A) La sentencia del Tribunal Superior de
Justicia de Canarias (Las Palmas) Sala de lo Contencioso-Administrativo, sec.
1ª, de 16 de enero de 2009, nº 21/2009, rec. 832/2007, declara que la
concesión de la Cruz al Mérito Policial con distintivo Blanco concedida a la
Jefatura Superior de Policía de Canarias no puede generar en favor de sus
funcionarios ningún otro derecho distinto al de su uso, en los términos y con
el alcance exacto dispuestos en la resolución impugnada, como reconocimiento
del hecho conmemorable, al tener un carácter únicamente honorífico.
La Cruz al Mérito Policial con
distintivo concedida a título colectivo que NO lleva aparejado el derecho a la
pensión a favor de los funcionarios pertenecientes a las Unidades o Cuerpos a
favor de las cuales fueron concedidas, conforme al artículo 8 de la Ley
5/1964, de 29 de abril, sobre condecoraciones policiales, que declara que la
Cruz con distintivo blanco (individual o colectiva) no llevará aneja pensión.
La Ley 5/1964 no contempla la concesión
de condecoraciones a Jefaturas de Policía ni, en general, a unidad o módulo
algunos, sean centrales o periféricos, de los que conforman la estructura de
la Dirección General de la Policía y de la Guardia Civil, porque las
condecoraciones policiales sólo se pueden conceder a los miembros y
funcionarios policiales a título individual, no a las unidades donde se
integran.
B) HECHOS: El Ministro del
Interior, por Orden de 20 de septiembre de 2006, publicada en la Orden General
del Centro Directivo núm.1607, de fecha 26 de septiembre de 2006, acordó
conceder a la Jefatura Superior de Policía de Canarias, a título colectivo, la
Cruz al Mérito Policial con distintivo Blanco.
La resolución de 11 de enero del 2007,
del Jefe de la División de Personal de la Dirección General de la Policía, desestimó
las solicitudes con fundamento en los siguientes razonamientos:
"La Cruz al Mérito Policial fue
concedida a la Jefatura Superior de Policía de Canarias en cuanto que
institución u órgano de la Administración General del Estado, y no a título
colectivo de los funcionarios que la integran. La condecoración indicada
pretende resaltar y reconocer la labor desarrollada por el referido órgano
policial. Los funcionarios de la referida Jefatura Superior que por la realización
de servicios meritorios o por su trayectoria profesional han destacado y reúnen
los requisitos para su ingreso en la Orden al Mérito Policial han sido
condecorados individualmente. No obstante, al tratarse de una condecoración del
Cuerpo Nacional de Policía, no existe inconveniente en que los funcionarios de
dicho Cuerpo que durante los seis últimos meses inmediatamente anteriores a la
fecha de la concesión, estuviesen destinados en la Jefatura Superior de Policía
de Canarias puedan adquirir, a su cargo, la mencionada Cruz al Mérito Policial
con Distintivo Blanco y exhibirla en el uniforme, pero sin que la misma
conlleve repercusión alguna a efectos de baremo de méritos ni anotación en sus
expedientes".
C) DOCTRINA DEL TRIBUNAL SUPERIOR DE
JUSTICIA DE CANARIAS: La cuestión que constituye el objeto de la actual controversia coincide
no ya en sus líneas maestras, sino también en todos sus detalles y matices con
otras anteriores, cuya respuesta judicial se encuentra en una constelación de
Sentencias de esta Sala a partir de la que lleva fecha 16 de mayo del 2008, a
la que siguió otras, como las de 27 de junio y 18 de julio, y varias más,
algunas muy recientes, como la de 10 de octubre, también, lógicamente, del
2008. Estamos, pues, en presencia de un cuerpo coherente de doctrina que
refleja el modo de ser entendido el derecho por este Tribunal, coincidente con
la manera de ver la cuestión litigiosa por la Sala de Santa Cruz de Tenerife,
cuyas sentencias -hasta la nuestra de 31 de octubre de 2008, en que fue nuestro
razonamiento el que quedó allí plasmado- nos hemos limitado a reproducir.
En consecuencia, la decisión que tenemos
adoptada se nos impone como precedente judicial vinculante, en el sentido
estricto del término, por imperativo además de los principios de seguridad
jurídica y de igualdad, consagrados en los artículos 9 y 14 de la Constitución
española.
1º) El contenido de la Orden de 20 de
septiembre de 2.006, del Ministerio del Interior, por la que se concede la Cruz
al Mérito Policial con distintivo Blanco a la Jefatura Superior de Policía de
Canarias, es -literalmente copiado- el siguiente:
"Excmo. Sr. (se refiere al Director
General de la Policía y de la Guardia Civil): vista la propuesta de concesión
de la Cruz al Mérito Policial con distintivo Blanco, elevada a este
Departamento por esa Dirección General, en favor de la Jefatura Superior de
Policía de Canarias, como reconocimiento honorífico a la labor realizada por
dicha Jefatura Superior en defensa de los derechos de las personas, durante los
últimos seis meses, y para que sirva de estímulo a todos sus componentes,
previo acuerdo de la Junta de Gobierno de la Dirección General de la Policía y
de la Guardia Civil , en su sesión celebrada el día 18 de los corrientes, y por
estar comprendido en los artículos 4 y 7 de la Ley 5/64, de 29 de abril y demás
disposiciones concordantes, ESTE MINISTERIO, ha tenido a bien conceder, a la
Jefatura Superior de Policía de Canarias, la Cruz al Mérito Policial con
distintivo Blanco . Lo digo a V.E., para su conocimiento y efectos. Madrid, 20
de septiembre de 2.006. EL MINISTRO DEL INTERIOR. Fdo.: Alfredo Pérez
Rubalcaba".
2º) Por su lado, el texto íntegro de la
Ley 5/1964, de 29 de abril, estableciendo la reglamentación de la Orden del
Mérito Policial, publicada en el BOE núm.107, es -también copiado a la letra-
el siguiente:
"El Decreto de 18 de junio de 1943,
que recibió fuerza de ley por la de 15 de junio de 1945, creó la Medalla al
Mérito Policial en sus tres categorías para premiar los servicios
extraordinarios realizados por los funcionarios de la Policía Gubernativa. El
tiempo transcurrido desde que tales disposiciones fueron dictadas, así como la
índole especial de los servicios encomendados a la policía gubernativa y la
complejidad alcanzada por los mismos, aconsejan modificar en algunos aspectos
la normativa vigente, a fin de disponer de un instrumento legal adecuado,
dotado de la necesaria flexibilidad que permita premiar a quienes observen las
virtudes de patriotismo, lealtad y entrega al servicio en el más alto grado y
que, al mismo tiempo fomente la interior satisfacción y estímulo en todos los
funcionarios de la Policía Gubernativa. A tal efecto, sin crear nuevas
recompensas, pero adaptando las existentes a las exigencias actuales, se
mantienen las Medallas de Oro y Plata al Mérito Policial, si bien se establece
una mayor precisión en las causas que pueden originar su concesión. La Medalla
al Mérito Policial en su categoría de Bronce, se sustituye por la Cruz al
Mérito Policial con distintivo rojo o blanco; aquélla para premiar los hechos
distinguidos que impliquen acusado riesgo para quienes los realicen, y ésta,
para premiar a quienes sobresalgan en el cumplimiento de sus deberes o en la
realización de trabajos o estudios de carácter profesional; en todo caso, con
prestigio para la Corporación o utilidad para el servicio.
Dice el artículo 7 de la Ley 5/1964, de 29
de abril, sobre condecoraciones policiales:
Para la concesión de la Cruz al Mérito
Policial con distintivo blanco, será necesario que concurra en los interesados
cualquiera de las condiciones siguientes:
Realizar cualquier hecho que evidencie
un alto sentido del patriotismo o de la lealtad con prestigio para la
Corporación o utilidad para el servicio.
Sobresalir en el cumplimiento de los
deberes de su empleo o cargo o realizar destacados trabajos o estudios
profesionales o científicos que redunden en prestigio de la Corporación o
utilidad para el servicio.
Realizar de cualquier modo no previsto
actos distinguidos de análoga naturaleza que redunden en prestigio de la
Corporación o utilidad para el servicio.
Dice el artículo 8 de la Ley 5/1964, de
29 de abril, sobre condecoraciones policiales:
Cuando las citadas Condecoraciones se
otorguen a funcionarios dependientes de los Cuerpos y Organismos señalados en
al artículo 4 de la presente disposición y cuyos haberes aparezcan consignados
en los Presupuestos Generales del Estado llevarán siempre anejas las pensiones
que se indican, proporcionales al sueldo del empleo que disfrute el funcionario
en el momento de su concesión, o del que vaya alcanzando en lo sucesivo.
Medalla de Oro: Veinte %.
Medalla de Plata: Quince %.
Cruz con distintivo rojo: Diez %.
La Cruz Con distintivo blanco no llevará
aneja pensión.
En ningún momento se tomará como base
para regular dichos porcentajes sueldo inferior al asignado para la categoría
de Sargento primero del Cuerpo de Policía Armada, cuando los condecorados
pertenezcan a este último Cuerpo o al de la Guardia Civil; tampoco dicha base
podrá ser inferior al sueldo señalado a la categoría de Auxiliar Mayor de
tercera clase, cuando se trate de funcionarios del Cuerpo Auxiliar Femenino de
Oficinas de la Dirección General de Seguridad.
Si los premiados con estas
condecoraciones no pertenecen a los Cuerpos indicados en el párrafo primero del
presente artículo, se les podrá conceder las mismas, bien con carácter
exclusivamente honorífico o bien asignándoles alguna de las pensiones anuales
que se especifican en el artículo 5 del Decreto de 18 de junio de 1943, según
la condecoración concedida, y conforme se determine en la Orden de concesión.
Dice el artículo 9 de la Ley 5/1964, de
29 de abril, sobre condecoraciones policiales:
Los beneficios señalados en el artículo
anterior tendrán carácter vitalicio y serán acumulables para el caso de
concederse dos o más condecoraciones de las establecidas en la presente
disposición.
En el caso de que dichas recompensas se
concedan a funcionarios muertos en acto de servicio o a consecuencia del mismo,
se aplicará lo dispuesto en el artículo 2 de la Ley de 15 de mayo de 1945.
Cuando la persona muerta en estas circunstancias no tenga la consideración de funcionario
también le será de aplicación lo dispuesto para éstos.
3º) Hemos querido reproducir en su
integridad no sólo la Orden General sino también la Ley para que si algún día
alguien lee estas líneas compruebe cómo del texto de la norma y, particularmente,
de su artículo 4, se desprende sin ningún esfuerzo que la Ley de 1964 no
contempla la concesión de condecoraciones a Jefaturas de Policía ni, en
general, a unidad o módulo algunos, sean centrales o periféricos, de los que
conforman la estructura de la Dirección General de la Policía y de la Guardia
Civil.
De ahí que la primera consecuencia que
deba extraerse de esta reflexión sea afirmar que la condecoración otorgada a la
Jefatura Superior de Policía de Canarias por la Orden General de 20 de
septiembre del año 2006 no tiene sitio en la Ley de 1964, a cuyo amparo,
paradójicamente, supone el autor de la Orden haberla dictado.
No se trata ya, pues, de una
condecoración otorgada a título colectivo, que no es así. Ni se dice tal cosa
en la Orden General de concesión, como puede apreciarse leyéndola.
De lo que se trata aquí es de una
recompensa que, aunque con el designio explícito de estimular a los componentes
de la Jefatura, se le ha concedido directa y formalmente, pero sin fundamento
legal, a la propia Jefatura, en cuanto unidad integrante de la estructura
orgánica de la actual Dirección General de la Policía y de la Guardia Civil.
Este tiene que ser el enfoque adecuado para la correcta resolución de la
cuestión litigiosa. Y así lo admite el propio actor en un pasaje de su recurso
de alzada, en que escribe: "...desconociendo (se refiere a la
Administración demandada) que las condecoraciones policiales sólo se pueden
conceder a los miembros y funcionarios policiales a título individual, no a las
Unidades donde se integran, según la Ley 5/1964". Al hablar así, está el
actor sobrado de razones. Pero el "ser" y el "deber ser"
son dos categorías jurídico-lógicas muy diferentes. Y la realidad, a la que
hemos de atenernos, es que la condecoración se otorgó, expresa e
inequívocamente, a la Jefatura Superior de Policía de Canarias.
4º) Por tanto, si nuestro Tribunal
Supremo, en su Sentencia de 23 de junio del 2000, declara que: "Esa actividad,
como cualquier otra que proceda de un poder público, debe sujetarse a la Constitución
y al resto del Ordenamiento jurídico", es axiomático que, al menos en el
caso enjuiciado, la Orden General en cuestión no se sujeta al ordenamiento
jurídico, pues si donde la ley no distingue no debemos distinguir, es obvio que
una Jefatura de Policía, en cuanto unidad orgánica, no está comprendida en el
citado artículo 4 de la Ley de 1964; ni las disposiciones restantes de esa Ley
suministran base alguna para poder considerarla comprendida entre los sujetos
susceptibles de ser recompensados. Y sostener lo contrario implicaría extender
más allá de sus propios términos el preciso ámbito de los destinatarios de las
recompensas a que tal Ley se refiere.
Si la Ley de 29 de abril de 1964 no ha
establecido en favor de unidades tales como las Jefaturas periféricas de
Policía ninguna condecoración, es que el espíritu de dicha Ley no ha querido
concederlas, pudiendo fácilmente haberlo hecho. Y, por ello, que la Orden
General de 20 de septiembre del año 2006 fundamente su razón de ser en la
repetida Ley de 1964, supone retorcer y desfigurar el claro sentido de dicha
norma legal, haciendo extensivo su contenido a entidades que en la misma no se
nombran, lo cual implica, cuando menos, una suerte de integración analógica que
choca de frente con la mens legis, explícitamente manifestada en el artículo 4
de la Ley de repetida cita.
La Sala, pues, aun participando del
encomiable propósito a que se endereza la Orden General, que le llevaría a
asimilar los efectos jurídicos de las recompensas legalmente creadas a las no
imaginadas por el legislador, no puede obviar, ni tergiversar, el estricto
sometimiento a la Ley a que está obligada, en tanto que no se decida el Poder
Legislativo al cambio que en este caso sería necesario para que pudiera
encontrar acomodo en nuestro sistema legal la condecoración otorgada por la
Orden General de 20 de septiembre del 2006. Y si no es el legislativo, que sea
el Poder ejecutivo el que solucione lo que hoy, quizá por imprevisión, es un
verdadero problema.
5º) El camino que debe seguirse, por lo
demás, es llano. Basta asomarse al Reglamento de la Orden del mérito del Cuerpo de la
Guardia Civil , creada por la Ley 19/1976, de 29 de mayo, y fijar la mirada en
su artículo 1, precepto que (en uso de la preceptiva habilitación legal -art. 1
de la Ley que desarrolla-), tras sentar la regla general según la cual para
obtener las recompensas que la Ley prevé -entre ellas, la Cruz con distintivo
Blanco - es necesario que las personas merecedoras de la misma reúnan algunos
de los requisitos expresados en los artículos del título I, reconoce a
continuación que "También podrá otorgarse con carácter colectivo a
aquellas unidades o entidades que se hayan significado por méritos
análogos".
Sin que, por cierto, a lo largo del
articulado del Reglamento vuelva a hacerse mención a esta modalidad concesional
de la recompensa; siquiera para fijar las consecuencias o efectos del
otorgamiento.
Si de los anteriores razonamientos fluye
inevitablemente la idea de que la Orden General es nula, por infringir el
ordenamiento jurídico, lo procedente, dentro de un orden legal y lógico, sería
declarar que ni siquiera lo reconocido por el acto impugnado tendría que
haberlo sido, ya que todas las prebendas que de dicha condecoración traen causa
serían antijurídicas, por derivar de una actuación de la Administración no
permitida por la Ley.
Sin embargo, la sentencia que así
resolviera violaría los artículos 33.2 y 67.1 de la LJCA, por incurrir en
incongruencia por exceso, en relación con la desestimación del motivo de
impugnación deducido respecto de la resolución administrativa que constituye el
presupuesto objetivo del presente proceso, pues estaría basándose el
pronunciamiento desestimatorio en la nulidad de la Orden General, que es una
cuestión no planteada en el escrito de contestación a la demanda ni suscitada
en la vía administrativa previa.
Por esta razón, la Sala considera que la
polémica recompensa concedida a la Jefatura Superior de Policía de Canarias no
puede generar en favor de sus funcionarios ningún otro derecho distinto al de
su uso, en los términos y con el alcance exacto dispuestos en la resolución
impugnada, como reconocimiento del hecho conmemorable, al tener un carácter
únicamente honorífico; condición expresamente destacada en el texto de la
Orden General de concesión.
Autor: Pedro Torres Romero
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