTC en virtud del artículo 143.4.a) de la LOTT no requiere la incoación de un procedimiento sancionador, pues con su adopción se inicia, bastando a tal efecto el acta levantada por los agentes de la Policía Municipal.

2º La inmovilización que prevé el artículo 143.4.a) de la LOTT no discrimina a los VTC respecto del sector del taxi, pues se trata de otorgar una protección inmediata al taxi, como servicio público, ante la apreciación por los agentes de la Policía Municipal de la concurrencia de un ilícito muy grave que afecta a un elemento sustancial que diferencia a los VTC respecto del taxi.

3º Como medida cautelar o provisional que es, la inmovilización prevista en el artículo 143.4.a) de la LOTT no es una sanción impuesta de plano, luego en sí no vulnera la presunción de inocencia al basarse en la apreciación indiciaria de los agentes de la Policía Municipal.

2. Conforme a lo expuesto se desestima el recurso de casación de ARES CAPITAL S.A., no sin dejar de apuntar -como así lo indica el Ayuntamiento de Sevilla-, que la recurrente nunca ha negado la verdad de los hechos, luego admite su responsabilidad y centra toda su discrepancia en la LOTT.

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