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lunes, 23 de marzo de 2020

La responsabilidad solidaria de las Administraciones concurrentes en la producción del daño, por la presunción de mancomunidad de la deuda.


A) La sentencia de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Supremo, sec. 5ª, de 21 de febrero de 2020, nº 256/2020, rec. 716/2019, declara la responsabilidad solidaria de las Administraciones concurrentes en la producción del daño. El TS declara que en el caso de deudas solidarias en las que no sea posible establecer el porcentaje de responsabilidad de cada uno de los deudores solidarios, ha de aplicarse la presunción de mancomunidad y la acción de regreso del deudor, que hubiera satisfecho la deuda en su integridad contra los codeudores, ha de deducirse en vía contencioso-administrativa.

En otros supuestos de concurrencia de varias Administraciones en la producción del daño, la responsabilidad se fijará para cada Administración atendiendo a los criterios de competencia, interés público tutelado e intensidad de la intervención. La responsabilidad será solidaria cuando no sea posible dicha determinación.

La figura de la responsabilidad patrimonial de la Administración se encuadra en el campo de las garantías del ciudadano, lo que implica que para su virtualidad práctica, en los supuestos de actuación de varias Administraciones, será necesaria una solución de solidaridad que opere en el ámbito externo de la relación del ciudadano con la Administración independientemente de que en el aspecto interno de la relación de las Administraciones, las circunstancias de cada caso concreto permitan la imputación a una o a todas, con cuantificación de la participación.

B) En sentencia de la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del T.S.J. de Madrid de 17 de julio de 1992 (confirmada en casación por sentencia de la Sección Quinta de esta Sala Tercera de 2 de febrero de 1999), se estimó parcialmente el recurso deducido contra el acuerdo del Consejo de Gobierno de la Comunidad de Madrid de 5 de marzo de 1987 de aprobación definitiva de la revisión del Plan General de Ordenación Urbana de Colmenar Viejo, de 5 de marzo de 1987, en el particular que clasificaba el suelo relativo a la segunda y tercera fases del Plan Parcial de Ordenación de Soto de Viñuelas, como no urbanizable, de protección agrícola de regadío y de protección ecológica, en lugar de suelo urbanizable programado de la anterior ordenación, condenando solidariamente a la Comunidad de Madrid y a los Ayuntamientos de Colmenar Viejo y Tres Cantos a abonar a los propietarios una indemnización por los daños y perjuicios sufridos como consecuencia de esa reclasificación, cuya cuantificación quedaba deferida al trámite de ejecución de sentencia.

La sentencia de casación, y en lo que aquí puede interesar, declaraba: "No puede existir infracción del artículo 1137 del Código Civil, que establece el principio de no solidaridad, salvo pacto expreso, en el cumplimiento de las obligaciones entre particulares, no aplicable, desde luego, a los actos de la Administración pública como ya ha venido a reconocer de modo expreso el artículo 140 de la Ley de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y Procedimiento Administrativo Común, y porque como ya ha reconocido esta Sala (sentencia de 15 de noviembre de 1993), la figura de la responsabilidad patrimonial de la Administración se encuadra en el campo de las garantías del ciudadano, lo que implica que para su virtualidad práctica, en los supuestos de actuación de varias Administraciones, será necesaria una solución de solidaridad que opere en el ámbito externo de la relación del ciudadano con la Administración independientemente de que en el aspecto interno de la relación de las Administraciones, las circunstancias de cada caso concreto permitan la imputación a una o a todas, con cuantificación de la participación. Por ello, se estima conforme a derecho la atribución de la solidaridad en el cumplimiento de la citada obligación indemnizatoria, a la Comunidad Autónoma de Madrid, el Ayuntamiento de Colmenar Viejo y al Ayuntamiento de Tres Cantos, que asumió lo actuado por el Ayuntamiento de Colmenar al segregarse de su término municipal con las obligaciones inherentes a su independencia".

C) HECHOS: La Comunidad de Madrid abonó el importe íntegro de la indemnización, y, el 6 de octubre de 2014 dirigió escrito a ambos Ayuntamientos, del siguiente tenor: "(...) Una vez satisfecho íntegramente por esta Administración el importe por los daños y perjuicios sufridos por, los recurrentes en el procedimiento judicial del que trae causa, dada su calidad de responsable solidario, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 1.145 del Código Civil, se solicita de ese Ayuntamiento, en su calidad ahora de codeudor mancomunado, el reintegro a la Consejería de Medio Ambiente y Ordenación del Territorio de la parte que le corresponde de la deuda satisfecha por la Comunidad de Madrid.

D) PRESUNCION DE MANCOMUNIDAD DE LA DEUDA: Si en supuestos de deudas solidarias entre distintas Administraciones Públicas, en las que no quepa establecer el porcentaje concreto de culpa de cada Administración, resulta aplicable la presunción de mancomunidad de la deuda, ya dio respuesta -positiva- esta Sala y Sección en nuestra reciente sentencia nº 1653/19, de 2 de diciembre (casación 6633/18), en un recurso idéntico al aquí examinado y en cuyo contenido nos ratificamos. En ella se decía que "La jurisprudencia viene señalando el fundamento de la responsabilidad solidaria de las Administraciones públicas, caso de la sentencia de 5 de febrero de 2005 (rec.518/2003), con referencia a la de 23 de noviembre de 1999, declarando que "El principio de solidaridad entre las Administraciones públicas concurrentes a la producción del daño resarcible emana, como dice la sentencia de 15 de noviembre de 1993, de la normatividad inmanente en la naturaleza de las instituciones no sólo cuando, a partir de la entrada en vigor del artículo 140 de la Ley de Régimen Jurídico y del Procedimiento Administrativo Común, se dan fórmulas "colegiadas" de actuación, sino también, al margen de este principio formal, cuando lo impone la efectividad del principio de indemnidad que constituye el fundamento de la responsabilidad patrimonial. Así ocurre cuando la participación concurrente desde el punto de vista causal de varias Administraciones o las dudas acerca de la atribución competencial de la actividad cuestionada imponen soluciones favorables a posibilitar el ejercicio de la acción por el particular perjudicado, sin perjuicio de las relaciones económicas internas entre aquéllas (v. gr., sentencia de 13 de febrero de 1997, recurso número 14259/1991). Sin embargo, tales soluciones carecen de sentido cuando la titularidad de la responsabilidad es susceptible de ser definida con claridad, bien desde el punto de vista formal, atendiendo al criterio de ejercicio de la competencia, bien desde el punto de vista sustantivo acudiendo al criterio del beneficio, revelado por la intensidad de la actuación o por la presencia predominante del interés tutelado por una de las Administraciones intervinientes. En estos casos se impone atribuir legitimación a la Administración a la que corresponde el protagonismo en la actividad dañosa y excluir a las que han colaborado mediante actividades complementarias o accesorias, pero no significativas desde el punto de vista del desempeño de la actividad o servicio causante del perjuicio y de su relevancia como causa eficiente del daño (v. gr., sentencia de 15 de noviembre de 1993)."

Este planteamiento jurisprudencial tiene su plasmación sustantiva en el art. 33 de la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público, que, aun cuando no resulta de aplicación por razones temporales, conviene reproducir en cuanto recoge no solo los supuestos de gestión dimanante de fórmulas conjuntas de actuación sino, genéricamente, otros supuestos de concurrencia de varias Administraciones en la producción del daño, disponiendo:

"1. Cuando de la gestión dimanante de fórmulas conjuntas de actuación entre varias Administraciones públicas se derive responsabilidad en los términos previstos en la presente Ley, las Administraciones intervinientes responderán frente al particular, en todo caso, de forma solidaria. El instrumento jurídico regulador de la actuación conjunta podrá determinar la distribución de la responsabilidad entre las diferentes Administraciones públicas.

2. En otros supuestos de concurrencia de varias Administraciones en la producción del daño, la responsabilidad se fijará para cada Administración atendiendo a los criterios de competencia, interés público tutelado e intensidad de la intervención. La responsabilidad será solidaria cuando no sea posible dicha determinación."

La solidaridad en el ámbito externo, como garantía de indemnidad patrimonial del perjudicado, responde a dos criterios: uno de carácter formal y específico, cuando la intervención de varias Administraciones en la producción del resultado es consecuencia de fórmulas de gestión conjunta establecidas al efecto; y otro de carácter general que incluye todos los supuestos de concurrencia de varias Administraciones en la gestión del servicio y producción del resultado, cuando no sea posible discernir el alcance de la responsabilidad de cada una en atención a criterios de competencia, interés público tutelado o intensidad de la intervención.

En lo que atañe al ámbito interno, de distribución de responsabilidad entre las distintas Administraciones intervinientes, la regulación administrativa no es completa, si bien refleja la mancomunidad como regla. Así en el caso de fórmulas de gestión conjunta y ya en el anterior art. 140 de la Ley 30/1992, se dispone que el instrumento regulador de tal actuación podrá determinar la distribución de la responsabilidad entre las diferentes Administraciones públicas, y en los demás supuestos habrá de estarse, según la jurisprudencia, que se refleja ahora en el art. 33.2 de la Ley 40/2015, al criterio formal de la competencia, bien desde el punto de vista sustantivo acudiendo al criterio del beneficio, revelado por la intensidad de la actuación o por la presencia predominante del interés tutelado por una de las Administraciones intervinientes.

En tal situación y por lo que se refiere a los supuestos en los que la aplicación de dichos criterios no permita determinar la responsabilidad de cada Administración, habrá de acudirse a la normativa común de las obligaciones mancomunadas establecida en el Código Civil, concretamente los arts. 1.145 y 1.138, que establecen, para tales supuestos, la presunción de responsabilidad por partes iguales.

Efectivamente el art. 1145 del Código Civil establece como primer criterio de reclamación frente a los demás deudores solidarios , en sus relaciones internas mancomunadas, la parte que a cada uno corresponda, es decir, la responsabilidad proporcional a la participación que cada uno ha tenido en la generación de la deuda, en este caso la producción de los daños y perjuicios causados, lo que concuerda con las previsiones de la normativa administrativa en los términos que antes hemos señalado, mientras que la reclamación por parte iguales resulta procedente y se presume cuando de la propia obligación no resulta otra cosa, según dispone el art. 1138 del citado cuerpo legal, de manera que, para determinar la posibilidad de delimitar y cuantificar las cuotas de responsabilidad de cada deudor solidario, ha de estarse "al texto de las obligaciones", dice el citado precepto, es decir, a los términos en que se contrae y establece la obligación de que se trate.

La reclamación es consecuencia de la solidaridad establecida frente al acreedor para el abono de la deuda o indemnización y se justifica en cuanto responda a los términos y criterios que delimitan el contenido obligacional exigible a cada uno de los responsables solidarios en sus relaciones internas, que en ámbito administrativo se plasma en los criterios normativos y jurisprudenciales que acabamos de indicar en el anterior fundamento de derecho, de manera que es esta delimitación la que justifica el alcance de la reclamación, sin perjuicio de que pueda impugnarse por lo deudores solidarios en cuanto entiendan que debe ser otra la distribución y así lo justifiquen.

En estas circunstancias y ya en relación con el caso concreto, se observa que en la sentencia de esta Sala 3ª del TS de 2 de febrero de 1999 (rec. 1997/1992), ante el motivo de casación formulado por la Comunidad de Madrid, por infracción del artículo 1137 del Código Civil, dado el carácter general de no solidaridad en el cumplimiento de las obligaciones, y considerando que había sido la Administración Municipal la que impidió el desarrollo del Plan Parcial, sin que la Comunidad de Madrid decidiera con su aprobación definitiva del Plan la desclasificación de los terrenos que había sido decidida por la Administración Local en sus actos de aprobación inicial y provisional, porque además tampoco tenía competencia para ello, este Tribunal, tras rechazar las alegaciones que sobre su participación efectúa la Comunidad de Madrid, declara que: "no puede existir infracción del artículo 1137 del Código Civil, que establece el principio de no solidaridad, salvo pacto expreso, en el cumplimiento de las obligaciones entre particulares, no aplicable, desde luego, a los actos de la Administración pública como ya ha venido a reconocer de modo expreso el artículo 140 de la Ley de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y Procedimiento Administrativo Común, y porque como ya ha reconocido la Sala 3ª del TS en su sentencia de 15 de noviembre de 1993, la figura de la responsabilidad patrimonial de la Administración se encuadra en el campo de las garantías del ciudadano, lo que implica que para su virtualidad práctica, en los supuestos de actuación de varias Administraciones, será necesaria una solución de solidaridad que opere en el ámbito externo de la relación del ciudadano con la Administración independientemente de que en el aspecto interno de la relación de las Administraciones, las circunstancias de cada caso concreto permitan la imputación a una o a todas, con cuantificación de la participación. Por ello, se estima conforme a derecho la atribución de la solidaridad en el cumplimiento de la citada obligación indemnizatoria, a la Comunidad Autónoma de Madrid, el Ayuntamiento de Colmenar Viejo y al Ayuntamiento de Tres Cantos, que asumió lo actuado por el Ayuntamiento de Colmenar al segregarse de su término municipal con las obligaciones inherentes a su independencia. Las citadas Sentencias por el recurrente no contradicen lo expuesto, al referirse a supuestos en que la atribución de responsabilidad correspondería claramente a una Administración determinada". Declaración que se funda en el régimen de responsabilidad solidaria a que se refiere el art. 140 de la Ley 30/1992 en relación con la gestión dimanante de fórmulas conjuntas de actuación entre varias Administraciones públicas en el ámbito externo y en general en garantía de indemnidad patrimonial del ciudadano. Pero la sentencia se refiere igualmente al aspecto interno de la relación entre las Administraciones, a efectos de la imputación de responsabilidades, remitiendo a las circunstancias de cada caso concreto. No se ocupa directamente de este aspecto interno, pero contiene apreciaciones, para justificar el mantenimiento de la responsabilidad solidaria, que se refieren a la participación de las tres Administraciones en las actuaciones administrativas que dieron lugar a los perjuicios objeto de indemnización.

La propia sentencia del Tribunal Supremo de 8 de julio de 1988, en su fundamento jurídico duodécimo, calificó tal actitud obstativa de la Administración, al expresar que en el sistema de cooperación es la Administración la que lleva la iniciativa de la acción urbanizadora, no habiéndose visto, en este supuesto, iniciativa alguna de la Administración y "si por el contrario, se han visto dificultades y obstáculos puestos por ella misma a la colaboración de los particulares desde el primer momento, como ya lo evidencia nuestra sentencia anterior de 13 de noviembre de 1975, y sigue demostrándose actualmente al querer introducirle a este Plan de la Ley vieja, exigencias de la Ley nueva que no le son de aplicación."

Tal como ya declaró este Tribunal, conforme a lo acabado de expresar, ha sido la Administración Local de Colmenar Viejo --hoy de Tres Cantos--, la que se ha opuesto de modo reiterado a la ejecución del Plan Parcial citado, con sus actos obstativos no conformes a derecho, sobre la denegación de los proyectos de urbanización y con la posterior aprobación inicial y provisional de la revisión del Plan General de Ordenación Urbana de Colmenar Viejo.

Como ya hemos dicho también la Administración supramunicipal, fue determinante, a través de Coplaco, por la denegación antijurídica de la aprobación del Plan Parcial --2ª y 3ª fases-- antecitado en 1972, coartando, pues, su inmediato y rápido desarrollo ejecutivo. No hemos de olvidar que las funciones y competencias de la Coplaco fueron transferidas a la Comunidad de Madrid por Real Decreto 1992/83 de 20 de julio en materia de Ordenación de Territorio, Urbanismo y Medio Ambiente, por lo que se subrogó respecto de Coplaco en los efectos y consecuencia de la actividad urbanística de ésta”.

En todo caso y en contra de lo que se sostiene en la sentencia recurrida, la descripción de la intervención de ambas Administraciones, que justifica la declaración de responsabilidad solidaria, no evidencia ni pone de manifiesto un grado de intervención en la producción del perjuicio indemnizado, que pueda concretarse en un porcentaje de participación aplicable a la cantidad fijada como indemnización solidaria.

Tampoco puede acudirse para ello a un instrumento jurídico regulador de la actuación conjunta, a que se refiere el art. 140 de la Ley 30/92 que se invoca en aquella sentencia, en el que se determine la distribución de la responsabilidad entre las diferentes Administraciones públicas.

Ha de significarse al respecto, que los Ayuntamientos recurridos cuestionan la falta de justificación por la Comunidad de Madrid de la imposibilidad de efectuar una distribución concreta de responsabilidades distinta de la igualdad, pero en ningún momento aventuran, ni siquiera de forma aproximada, unos concretos porcentajes o criterios de distribución, que justifiquen la no aplicación de la presunción de distribución por partes iguales.

Tampoco altera la situación la circunstancia de que la solidaridad del Ayuntamiento de Tres Cantos sea consecuencia de la segregación del Ayuntamiento de Colmenar Viejo, pues ello es un hecho jurídico que fue tomado en consideración por las sentencias que declararon su responsabilidad solidaria, sin que se hiciera precisión alguna sobre el alcance de tal solidaridad, por razones de tiempo o efectos de la segregación en relación con la producción del resultado lesivo, que en todo caso incidiría en la distribución de los dos tercios de la deuda total entre ambos Ayuntamientos, pero no en la exigencia de dicha cantidad a los mismos por parte de la Comunidad de Madrid.

En estas circunstancias ha de considerarse justificada la reclamación por partes iguales efectuada por la Administración autonómica, que efectuó el pago íntegro de la deuda, a las demás administraciones declaradas responsables solidarias, en cuanto resulta conforme con los términos en que se declaró la responsabilidad solidaria, de los que no resulta ni cabe discernir con certeza una distribución distinta de la responsabilidad entre las Administraciones intervinientes, que tampoco se concreta por los Ayuntamientos que se oponen a ello, por lo que debe operar la presunción de imputación por partes iguales establecida en el art. 1138 del Código Civil.

E) LA RESPONSABILIDAD PATRIMONIAL CONCURRENTE DE LAS ADMINISTRACIONES PUBLICAS:

1º) La responsabilidad concurrente de las Administraciones Públicas se produce cuando no es una única Administración la responsable de los daños que ha sufrido un ciudadano, sino que hay otra Administración que es corresponsable de ese daño efectivo, individualizado, evaluable económicamente y que no tiene el deber jurídico de soportar.

Esa responsabilidad concurrente viene regulada hoy en día en el art. 33 de la Ley 40/2015, de Régimen Jurídico del Sector Público, que sustituye al art. 140 de la Ley 30/1992, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común:

“1. Cuando de la gestión dimanante de fórmulas conjuntas de actuación entre varias Administraciones públicas se derive responsabilidad en los términos previstos en la presente Ley, las Administraciones intervinientes responderán frente al particular, en todo caso, de forma solidaria. El instrumento jurídico regulador de la actuación conjunta podrá determinar la distribución de la responsabilidad entre las diferentes Administraciones públicas.
2. En otros supuestos de concurrencia de varias Administraciones en la producción del daño, la responsabilidad se fijará para cada Administración atendiendo a los criterios de competencia, interés público tutelado e intensidad de la intervención. La responsabilidad será solidaria cuando no sea posible dicha determinación.
3. En los casos previstos en el apartado primero, la Administración competente para incoar, instruir y resolver los procedimientos en los que exista una responsabilidad concurrente de varias Administraciones Públicas, será la fijada en los Estatutos o reglas de la organización colegiada. En su defecto, la competencia vendrá atribuida a la Administración Pública con mayor participación en la financiación del servicio.
4. Cuando se trate de procedimientos en materia de responsabilidad patrimonial, la Administración Pública competente a la que se refiere el apartado anterior, deberá consultar a las restantes Administraciones implicadas para que, en el plazo de quince días, éstas puedan exponer cuanto consideren procedente”.

2º) En los supuestos de responsabilidad patrimonial concurrente de las Administraciones Públicas, conviene recordar cómo, dentro del principio general de responsabilidad de los poderes públicos recogido en el Título Preliminar de la Constitución, artículo 9.3 in fine, la responsabilidad del Poder Ejecutivo se concreta en el art. 106.2 de la Constitución al disponer que "Los particulares, en los términos establecidos por la Ley, tendrán derecho a ser indemnizados por toda lesión que sufran en cualquiera de sus bienes y derechos, salvo en los casos de fuerza mayor, siempre que la lesión sea consecuencia del funcionamiento de los servicios públicos".

La jurisprudencia ha precisado que para apreciar la existencia de esta responsabilidad son precisos los siguientes requisitos a) La efectiva realidad del daño o perjuicio, evaluable económicamente e individualizado con relación a una persona o grupos de personas, b) que el daño o lesión patrimonial sufrida por el reclamante sea consecuencia del funcionamiento normal o anormal de los servicios públicos en una relación de causa a efecto, sin intervención de elementos extraños que pudieran influir, alterando el nexo causal, c) ausencia de fuerza mayor y d) que el reclamante no tenga el deber jurídico de soportar el daño por su propia conducta.

3º) En los supuestos de concurrencia del artículo 33 de la Ley 40/2015, de Régimen Jurídico del Sector Público, de responsabilidad de dos o Administraciones, la falta de argumentos y prueba para determinar en qué proporción deberían resultar ser responsables del perjuicio irrogado, conlleva que se deba optar por la solidaridad entre ellas, ya que el supuesto debe quedar en las previsiones del apartado 1 del expresado artículo 140, acorde con lo que constituye la finalidad principal del mismo, facilitar la indemnización a los perjudicados, sin perjuicio de lo que en el futuro puedan acordar las administraciones implicadas.

Pues como viene señalando reiterada Jurisprudencia de nuestro Tribunal Supremo, en nuestro sistema rige el principio de reparación del daño integral sufrido por quien no tenía el deber jurídico de soportarlo, en relación con el principio de solidaridad. Y como en cualquier supuesto de responsabilidad extracontractual, ésta tiene la naturaleza de solidaria, de manera que frente al perjudicado cada obligado responde de la totalidad de la deuda, si son declarados responsables.

La solución de la responsabilidad solidaria, (en este caso entre dos Administraciones), es plenamente conforme a una jurisprudencia ya consolidada del Tribunal Supremo (STS Sala 3ª de 11 diciembre 2002, STS Sala 3ª de 27 diciembre 1999,STS Sala 3ª de 23 febrero 1995): La aceptación de un vínculo de solidaridad entre los distintos responsables del perjuicio causado, como único medio para dar satisfacción a las exigencias propias del principio, básico en la materia, de la garantía de la víctima, que, de otro modo, correría el riesgo de quedar burlado. Todo ello, sin perjuicio de las relaciones internas entre ambas Administraciones Públicas.

4º) LA SOLIDARIDAD IMPROPIA: Legalmente la reclamación formulada a una administración no interrumpe la prescripción respecto de una empresa o entidad privada. La respuesta negativa viene impuesta por la jurisprudencia de la Sala Primera del Tribunal Supremo sobre la interrupción de la prescripción por aplicación del artículo 1974 del Código Civil en los casos de lo que ha venido a denominar "solidaridad impropia".

En efecto, la Junta General de los Magistrados de la Sala Primera del Tribunal Supremo, celebrada el día 27 de marzo de 2003, adoptó, el acuerdo siguiente: "el párrafo primero del artículo 1974 del Código civil únicamente contempla efecto interruptivo en el supuesto de las obligaciones solidarias en sentido propio cuando tal carácter deriva de norma legal o pacto convencional, sin que pueda extenderse al ámbito de la solidaridad impropia, como es la derivada de responsabilidad extracontractual cuando son varios los condenados judicialmente".

Desde entonces, la jurisprudencia de tal Sala 1ª del TS (Sentencias de 14 marzo 2003, 5 junio de 2003, 17 de marzo de 2006, 19 de octubre de 2007, entre otras muchas) viene entendiendo que el efecto interruptivo frente a todos de la reclamación dirigida a uno o varios de los obligados sólo es de aplicación en las obligaciones solidarias en sentido propio, esto es, cuando la solidaridad viene predeterminada por ley o pacto, y no en los supuestos de solidaridad impropia, esto es, en aquellos supuestos en los que la solidaridad no viene predeterminada, sino que se determina en sentencia por no resultar posible individualizar las distintas responsabilidades de los distintos sujetos que han concurrido a la producción del daño.








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