El Auto de la Sala de
lo Contencioso Administrativo del Tribunal Supremo, sec. 1ª, de 21 de
septiembre de 2023, rec. 206/2022, declara que la competencia objetiva para
el conocimiento y resolución del recurso contencioso-administrativo, en cuanto
se refiere a los daños derivados de los Reales Decretos de declaración del
estado de alarma y sus prórrogas, corresponde a esta Sala Tercera, de lo
Contencioso-Administrativo, del Tribunal Supremo.
Porque no nos hallamos
realmente ante competencias delegadas a las Comunidades Autónomas, sino más
bien ante competencias transferidas por el Estado a las Comunidades Autónomas,
las cuales, si no eran autoridades delegadas, actuaban en nombre propio.
A) Antecedentes.
1º) Por auto de 15 de
diciembre de 2022, el Juzgado Central de lo Contencioso-Administrativo núm. 5
ha acordado remitir a esta Sala Tercera del Tribunal Supremo las actuaciones
del procedimiento abreviado núm. 127/2022, por considerar que corresponde a
este Alto Tribunal el conocimiento de dicho recurso.
El recurso se ha
interpuesto por la mercantil COPÉRNICO SOLUCIONES, S.L. contra la desestimación
de la reclamación de indemnización por los daños y perjuicios causados a dicha
sociedad como consecuencia de la declaración del estado de alarma decretado mediante
el Real Decreto 463/2020, de 14 de marzo.
La sociedad demandante
dirigió reclamaciones contra la Administración del Estado y la Administración
de la Comunidad Autónoma de Andalucía; y luego promovió el recurso
contencioso-administrativo contra las desestimaciones presuntas de dichas
reclamaciones.
El Juzgado remitente
considera que la competencia para conocer del recurso corresponde a esta Sala
Tercera del Tribunal Supremo, toda vez que la reclamación indemnizatoria debe
caracterizarse como derivada de la actuación del Estado legislador; por lo que
la competencia para conocer de este asunto recae en la Sala Tercera del
Tribunal Supremo.
Dado el oportuno
traslado al Ministerio Fiscal, emite dictamen en el sentido de que la
competencia para conocer del pleito corresponde a esta Sala del Tribunal
Supremo, conforme a lo resuelto por esta Sala Tercera a propósito de cuestiones
de competencia similares.
2º) La Sra. Abogada del
Estado ante el Tribunal Supremo ha presentado escrito de alegaciones, en el
que,
en primer lugar, puntualiza que la entidad recurrente presentó ante un órgano
estatal una reclamación de responsabilidad patrimonial dirigida contra el
Estado , y otra distinta ante la Administración de la Comunidad Autónoma de
Andalucía, reaccionando en vía contencioso-administrativa contra sendas
desestimaciones por los pretendidos daños ocasionados a consecuencia de las
medidas adoptadas por ambas AAPP para hacer frente a la pandemia de COVID-19.
Sobre esta base, sostiene que se trata de actuaciones administrativas
diferenciadas cuyo conocimiento corresponde a órganos jurisdiccionales también
diversos. Insiste en que no existe en el caso examinado una responsabilidad
concurrente de las AAPP que pueda servir de fundamento de la unificación
competencial ante el Tribunal Supremo, dado que en este caso es perfectamente
identificable a quién ha de imputarse el daño, según se trate de actuaciones
del Estado o de la Comunidad Autónoma.
B) Argumentos jurídicos.
Centrándose, más
específicamente, en las medidas adoptadas por los Presidentes de las CCAA
durante la vigencia del llamado segundo estado de alarma, razona la Sra.
Abogada del Estado que, a la vista del pronunciamiento de la STC 183/2021, ha
de concluirse que no nos hallamos realmente ante competencias delegadas, sino
más bien ante competencias transferidas por el Estado a las Comunidades
Autónomas, las cuales, si no eran autoridades delegadas, actuaban en nombre
propio.
Así -continúa su
exposición la Abogada del Estado -, el Tribunal Constitucional considera,
interpretando el bloque de constitucionalidad, que los actos dictados por los
Presidentes de las Comunidades Autónomas son imputables única y exclusivamente
a ellos en tanto que adoptados en nombre propio; y, correlativamente, el
control jurisdiccional de dichos actos y, consecuentemente, de la
responsabilidad que estos generen, tiene que llevarse a cabo por los que son
competentes para enjuiciar las actuaciones de los órganos administrativos
autonómicos, en este caso, las Salas de lo Contencioso-Administrativo de los
Tribunales Superiores de Justicia, y no el Tribunal Supremo.
Por todo ello, concluye
la Sra. Abogada del Estado, el Tribunal Supremo carecería de competencia
objetiva para conocer del presente recurso, en todo caso, en lo que pudiera
referirse a la pretendida responsabilidad por decisiones adoptadas por los
Presidentes de las CCAA realizadas al amparo del segundo estado de alarma, por
aplicación del artículo 12.1 a) de la LJCA, correspondiendo la competencia para
conocer del recurso a ellas referida a la Sala de lo Contencioso-Administrativo
de los Tribunales Superiores de Justicia, por aplicación de lo dispuesto en el
artículo 10.1 a) de la LJCA.
Por su parte, la Sra.
Letrada de la Junta de Andalucía sostiene la competencia del Tribunal Supremo,
de conformidad con lo declarado por esta Sala en cuestiones de competencia
sustancialmente iguales.
C) Conclusión.
1º) Esta Sala ha
considerado con reiteración que la declaración de estado de alarma del artículo
116.2 CE tiene la forma de un Decreto acordado en Consejo de Ministros, pero no es ejercicio
de la potestad reglamentaria para la ejecución de las leyes [artículo 5 h) de
la Ley 50/1997, de 27 de noviembre, del Gobierno] sino un acto de relación
entre el Gobierno y las Cortes Generales del Título V de la Constitución -en el
que tiene su sede el artículo 116.2 de la misma- con valor de ley, que por su
naturaleza, se dirige para su control inmediato al Congreso de los Diputados
"reunido inmediatamente al efecto" , como expresa el artículo 116.2
CE.
De manera que, aunque
tal declaración del estado de alarma revista la forma de Real Decreto del
Consejo de Ministros, atendida la intervención del Congreso de los Diputados,
tiene un innegable contenido normativo y unos efectos jurídicos de tal
naturaleza que debe entenderse que es una decisión o disposición con rango o
valor de ley, equiparándose, a estos efectos, a las leyes, cuya aplicación
puede incluso suspender durante su vigencia.
Por eso, pese a
acordarse por Real Decreto adoptado en Consejo de ministros, se diferencian de
las actuaciones administrativas que pueden ser controladas normalmente por este
orden contencioso-administrativo, conforme a los artículos 1 y 2 de la LJCA, en
cuanto resultan manifestación de una actuación del Gobierno en su condición de
órgano constitucional, no de órgano superior de la Administración.
De esta caracterización
jurídica deriva la entrada en juego del artículo 92.1 de la Ley 39/2015, que
dispone que,
en el ámbito de la Administración General del Estado, los procedimientos de
responsabilidad patrimonial se resolverán "por el Consejo de Ministros en
los casos del artículo 32.3 de la Ley de Régimen Jurídico del Sector Público o
cuando una ley así lo disponga"; refiriéndose este artículo 32.3,
precisamente, a la llamada responsabilidad del Estado legislador.
Por consiguiente, es de
aplicación el artículo 12.1 a) de la Ley Jurisdiccional 29/1998, a cuyo tenor "La Sala de lo
Contencioso-administrativo del Tribunal Supremo conocerá en única instancia de
los recursos que se deduzcan en relación con: a) Los actos y disposiciones del
Consejo de Ministros y de las Comisiones Delegadas del Gobierno".
En definitiva, la
competencia para el conocimiento y resolución del recurso
contencioso-administrativo, en cuanto se refiere a los daños derivados de los
Reales Decretos de declaración del estado de alarma y sus prórrogas,
corresponde a esta Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo, del Tribunal
Supremo.
2º) En esta línea,
hemos dicho, asimismo, con similar reiteración, que los actos y disposiciones
dictados por las Comunidades Autónomas en virtud de la delegación efectuada por
las declaraciones del estado de alarma, precisamente por haber sido dictados en
virtud de delegación, deben entenderse dictados por el órgano delegante, que es
el Consejo de Ministros; lo cual, una vez más, residencia la impugnación
jurisdiccional que nos ocupa ante esta Sala Tercera del Tribunal Supremo.
La Sra. Abogada del
Estado ante el Tribunal Supremo considera, sin embargo, que tal razonamiento no
es correcto porque afirma, el Tribunal Constitucional ha señalado que esa
delegación no era realmente tal, sino más bien una transferencia competencial,
que determina que el ejercicio de la competencia por la Comunidad Autónoma no
fuera como autoridad delegada sino en nombre propio, con la consiguiente
atribución competencial jurisdiccional a los órganos judiciales
contencioso-administrativos del territorio autonómico correspondiente. Ahora
bien, lo relevante a los efectos que ahora nos ocupan es que las disposiciones
y actos autonómicos concernidos fueron adoptados formalmente bajo el título
jurídico de la delegación y no de la transferencia competencial (siendo
cuestión distinta que se cumplieran o no los requisitos sustantivos y
procedimentales de tal delegación), de manera que debían entenderse dictados
por la autoridad delegante; con la subsiguiente atribución competencial en el
plano procesal al Tribunal Supremo.
Así lo ha entendido
esta Sala en autos de su Sección Quinta de 9 y 16 de febrero de 2022 (recursos
núm. 383 y 381 de 2021, respectivamente), confirmados en reposición por autos
de 10 de marzo siguiente, en los que se razona que:
"El soporte
fundamentador del recurso de la Abogacía del Estado podrá tener reflejo en
sentencia a la hora de abordar los efectos de esa delegación de competencias
(los términos del Real Decreto 926/00 eran unívocos), una vez declarada su
nulidad por inconstitucionalidad, pero, a nuestro juicio, no existe base para
cambiar de criterio en orden a la competencia objetiva de este Tribunal para
asumir el conocimiento de las dos reclamaciones de responsabilidad patrimonial
que traen causa en las medidas adoptadas durante el segundo estado de alarma
".
Añadiéndose en estos
autos que
"Una interpretación integradora de las reglas sobre competencia objetiva
previstas en la Ley Jurisdiccional permite deducir que la competencia objetiva
en los casos en que hayan de fiscalizarse decisiones sobre responsabilidad
patrimonial adoptadas por diferentes Administraciones, pero fundadas en igual
causa de pedir, entendida esta causa como el dato fáctico determinante de la
reclamación, ha de corresponder al órgano jurisdiccional competente para
fiscalizar el acto dictado por la Administración de mayor ámbito
territorial....".
www.gonzaleztorresabogados.com
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