La sentencia de la Sala
de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Supremo, sec. 2ª, de 7 de marzo
de 2023, nº 280/2023, rec. 3069/2021, fija como doctrina que no procede declarar la
inadmisibilidad de un recurso contencioso-administrativo, por falta de
agotamiento de la vía administrativa previa, en aquellos casos en que el acto
impugnado fuera una desestimación presunta, por silencio administrativo, ya
que, por su propia naturaleza, se trata de una mera ficción de acto que no
incorpora información alguna sobre el régimen de recursos.
En tal sentido, la
Administración no puede obtener ventaja de sus propios incumplimientos ni
invocar, en relación con un acto derivado de su propio silencio, la omisión del
recurso administrativo debido. Ordenar, en un recurso de casación, que se
conceda a la Administración una nueva oportunidad de pronunciarse, en un
recurso administrativo, sobre la procedencia de una solicitud formulada en su
día y no contestada explícitamente, supondría una dilación indebida del proceso
prohibida constitucionalmente y una práctica contraria al principio de buena
administración, máxime cuando el asunto ya ha sido examinado, en doble
instancia, por tribunales de justicia.
El agotamiento de una
vía previa de recurso, aun siendo preceptiva, cuando ya no sería, en este caso,
previa, para demorar aún más el acceso a la jurisdicción en que ya se encuentra
el propio interesado, que ha obtenido respuesta judicial, no sería sino un acto
sin sentido o finalidad procesal alguna y generador de más dilaciones
indebidas.
No hay un derecho
subjetivo incondicional de la Administración al silencio, sino una facultad
reglada de resolver sobre el fondo los recursos administrativos, cuando fueran
dirigidos frente a actos presuntos como consecuencia del silencio por
persistente falta de decisión, que no es, por lo demás, una alternativa
legítima a la respuesta formal, tempestiva y explícita que debe darse, sino una
actitud contraria al principio de buena administración.
A) Objeto del recurso
de casación.
El objeto de este
recurso de casación consiste, en cuanto al propósito legal de formar doctrina
jurisprudencial, consiste en determinar si procede declarar la inadmisibilidad
de un recurso jurisdiccional, por falta de agotamiento de la vía administrativa
- ex artículos 69.b) y 25.1 LJCA-, cuando lo impugnado fuera una resolución
presunta, por silencio administrativo y, en particular, cuando se impugne la
desestimación presunta de una solicitud de ingresos indebidos instada frente a
una entidad local sobre la que no se hubiera agotado la vía previa, al no
haberse impugnado en la vía económico-administrativa local.
Como consecuencia de
dicha cuestión y su respuesta, aclarar qué conducta resulta exigible al
recurrente que ha interpuesto un recurso contencioso-administrativo contra la
desestimación presunta de una solicitud de devolución de ingresos indebidos, en
caso de que la administración dicte resolución expresa una vez iniciadas las
actuaciones judiciales en la que se indique que la misma no pone fin a la vía
administrativa. En particular, si está obligado a desistir del recurso
contencioso-administrativo y agotar la vía administrativa con la interposición
del recurso procedente.
B) Hechos procesales de
relevancia.
Se recurre en este
recurso la sentencia dictada en apelación por la Sala del TSJ de Castilla y
León, sede de Valladolid, en el recurso deducido contra la sentencia nº
10/2020, de 21 de enero, dictada por el Juzgado de lo
Contencioso-Administrativo nº 3 de Valladolid, pronunciada en el recurso nº
26/2019.
1º) El juzgado nº 3 de
Valladolid dictó sentencia con esta decisión:
"[...] FALLO...
Que con desestimación del óbice procesal -falta de agotamiento de la vía
administrativa- esgrimido por el ayuntamiento de Valladolid, estimo íntegramente
el recurso contencioso-administrativo núm. 026/2019 promovido por D... contra
la desestimación presunta de su solicitud de devolución de ingresos indebidos
en concepto de IBI de los ejercicios 2011 a 2015 (posteriormente expresa por
decreto 2019/4754 Concejal Delegado de Planificación y Recursos del
ayuntamiento de Valladolid) y declaro que son contrarios a derecho, condenando
al ayuntamiento de Valladolid a abonar al actor la cantidad de 50.506,70 € y
las costas causadas [...]".
2º) Recurrida la sentencia
por el Ayuntamiento a la Sala del TSJ de Valladolid, ésta dictó sentencia,
ahora recurrida, con este fallo:
"[...] FALLAMOS:
ESTIMAR PARCIALMENTE el recurso de apelación interpuesto por el Ayuntamiento de
Valladolid contra la sentencia de 21 de enero de 2020 dictada en el
procedimiento ordinario 26/19 seguido ante el Juzgado de lo
Contencioso-Administrativo núm. 3 de Valladolid, que se revoca en el único
sentido de limitar la condena del Ayuntamiento al abono de 44.373,45 €, más los
intereses de demora calculados con arreglo a lo dispuesto en el artículo 32.2
LGT, y sin efectuar especial pronunciamiento en cuanto a las
costas de esta apelación".
3º) La sentencia de
apelación cuenta con un voto particular, que considera que debió dictarse
sentencia estimando el recurso de apelación del Ayuntamiento de Valladolid e
inadmitiendo la demanda del particular, conforme a lo establecido en el
artículo 70 LJCA, por falta de agotamiento de la vía previa.
C) Hechos procesales
determinantes del interés casacional.
Con fecha 25 de junio
de 2015, don Camilo solicitó devolución de ingresos indebidos ante el
Ayuntamiento de Valladolid, con fundamento en la anulación de la recalificación
de la finca..., sita en el polígono Torres 10, derivada de la nulidad
del Acuerdo de la Comisión Territorial de Urbanismo de Valladolid de 18 de
septiembre de 2009, declarada por sentencia del Tribunal Superior de Justicia
de Castilla y León de 2 de mayo de 2013, PO 394/2010, confirmada ulteriormente
por la sentencia del Tribunal Supremo de 27 de mayo de 2015 (RCA 2353/2013). La
citada solicitud de devolución de ingresos indebidos se contrajo a las
diferencias entre el importe del impuesto sobre bienes inmuebles (IBI) girado
por el Ayuntamiento como parcela urbana durante los años 2011 a 2015 y el que
le habría correspondido como parcela rústica.
La argumentación de la
sentencia para desestimar el motivo referido a la improcedente admisión del
recurso, pues a juicio de la administración local recurrente no se trataba de
una resolución -la recurrida- que pusiera fin a la vía administrativa y el
juzgador debía haber inadmitido el recurso, se contiene en el fundamento de
derecho segundo del siguiente tenor literal:
"(...) el
Ayuntamiento también incide en que dicha inadmisibilidad es igualmente
predicable en supuestos en los que, como aquí, el acto que se impugna es
presunto, tesis que el parecer mayoritario -que no unánime- de la Sala no
comparte.
Es indudable que la
Administración ha actuado con una desidia realmente notable al tardar cuatro
años en resolver la pretensión del contribuyente, incumpliendo durante dicho
largo periodo -sólo removido tras la interposición de la demanda judicial- lo
dispuesto en el artículo 21.1 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del
Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas (LPACAP),
en cuya virtud:
"La Administración
está obligada a dictar resolución expresa y a notificarla en todos los
procedimientos cualquiera que sea su forma de iniciación" , obligación que
conserva ex artículo 24 incluso en el caso de que haya entrado en juego la
figura del silencio administrativo una vez transcurrido el plazo máximo de
duración del procedimiento, insistiendo el artículo 88.5 que "En ningún
caso podrá la Administración abstenerse de resolver so pretexto de silencio,
oscuridad o insuficiencia de los preceptos legales aplicables al caso, aunque
podrá acordarse la inadmisión de las solicitudes de reconocimiento de derechos
no previstos en el ordenamiento jurídico o manifiestamente carentes de
fundamento, sin perjuicio del derecho de petición previsto por el artículo 29
de la Constitución".
Como es natural, en los
casos -como el que aquí nos ocupa de silencio negativo- en que la
Administración no dicta resolución expresa, no sólo se está privando al ciudadano
de la motivación que justifica el rechazo de su pretensión -lo que es
propiamente su contenido-, sino que, además, se le está privando de la
información que le habría de proporcionar la notificación de la inexistente
resolución tal y como dispone el artículo 40 LPACAP conforme al que toda
notificación deberá indicar si la resolución "... pone fin o no a la vía
administrativa, la expresión de los recursos que procedan, en su caso, en vía
administrativa y judicial, el órgano ante el que hubieran de presentarse y el
plazo para interponerlos, sin perjuicio de que los interesados puedan
ejercitar, en su caso, cualquier otro que estimen procedente".
Es la propia ley la que
afronta las eventuales consecuencias de las notificaciones defectuosas al
señalar el apartado 3 que "Las notificaciones que, conteniendo el texto íntegro
del acto, omitiesen alguno de los demás requisitos previstos en el apartado
anterior, surtirán efecto a partir de la fecha en que el interesado realice
actuaciones que supongan el conocimiento del contenido y alcance de la
resolución o acto objeto de la notificación, o interponga cualquier recurso que
proceda”. Al parecer mayoritario de la Sala no puede ser de mejor condición una
resolución presunta -por definición, sin notificación- en que la Administración
incumple totalmente su obligación de resolver, que una resolución expresa
defectuosamente notificada , de suerte que si ésta se puede llegar a entender
sanada por la interposición por el interesado de "cualquier recurso que
proceda" , no lo sería con la interposición de un recurso improcedente,
por lo que tampoco la interposición prematura de un recurso contencioso
administrativo contra una resolución presunta puede perjudicar fatalmente, ni
de ningún otro modo claudicante, la posición del administrado.
En definitiva, es de
plena aplicación al caso el principio general del Derecho de que no se puede
invocar el dolo propio, la propia torpeza, para lograr una ventaja (nemo auditur propriam
turpitudinem allegans) que es lo que cabalmente pretende el Ayuntamiento con la
pretensión de inadmisibilidad del recurso, es decir, obtener un beneficio del
error del interesado en la formulación del recurso, el cual a su vez trae causa
del propio y previo incumplimiento de la Administración de su obligación de
resolver e informar de los recursos procedentes (...).
Por otro lado, que el
Ayuntamiento no se ha comportado como Administración servicial ex artículo 3.1
a) de la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público, se corrobora por el
hecho de que, no obstante remontarse la solicitud a cuatro años antes (25 de
junio de 2015), no sólo dictó la resolución expresa desestimatoria mediante
Decreto 2019/4754 de 11 de julio de 2019 del Concejal Delegado de Planificación
y Recursos del ayuntamiento de Valladolid, apenas un mes después de que el
interesado presentara ante el Juzgado el día 12 de junio el recurso contra la
desestimación presunta , sino que, además, pretendió hacer valer la falta de
ampliación del recurso a la resolución expresa -innecesaria, por su sentido
desestimatorio- como acto firme por no recurrido, en una suerte de inaceptable
carrera de obstáculos que el administrado deba ir superando en función de la
estrategia defensiva de la Administración que, reiteramos, trae causa del
previo incumplimiento de su obligación de resolver".
D) Marco jurídico.
1º) A estos efectos, se
plantea la necesidad de interpretar el artículo 137 de la Ley 7/1985, de 2 de
abril, de Bases de Régimen Local -LBRL-, ubicado sistemáticamente en el Título X
relativo al "Régimen de organización de los municipios de gran
población", y que fue introducido por la Ley 57/2003, de 16 de diciembre,
de medidas para la modernización del gobierno local.
El artículo 137 LBRL establece
que:
"1. Existirá un
órgano especializado en las siguientes funciones:
a) El conocimiento y
resolución de las reclamaciones sobre actos de gestión, liquidación, recaudación
e inspección de tributos e ingresos de derecho público, que sean de competencia
municipal...
2. La resolución que se
dicte pone fin a la vía administrativa y contra ella sólo cabrá la
interposición del recurso contencioso-administrativo.
3. No obstante, los
interesados podrán, con carácter potestativo, presentar previamente contra los
actos previstos en el apartado 1 a) el recurso de reposición regulado en el
artículo 14 de la Ley 39/1988, de 28 de diciembre, reguladora de las Haciendas
Locales. Contra la resolución, en su caso, del citado recurso
de reposición, podrá interponerse reclamación económico-administrativa ante el
órgano previsto en el presente artículo".
2º) También será
preciso interpretar el artículo 14 del Real Decreto Legislativo 2/2004, de 5 de
marzo, por el que se aprueba el Texto Refundido de la Ley Reguladora de las
Haciendas Locales, que señala:
"1. Respecto de
los procedimientos especiales de revisión de los actos dictados en materia de
gestión tributaria, se estará a lo dispuesto en el artículo 110 de la Ley
7/1985, de 2 de abril, Reguladora de las Bases del Régimen Local y en los
párrafos siguientes:
a) La devolución de
ingresos indebidos y la rectificación de errores materiales en el ámbito de los
tributos locales se ajustarán a lo dispuesto en los artículos 32 y 220 de la
Ley 58/2003, de 17 de diciembre, General Tributaria.
b) No serán en ningún
caso revisables los actos administrativos confirmados por sentencia judicial
firme.
Los actos dictados en
materia de gestión de los restantes ingresos de derecho público de las
entidades locales también estarán sometidos a los procedimientos especiales de
revisión conforme a lo previsto en este apartado.
2. Contra los actos de
aplicación y efectividad de los tributos y restantes ingresos de derecho
público de las entidades locales, sólo podrá interponerse el recurso de
reposición que a continuación se regula.
a) Objeto y naturaleza.
- Son impugnables, mediante el presente recurso de reposición, todos los actos
dictados por las entidades locales en vía de gestión de sus tributos propios y
de sus restantes ingresos de derecho público. Lo anterior se entiende sin
perjuicio de los supuestos en los que la ley prevé la posibilidad de formular
reclamaciones económico-administrativas contra actos dictados en vía de gestión
de los tributos locales; en tales casos, cuando los actos hayan sido dictados
por una entidad local, el presente recurso de reposición será previo a la
reclamación económico-administrativa.
b) Competencia para resolver.
- Será competente para conocer y resolver el recurso de reposición el órgano de
la entidad local que haya dictado el acto administrativo impugnado".
3º) En cuanto a la
normativa procesal, es necesario remitirse al artículo 25.1 LJCA que dispone:
"1. El recurso
contencioso-administrativo es admisible en relación con las disposiciones de
carácter general y con los actos expresos y presuntos de la Administración
pública que pongan fin a la vía administrativa, ya sean definitivos o de
trámite, si estos últimos deciden directa o indirectamente el fondo del asunto,
determinan la imposibilidad de continuar el procedimiento, producen indefensión
o perjuicio irreparable a derechos o intereses legítimos".
Por último, la causa de
inadmisibilidad que fue invocada por la administración se encuentra recogida en
el artículo 69.c) LJC, que señala:
"La sentencia
declarará la inadmisibilidad del recurso o de alguna de las pretensiones en los
casos siguientes:
c) Que tuviera por
objeto disposiciones, actos o actuaciones no susceptibles de impugnación".
Como consecuencia de lo
anteriormente razonado, el auto concreta las preguntas de interés casacional:
...
E) Juicio del Tribunal
Supremo, con fundamento en la reiterada y constante jurisprudencia de las
diversas secciones de la Sala.
Similar cuestión a la
aquí suscitada -la necesidad de agotamiento de la preceptiva vía previa en caso
de silencio administrativo - ha sido resuelta por ésta y otras secciones de
esta Sala. Cabe citar las siguientes y aquellas otras a las que se remiten:
1) La sentencia del
Tribunal Supremo de 29 de marzo de 1999 (recurso de casación nº 6863/1994) dice
lo siguiente:
"CUARTO. -A. Es el
momento de entrar en el análisis de los tres motivos del recurso, y al hacerlo
debemos dar respuesta conjunta a los mismos, ya que -en definitiva- todos ellos
se resumen en uno: que la Sala de instancia ha inaplicado -o ha aplicado mal-
la técnica del silencio administrativo ya que ha inadmitido el recurso, siendo
así que, en opinión del recurrente, procediendo correctamente por exigencias
del juego de dicho principio, tenía que haber entrado a resolver sobre el
fondo.
La Sala de instancia no
podía, ciertamente, tener en cuenta la sentencia del Tribunal Constitucional
136/1995, de 25 de septiembre, sobre silencio administrativo en expropiación
forzosa, ya que ésta es posterior al 25 de julio de 1994, en que aquélla dictó
la sentencia aquí impugnada. Pero, debió, en cambio, tener presente la doctrina
del Tribunal Supremo acerca de la necesidad de analizar este tipo de
situaciones desde la perspectiva del art. 24 CE.
Porque es cierto que,
cuando no se ha agotado la vía administrativa, hay que declarar la
inadmisibilidad. Ahora bien, el principio de tutela judicial efectiva
reconocido en el artículo 24 de la Constitución "impide pueda invocarse la
falta de agotamiento de la vía administrativa previa cuando la propia
Administración ni dio respuesta a la petición deducida por el particular ni
indicó, por tanto, al interesado la orientación procesal necesaria,
infringiendo con ello, como señaló la S. 11-11-88 (Ar. 8929), no sólo el deber
de resolver que tiene la Administración, sino el de notificar los recurso
procedentes; entenderlo de otra forma implicaría primar la inactividad de la
Administración, colocándola en mejor situación que si hubiera cumplido su deber
de resolver y hubiera efectuado una notificación con todos los requisitos
legales - STC 21-1-86-" (S. 13-2-91. Ar. 952). "En consecuencia, en
el caso que nos ocupa, había "que pronunciarse sobre si se agotó la vía
administrativa antes de recurrir a la jurisdiccional y si tal requisito
procesal constituye una formalidad ritual y literalista que debe rechazarse en aras
de la tutela judicial efectiva" (S del TS de 29-9-93. Ar. 6675).
Centrado así el
problema, este Tribunal de casación entiende que, efectivamente, la Sala de
instancia no debió inadmitir el recurso, sino que debió entrar a resolver sobre
el fondo. Y como no lo ha hecho la conclusión es que hay que dar lugar al
recurso y casar la sentencia. Lo cual implica -en el caso que nos ocupa- que
nuestra Sala debe proceder a dictar una nueva sentencia en el recurso
contencioso administrativo del que este recurso de casación trae causa".
2) La sentencia del
Tribunal Supremo de su Sala Tercera, Sección 5ª, de 2 de noviembre de 2011
(casación nº 4015/2008) declara:
"[...] También
conocemos las razones por las que el Tribunal a quo desestima la causa de
inadmisibilidad, que se resumen en que el incumplimiento del deber de la
Administración de resolver en plazo las solicitudes de los interesados no puede
suponer un perjuicio para éstos y que la desestimación por silencio es
equivalente a una notificación defectuosa en cuanto omite la indicación al
interesado de los recursos procedentes contra la resolución, infracciones que
sólo son atribuibles a la actuación administrativa y que han inducido al
administrado a eludir la vía impugnatoria admitida en la ley , por lo que el
incumplimiento por la Administración de sus obligaciones no puede provocar un
beneficio para ella en perjuicio del administrado, razones que son acertadas y
acordes con la jurisprudencia de esta Sala que exponemos en el siguiente
Fundamento de Derecho.
QUINTO .- En la STS
Sentencia de 7 de marzo de 2000 , Sección 6 ª, RC 5050 / 1995, se señaló que
"Esta Sala tiene declarado, a efectos del cómputo del plazo para
interponer el recurso contencioso administrativo y partiendo del deber que la
Administración tiene de dictar resolución expresa a las solicitudes formuladas
por los ciudadanos conforme al art. 94.3 de la Ley de Procedimiento
Administrativo de 1958 ---hoy 42.1 de la Ley 30/92--- "que en el caso de
denegaciones presuntas, producidas por silencio administrativo , en las que la
Administración ha incumplido el deber que tiene de dictar una resolución
expresa, entendemos que la eficacia de tales denegaciones presuntas no puede
colocar al ciudadano en una situación más gravosa que la que el ordenamiento le
concede en el supuesto de una notificación defectuosa del acto administrativo,
la cual surte efecto a partir de la fecha en que se haga manifestación expresa
en tal sentido por el interesado o se interponga el recurso pertinente
..." ( Sentencia de 22 de noviembre de 1993 y 23 de mayo de 1995 , entre
otras). Dicho razonamiento es válido también para el caso presente, pues el
silencio y la falta de obligación de resolver por parte de la Administración,
no pueden amparar una pretensión prescriptiva respecto de la que se pretende su
eficacia basándose en la propia, improcedente, e ilegal falta de resolución ,
pues como se dice acertadamente por la sentencia recurrida "el silencio
administrativo ha de entenderse como una ficción legal en beneficio del
administrado y no como instrumento protector de la Administración cuando
incumple sus obligaciones".
En la STS de 17 de
junio de 2002 , Sección 6 ª, RC 2355 / 1998 -en que la Administración
recurrente sostuvo la inadmisibilidad de la demanda por haberse impugnado un
acto que, según su forma de entender esos preceptos, no habría alcanzado
todavía firmeza en la vía administrativa-, se puso de manifiesto: " No deja de ser
sorprendente que una Administración pública que ha incumplido el deber que la
ley le impone de resolver expresamente, con lo que obstaculiza ya, con esa
omisión, el acceso del administrado a las vías revisoras ulteriores, entre
ellas y en último término, la vía judicial, invoque el no agotamiento de la vía
administrativa como causa impeditiva. Porque cualquier posible duda al respecto
no podrá nunca hacerse recaer en el administrado, ya que al no dársele
respuesta expresa a su solicitud, tampoco tuvo oportunidad de que la
Administración le indicara los recursos procedentes como era también su
deber...", a lo que añade más adelante que " Lo que importa es
recordar que el silencio de la Administración no puede convertirse ni en una
excusa legal que se le ofrece a la Administración para que pueda incumplir el
deber que tiene de resolver, ni en una trampa para el administrado, sino un
mecanismo inventado precisamente para proteger al particular frente a las
consecuencias perjudiciales que para él pudieran derivarse de ese
incumplimiento de la Administración [cfr., entre otras muchas, la STS de 26 de
noviembre de 1985, de la antigua Sala 4 ª; STS de 22 de noviembre de 1995, Sala
3ª, sección 5 ª; y STS de 29 de noviembre de 1995, Sala 3ª, Sección 4 ª].
Por otra parte, en la
STS de 25 de marzo de 2004, Sección 6ª, RC 104 / 2003 -en que la controversia
giraba en torno a la inadmisibilidad del recurso por interponerse contra un
acto que no ha puesto fin al procedimiento administrativo porque el recurrente
no solicitó la certificación del acto presunto a que se refería el artículo 42
LRJPA en su redacción originaria-, se señaló que "la naturaleza
revisora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa no puede quedar
condicionada por el contenido del acto objeto de impugnación, porque de lo
contrario, la Administración podría limitar, obstaculizar y demorar el
ejercicio de la potestad jurisdiccional, haciendo inaplicable el control a que
ésta encomienda el artículo 106.1 de la Constitución" y, en consecuencia,
"el único presupuesto exigible para el ejercicio de la potestad de juzgar
es que la Administración haya tenido la oportunidad de conocer la queja, el
agravio o la reclamación del interesado y de pronunciarse sobre la cuestión,
dándole la contestación que considere oportuna o la callada por respuesta, aun
cuando esta actitud infrinja el deber de resolver en todo caso, de modo que el
régimen de impugnación de resoluciones presuntas no consiente como solución, la
nulidad de actuaciones y la retroacción del expediente administrativo para que
se cumplan los trámites o requisitos omitidos, sino que exige el enjuiciamiento
de las pretensiones formuladas" (SSTS de 9 de marzo de 1992 , 10 de mayo
de 1993 , 4 de diciembre de 1993 , 18 de abril de 1995 , 15 de julio de 1995 ,
30 de septiembre de 1995 y 14 de noviembre de 1995 , entre otras) ...",
añadiendo más adelante, al recoger lo indicado en el Fundamento de Derecho
Séptimo de la STC 3/2001, de 15 de enero, que " el silencio administrativo
de carácter negativo es una ficción legal que responde a la finalidad de que el
administrado pueda, previos los recursos pertinentes, llega a la vía judicial
superando los efectos de inactividad de la Administración ", de manera que
en estos casos no puede calificarse de razonable aquella interpretación de los
preceptos legales "que prima la inactividad de la administración,
colocándola en mejor situación que si hubiera cumplido su deber de
resolver" (SSTC 6/1986, de 21 de enero , FJ 3 c), 204/1987, de 21 de
diciembre , FJ 4, en el mismo sentido, STC 180/1991, de 23 de septiembre , FJ 1;
294/1994, de 7 de noviembre , FJ 4). Entre otros motivos, porque, como bien
hemos afirmado, "la plenitud del sometimiento de la actuación
administrativa a la Ley y al Derecho ( artículo 103.1 CE), así como de la
función jurisdiccional de control de dicha actuación ( art. 106.1 CE), y la
efectividad que se predica del derecho a la tutela judicial ( art. 24 CE (EDL
1978/3879) ) impiden que puedan existir comportamientos de la Administración
Pública ---positivos o negativos--- inmunes al control judicial" (STC
294/1994, citada, FJ 4; igualmente, STC 136/1995, de 25 de septiembre , FJ 3)".
3) Finalmente, la más
reciente STS de esta Sala de 31 de marzo de 2009, Sección 6ª, rec. nº 380 /
2005-, recogiendo la doctrina del Tribunal Constitucional, plasmada en
numerosas sentencias -por todas la 27/2003, de 10 de febrero, 59/2003, de 24 de
marzo, 154/2004, de 20 de septiembre y 132/2005, de 23 de mayo-, se expone que:
" el derecho a la
tutela judicial efectiva consagrado en el art. 24.1 CE comporta como contenido
esencial y primario el de obtener de los órganos jurisdiccionales integrantes
del Poder Judicial una resolución razonada y fundada en Derecho sobre el fondo
de las pretensiones oportunamente deducidas por las partes (por todas, STC
172/2002, de 30 de septiembre, FJ 3). No obstante, también hemos indicado que,
al ser un derecho prestacional de configuración legal, su ejercicio y
dispensación están supeditados a la concurrencia de los presupuestos y
requisitos que haya establecido el legislador para cada sector del ordenamiento
procesal (SSTC nº 252/2000, de 30 de octubre, FJ 2; 60/2002, de 11 de marzo, FJ
3) ; 143/2002, de 17 de junio , FJ 2), por lo que el derecho a la tutela
judicial efectiva se satisface igualmente cuando los órganos judiciales
pronuncian una decisión de inadmisión, apreciando razonadamente en el caso la
concurrencia de un óbice fundado en un precepto expreso de la Ley que a su vez
sea respetuoso con el contenido esencial del derecho fundamental (SSTC 48/1998,
de 2 de marzo, FJ 3; 77/2002, de 8 de abril , FJ 3).
En consecuencia, las
decisiones judiciales de cierre del proceso son constitucionalmente asumibles
cuando respondan a una interpretación de las normas legales que sea conforme
con la Constitución y tengan el sentido más favorable para la efectividad del
derecho fundamental (SSTC 39/1999, de 22 de marzo, FJ 3; 259/2000, de 30 de
octubre, FJ 2), dada la vigencia aquí del principio pro actione.
Hemos dicho además que
los cánones de control de constitucionalidad se amplían cuando se trata del
acceso a la jurisdicción, frente a aquellos supuestos en los que ya se ha
obtenido una primera respuesta judicial (SSTC 58/2002, de 11 de marzo, FJ 2;
153/2002, de 15 de julio, FJ 2). Ello impide determinadas interpretaciones y
aplicaciones de los requisitos legales que "por su rigorismo, por su
formalismo excesivo o por cualquier otra razón revelen una clara desproporción
entre los fines que las causas de inadmisión preservan y los intereses que
sacrifican (por todas, STC 252/2000, de 30 de octubre , FJ 2) (STC 203/2002, de
28 de octubre , FJ 3)", añadiendo más adelante que " aun cuando el
tema de la caducidad de las acciones constituye en principio un problema de
legalidad ordinaria que corresponde resolver a los órganos judiciales ex art.
117.3 CE, adquiere dimensión constitucional cuando, conforme se sostiene en las
Sentencias citadas, la decisión judicial supone la inadmisión de una demanda
como consecuencia de un error patente, una fundamentación irrazonable o
arbitraria y, consecuentemente, el cercenamiento del derecho fundamental a
obtener una resolución de fondo suficientemente motivada que deseche cualquier
interpretación rigorista y desproporcionada de los requisitos legalmente
establecidos para el ejercicio de la acción ante los Tribunales".
Conviene señalar que la
indicada sentencia del TS nº 14/2006 precisa , por referencia a la 220/2003, que aunque las
resoluciones judiciales declararan la caducidad de la acción contencioso
administrativa mediante una interpretación razonada de la norma aplicable que
no puede calificarse como arbitraria, "ello no significa que dicha
interpretación no suponga una vulneración del derecho fundamental reconocido en
el art. 24.1 CE, habida cuenta que, si "el canon de constitucionalidad
aplicable al presente caso no es el de la arbitrariedad, propio del control de
las resoluciones judiciales obstativas del acceso al recurso, sino el de la
proporcionalidad, que margina aquellas interpretaciones que por su rigorismo,
formalismo excesivo o desproporción se conviertan en un obstáculo injustificado
del derecho a que un órgano judicial resuelva sobre el fondo de la cuestión a
él sometida "...
3) Dada la muy
abundante jurisprudencia en la materia, que debe ser ratificada, procede
confirmar ambas sentencias, declarando no haber lugar al recurso de casación.
4) En cuanto a la
segunda pregunta que nos formula el auto de admisión, se hace superfluo
afrontarla si consideramos, como hacemos, que la invocación de inadmisibilidad
es improcedente. En cualquier caso, es continua y abundante la jurisprudencia
que también declara que es innecesario ampliar al acto expreso tardío
desestimatorio, posterior a la interposición del recurso
contencioso-administrativo, el recurso contencioso-administrativo, sin
perjuicio de que pueda hacerse, salvo en el caso, no concurrente, de que el
acto expreso modificase en algo el deducible de la desestimación presunta por
silencio.
En cualquier caso, de
la amplia doctrina de este Tribunal Supremo, inspirada en buena parte en la del
Tribunal Constitucional sobre el artículo 24 CE, carecería de sentido, tanto
ampliar el recurso, como permitir el agotamiento de la vía, mediante una
reclamación económico-administrativa municipal, una vez que el asunto ya está
en manos de los Tribunales, precisamente por razón del incumplimiento del deber
de resolver por parte del Ayuntamiento.
Se pregunta por las
opciones siguientes: "en particular, si está obligado a desistir del
recurso contencioso-administrativo y agotar la vía administrativa con la
interposición del recurso procedente".
Sobre el desistimiento,
no constituye un acto procesal obligado o debido, sino voluntario del
recurrente.
El agotamiento de una
vía previa cuando ya no sería, obviamente previa, para demorar aún más el
acceso a la jurisdicción en que ya se encuentra el propio interesado, que en
fase de casación ya ha obtenido respuesta judicial, no sería sino un acto sin
sentido o finalidad procesal alguna y generador de (más) dilaciones indebidas.
F) Jurisprudencia que
se establece.
De las ideas jurídicas
ampliamente expuestas hasta ahora, fundadas en doctrina previa, abundante y
reiterada de esta Sala, con fundamento en el artículo 24.1 CE, garantizador de
la tutela judicial efectiva, en su vertiente de acceso a la jurisdicción,
debemos fijar la siguiente jurisprudencia:
1) No procede declarar
la inadmisibilidad de un recurso contencioso-administrativo, por falta de
agotamiento de la vía administrativa previa, conforme a lo declarado en los
artículos 69.c), en relación con el 25.1 LJCA, en aquellos casos en que el acto
impugnado fuera una desestimación presunta, por silencio administrativo, ya
que, por su propia naturaleza, se trata de una mera ficción de acto que no
incorpora información alguna sobre el régimen de recursos.
2) En tal sentido, la
Administración no puede obtener ventaja de sus propios incumplimientos ni
invocar, en relación con un acto derivado de su propio silencio, la omisión del
recurso administrativo debido.
3) Ordenar, en un recurso
de casación, que se conceda a la Administración una nueva oportunidad de
pronunciarse, en un recurso administrativo, sobre la procedencia de una
solicitud formulada en su día y no contestada explícitamente, supondría una
dilación indebida del proceso prohibida por el art. 24 CE y una práctica
contraria al principio de buena administración, máxime cuando el asunto ya ha
sido examinado, en doble instancia, por tribunales de justicia.
4) El agotamiento de una
vía previa de recurso, aun siendo preceptiva, cuando ya no sería, en este caso,
previa, para demorar aún más el acceso a la jurisdicción en que ya se encuentra
el propio interesado, que ha obtenido respuesta judicial, no sería sino un acto
sin sentido o finalidad procesal alguna y generador de (más) dilaciones
indebidas.
5) No hay un derecho
subjetivo incondicional de la Administración al silencio, sino una facultad
reglada de resolver sobre el fondo los recursos administrativos, cuando fueran
dirigidos frente a actos presuntos como consecuencia del silencio por
persistente falta de decisión, que no es, por lo demás, una alternativa
legítima a la respuesta formal, tempestiva y explícita que debe darse, sino una
actitud contraria al principio de buena administración.
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